杭州市城市土地发展有限公司 310021
【摘 要】通过对研究国内外不同城市边缘住区的开发模式研究，借鉴美国的边缘城市、巴黎新城等开发模式经验与教训，探讨我国城市边缘大型居住区的开发模式，重点分析了杭州市丁桥大型居住区开发建设案例，对其开发的组织体制、运作机制和运作模式等进行探索，提出“政府主导+政策性国有土地开发公司+市场化运作”的大型居住区开发运作的“丁桥模式”。
【关键词】城市边缘；大型居住区；开发模式
城市边缘大型居住区开发是城市扩张前沿的体现，在一定程度上可以说就是城市扩张先锋。今天的大型居住区与传统意义“小区范畴”具有明显的差别。大型居住区的规划已经超越简单的住宅开发概念，与一座新城和新镇的开发类似，其建设成败极大的涉及城市的未来发展。
1国外城市边缘住区开发模式
1.1 美国边缘城市模式
就美国战后居住发展来看，郊区化是其最主要内容，其发展历程对目前中国城市发展进程和房地产开发商具有借鉴意义。美国边缘城市大约有200多个，丰富的绿化，完善的基础设施，高效工作环境能够适应现代信息化社会。
边缘城市的主要特点是：①高层建筑群的高密度状态不存在，在宽阔的地域范围内分布着低层宽立面形态建筑；②现代化办公楼具备完备的停车设施，在绿色自然环境中分散着，通常依靠小巴士或步行走廊把各建筑连接起来；③机场或高速公路完备，对外交通手段主要依靠飞机和小汽车；④通常在城市中心地带建筑大型标志性建筑物。
1.2 法国乡村一体化发展模式
战后的法国巴黎，人口增长最快的地域就是城区以外的城市集聚区。为使巴黎与郊区发展状况的不平衡状态得到改变，使长期以巴黎为核心，发展的环形辐射状态导致的核心和邻近地区拥挤不堪的交通现状得到改变，在1965年巴黎地区出台相关方案。以新城规划思路为依据，在城市集聚区以外对5座独立的新城进行建设。
巴黎新城的布局特点：①在巴黎市郊均匀分布，靠近市区是一般选址原则，为良好加强联系巴黎带来便利，避免截然分离于市区。②沿塞纳河以东南至西北开展重点轴向发展，传统的环形集中发展方式被打破，而由此产生的交通拥挤匮乏绿地局面得到扭转。③工业和人口分布均衡。提出半独立性卫星城建设，即把少量工业安排在小城镇中，并把必需的配套设施相应建设在其中，为居民在当地就业创造条件。
1.3对我国城市边缘居住区开发的启示
（1）多功能的综合社区的是缓解城区居住压力的有效措施。无论是在美国还是法国，都以社区的形式来组织空间，并注重土地的混合利用。
（2）要组织以公交、步行为导向的交通系统。对外主要以公交来组织交通；对内，主要以完善的不受干扰的步行系统来组织各种活动。
（3）要确立社会平衡和生态平衡的可持续目标：一是人口和就业岗位的平衡；二是自身功能的平衡，即居住、就业、购物、文化娱乐、公共设施等的平衡发展；三是人和自然的生态平衡，注重公园、步行街等生态廓道的建设，塑造建筑与环境、人与自然的和谐风格。
2国内城市边缘居住区开发模式
国内边缘居住区开发主要分为二个阶段。第一阶段：二十世纪50-80年代，这阶段城市边缘有三种发展模式：①政府包办型：由政府出面征用城市边缘土地，以指令性计划的形式下达有关部门进行市政配套建设，并由国营建筑公司建造住宅，建成后由政府统一管理并分配使用。②无序扩张型：主要是在一些城乡结合部，以农民房和违章搭建为主，缺乏统一的规划和管理，配套基本空白，环境基本上脏乱差。③企业支撑型：一些大规模的企业，其厂区、住宅和配套设施集中在城郊，慢慢形成一个小镇区。
第二阶段：二十世纪80年代以后。随着住房制度的改革，政府由全盘包办开始逐步转变为以规划、土地供应、基础设施建设等手段引导城市边缘居住区的建设，更多的企业也开始加入操盘城市边缘大型居住区的建设热潮中，不少企业更是提出了“企业经营城市”的理念。
2.1 杭州蒋村商住区
杭州的开发商自上世纪90年代以来倡导“住在郊区”的概念，随着城市化进程和历史的推移已被广泛接受，蒋村成为房产开发的先行者，在其开发的过程中，其有成功的一面，也有值得反思的地方。
图2.1 蒋村商住区规划图 图2.2 蒋村出让地块航拍图
（图片来源：杭州市蒋村单元控制详细规划）（图片来源：杭州市国土网站）
蒋村商住区位于杭州城市西部边缘地区，开发用地面积5000亩。经过十几年的开发建设，已经成为杭州高档小区的聚焦地和成熟的现代住区。但由于当年的城西是一群开发商自发的开发行为，在前期开发中因缺乏统一的城市规划留下诸多后遗症：①缺乏统一的定位：蒋村商住区虽然成就了一些精品小区，但各开发商各自为政，各小区建设风格不一样，建设良莠不齐，居民社会层次混杂，对于整个社区的管理不利。没有统一的景观设计，造成整个地段在景观、绿地、城市节点等空间序列上是断裂的。②缺乏城市公共开放空间：在整个商住区预留地太少，没有考虑到社会的发展，缺少商业中心、停车场等。③缺乏市政配套：在大市政配套没有跟上的情况，杭州市政府不得不补课，重新规划投入了8亿多元进行基础设施建设。
2.2 广厦—天都城
广厦天天都城东依杭州、北接上海，介于杭州主城与临平副城之间，在大杭州规划中处于枢纽地位，都城规划占地面积7000余亩，总建筑面积480万平方米，规划居住人口近10万人，是以法兰西文化为城市文化的新城区，目标是建成一座21世纪的小康居住生活示范城和最具现代文明水准的新城。
2001年就拿到7000亩地的广厦杭州天都城，目前开发体量仅仅只有总规划的一半左右，甚至“十年造城 ，天都城现鬼城魅影”的报导时有见报。分析其主要原因：①缺乏理论的指导，没有进行详细控规编制，尤其与主城区的总体规划衔接不够，没有完善的居住、文化、公共服务的功能。②与政府部门政策衔接不成熟，征地难、拆迁成本巨大。③受土地转让政策变更影响、银行贷款政策变更影响等，资金运作因难。④城市基础设施链构成不完备，基础配套设施建设压力巨大，且与主城区衔接困难重重，与主城区的公共交通系统没有形成。
2.3国内城市边缘大型居住区开发模式思考
从以上二个案例分析发现：国内城市边缘大型居住区大多由企业自主开发，主要有两种模式：一种是由多个开发商经营以居住小区为单位，拼接式开发城市边缘的居住区项目，另一种是由单一企业开发城市边缘的大型居住区。两种形式总结有以下几点值得反思：①区域功能定位不清晰，项目启动前没有进行详细的控制性规划设计，与主城区的总体规划衔接不够，区域的功能与特色不明确，住宅开发与配套开发不相匹配。②企业与政府、企业与城市之间的关系与职责没有理，尤其与政府部门政策衔接不成熟，征地难、拆迁成本大，战线长资金压力大。③缺乏产业的导入：从而无法实现就业本地化，大部分居民形成潮汐式的交通流向，带来整个区域的交通问题，而且随着私人小轿车的普及，入住人口的增加，交通拥堵问题日益凸现。
3丁桥模式分析
3.1项目概况
丁桥大型居住区规划选址丁桥镇，区域规划范围东至杭州绕城高速，北靠半山国家森林公园，西至秋石高架，南至石大快速路，用地面积17239亩，可容纳居住人口达21万人。居住区以上塘河为界分为南北两片，北片“田园综合体”设计定位为生态和谐、山水田园的旅游休闲区。
3.2 组织实施
3.2.1 实施主体
（1）做地主体
杭州市政府根据杭州当地的具体实际，借鉴其它城市边缘大型居住区建设经验和教训，提出了“政府主导，设施先行，项目引航”的指导思想。于2003年批复成立了国有土地公司“杭州市城市土地发展有限公司”，公司性质为国有独资，注册资本为20亿元，进行土地市场一级开发，主要承担储备土地的征地拆迁，土地平整前期整理，承担毛地整理成净地及生地整理成熟地业务，进行土地资本运作、组织储备土地拆迁安置房及相关公建配套的建设。
（2）开发企业
丁桥居住区在征地拆迁完成、路网拉通、基础配套建设基本成后，便将规划为经营性的住宅用地或商业金融用地以“净地”、“招拍挂”的形式，出让给相应的开发商，由开发商来进行商品房、商业设施的开发建设。
3.3.2 运行机制
丁桥大型居住区在开发建设实践中，率先引入公共管理的理念，以土地政府开发为主线，构建起以国土管理部门为主导的新型城市土地开发管理组织体制。
（1）领导小组：丁桥大型居住区根据不同单元分别成立了由杭州市政府、市国土资源局、市建委、市发改委、市财政和市规划各职能部门及区政府在内的“杭州市区丁桥大型居住区前期建设领导小组”、“杭州市区田园地块开发建设领导小组”，以协调各职能部门，提高开发项目审批效率。
（2）具体运作：一是以杭州市土地储备中心为依托，完成大型居住区前期征地迁、农转用报批的政策面工作。二是以杭州市丁桥大型居住区前期指挥部作为做地单位，统一征地拆迁,统一开发建设。三是成立国有独资杭州市城市土地发展有限公司，既解决融资问题,保障资金筹措。组织政策性国有土地开发公司，可以说实现了政府主导与市场运作的有效结合。
3.3.3 开发流程
根据“政府主导，设施先行，项目引航”的指导思想，采用“政府主导+政策性国有土地开发公司+市场化运作”的运作方式，由发展公司对丁桥大型居住区进实行 “统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”,通过政府对基础设施先行投入，完善区域交通条件和电力通讯等硬件设施，再以具体的公共项目来引导周边开发。医疗、文化、体育配套设施等大型项目领航居住区的建设，中学、小学、社区中心等中小型项目引导片区开发，将“生地”做地“熟地”、“毛地”做地“净地”，提升区域土地价值，最后将成熟的储备土地通过招拍挂形式出让，由开发商企业来进行商品住房、商业综合体的开发建设，最终完成整个区域的开发建设。丁桥大型居住区的开发模式其实从房地合一开发转到土地一、 二级开发分离模式。
3.4丁桥模式特征分析
丁桥大型居住区的开发从一开始就摒弃了由政府投资开发、统包统揽的传统模式，以总体规划区域为载体，开展 “政府主导+政策性国有土地开发公司+市场化运作”，其主要特征是：在政府主导下以规划为基点、以市场为导向，以专业化分工为手段、以基础设施建设为依托。
3.4.1 以政府为主导
丁桥大型居住区从一开始就是在政府主导下启动开发筹建工作的，其运行机制是“市、区、镇、村”四级合力建设，各部门协调配合、全社会共同参与的工作机制，而且专门成立了由市政府领导牵头的前期工作领导小组，全面协调综合决策，各司其责，形成合力，共同推进，创造了“丁桥现象”。
3.4.2 区域功能定位明确
丁桥大型居住区从一开始就有明确的功能定位和建设目标，先行进行了区域的总体规划和城市设计，对整个大型居住区的建设和管理发挥着总体指导作用。其主要目标是有效疏散城区人口，改善居民生活质量，创造良好的居住环境，将其定位为城北新城核心区、交通转换枢纽区、职住平衡示范区，充分考虑了区域的功能定位及基础配套设施的设置，以及公共交通的组织。
3.4.3 专门的开发管理机构
丁桥大型居住区开发专门成立国有土地开发公司，来承担土地一级开发的经营性活动，确保土地开发过程中的社会、生态目标的有效落实。较好解决企业的“赢利性”与“公共性”矛盾,既提高土地一级开发的效率、降低开发成本，又能较好避免政企不分或企业唯利的隐患等。各级政府职责明确，建设费用和建成移交接收政策配套成熟，也是丁桥模式成功的关键因素。
•3.4.4开发理念先进
“五个先”开发原则——区域规划先设计、安置房先建设、村级留用地先定位、社会保障先落实、配套设施先到位。
•3.4.5成片土地分级开发
按照“五统一”原则进行统一开发，即“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理，从房地合一开发转到土地一、二级开发分离模式。
3.5 丁桥模式的主要意义
3.5.1 有利于房地产业持续健康发展
以丁桥模式运作城市边缘大型居住区，一是可以整合开发企业资源，以“分餐制”形式吸收不同类型企业参与，举众之力，启动大型居住区的开发建设。二是使开发企业从各类繁杂事务尤其是征地拆迁事务中解脱出来，直接取得条件成熟的开发项目，创新开发项目运作机制，从传统的“毛地”开发转到“净地”开发。
3.5.2 有利于推进土地收储工作
通过与市土地储备中心合作整理土地，一方面有效打通土地收储中的资金“资金瓶颈”，既执行严格的土地储备工作程序，又拓展了资金渠道，从而繁荣土地二级市场，为房地产开发提供足量的土地供应；另一方面，政府在相对投入较少的前提下，通过土地出让金、土地增值收益以及相关税费等形式获得利益，实现双赢。
3.5.3 有利于推进城市化进程
大型居住区的开发包括产业布局、住宅建设、基础设施建设、环境改造、社区管理等，其成功的开发建设，将有力地拓展城市空间，有利于推进杭州城市化进程。
结束语
在“政府主导+政策性国有土地开发公司+市场化运作”的大型居住区开发运作的“丁桥模式”下，政府以规划、基础设施建设、土地供应等手段引导城市边缘居住区的建设，从房地合一开发模式转到土地一、二级开发分离模式， 解决了一般开发企业“赢利性”与“公共性”之间的矛盾问题，较好实现了政府主导和市场运作的有效结合，具有较强的可操作性和重要推广价值。可为今后杭州类似的大型居住区项目提供参考和借鉴，也可为同类城市和同类项目的开展提供一些思路和启示。
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论文作者:许敦莲
论文发表刊物:《低碳地产》2015年第6期
论文发表时间:2016/8/17
标签：居住区论文; 城市边缘论文; 土地论文; 模式论文; 城市论文; 杭州论文; 政府论文; 《低碳地产》2015年第6期论文;