改革中央专项补助 完善我国转移支付制度，本文主要内容关键词为：专项论文,转移支付论文,中央论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央政府对地方政府的转移支付概括起来无外乎两类：一般转移支付和特定目的的转移支付。他们会对地方政府的决策产生不同的影响，进而影响地方公共产品的提供。前者在于有效弥补地方财政收支缺口，保证地方政府提供基本的公共服务；后者也称作有条件的转移支付，是指中央有规定用途和附加条件的转移支付，其旨在通过地方政府实现中央的特定目标，同时帮助地方实现特殊支出需要。在我国目前过渡时期转移支付体系中特定目的的转移支付被称之为“中央专项补助”。在分税制财政管理体制中，中央对地方的特定目的的转移支付必不可少；在向市场经济体制转轨的特殊时期，“中央专项补助”作为过渡时期转移支付体系的重要组成部分不可或缺。
由于受经济转型期特殊矛盾的影响和制约，经过10余年的演变和调整，目前的“中央专项补助”在设置方面已出现项目设置过多过滥、覆盖面过宽、重点不突出、零星分散的现象；在实际操作中存在挤占、挪用、监督管理不到位、资金的拨付效率和使用效益较低等问题，致使该补助不仅没有很好实现中央的特殊政策目标，还加剧了中央与地方事权的混沌。[1]具体地讲，主要表现在以下几个方面。
1.中央专项补助资金承担地方事权，不利于按分税制财政体制原则分清财权、事权。
中央对地方的专项补助是为了实现中央特定的政策目的，而目前我国各级地方政府都把中央专项补助视为“唐僧肉”，千方百计地去“挖”、去“争”。无论事权归属如何，地方政府都习惯性地通过正常途径申请或非正常途径索要中央的专项补助。为了照顾各地方的积极性，中央政府迫不得已搞一些“按需分配”、“平均分配”，致使专项资金经常服务于本应由地方政府承担的事权范围。[2]比如2002年中央财政对省以下所属公路的水毁补助和对省以下工商系统商品交易市场建设遗留债务的补助均属这种情况。由此，专项补助本来的主动目的性变成了被动分配性，地方政府的支出偏好取代中央政府的支出偏好，中央政府的宏观政策目标性被削弱，中央财政疲于应付地方财政的申请、索要，分税制财政体制财权与事权划分的原则由于专项补助制度的扭曲而变得更加难以操作。
2.专项补助与一般转移支付的规模比例不合理，亟待调整。
根据我国国情，处于调整中的分税制在收入划分上倾向于中央集中财力是正确的选择。由此形成的地方政府主要是县、乡两级政府，其收入不能满足一般支出的需要，特别是经济欠发达地区，政府的正常运转对中央财政转移支付的依赖程度较高也属正常。为此，要求我国各级政府间的转移支付制度应以公平作为首要目标，逐步建立以一般转移支付为主、专项补助为辅的模式。本来，以1993年为基数确定“税收返回”的办法就维护了地方既得利益，并进一步加剧了地区间财力差异，贫困、边远、落后地区自身财力加上一般转移支付不能保证“吃饭”，需要在转移支付制度调整中重点考虑。但在近年来的财力向中央集中的过程中，中央的一般转移支付没有作相应的调整，而是通过增加专项补助的方式来平衡地区间的财力差异，从而形成了一般转移支付与专项补助在规模上大体相当的格局。2002年中央财政总支出为14118亿元，其中中央本级6756亿元，补助地方7362亿元，专项补助支出占中央财政总支出估算将超过25％。该比例明显过大，且该统计还没有包括在中央一级财政列支的、通过中央业务部门拨付地方业务部门的专项补助。
图1是某省2002年中央补助收入的构成。该省位于我国中部，其经济、社会发展水平和财政状况应在全国范围内居于中等水平，具有代表意义。增发国债加上专项拨款已占所有补助的39％，如再加上中小学教师工资的转移支付额和增加工资补助，专项补助的比例超过了50％。这突出反映了中央新增财力的大部分用于追加对地方的专项补助的实际状况。由于我国现行中央的转移支付结构不合理，以致不少经济欠发达地区出现挤占、挪用环境保护、教育、卫生、农业综合开发等专项资金用于工资发放及行政管理支出的现象，特别是农村税费改革后，一些贫困乡镇出现了“抓工资保稳定”的反常现象。现行转移支付结构不合理，一般转移支付不能满足地方政府最低公共服务水平的提供，专项补助就很难保证专款的专用。
图1 2002年中央对某省转移支付结构
3.部分专项补助项目设置不合理。
目前，中央对地方专项转移支付的项目繁多，2002年中央对地方的专项补助就达180多项，其中部分项目不符合完善我国市场经济体制和建立公共财政的要求，没有明确的政策目标，不适应社会经济形势发展的需要。突出表现在：
第一，定位不明确，政府代行了市场行为。市场机制和公共财政要求凡是可以通过市场机制解决的，政府就不必介入，政府的职责是为企业创造公平竞争的外部环境，而不应介入企业微观的生产经营行为。但目前中央政府安排的“科技三项费用”只有少量是用于支持科研机构、大专院校的基础性研究，而大部分投入到了生产性企业用于补助其应用性研究经费，表明中央政府的专项补助定位尚不清楚，项目设置欠合理。
第二，政策目标不明确，部分专项资金无对应的用途。中央专项补助应体现国家特定的政策意图，明确每项资金要达到的政策目标，然而一些专项补助项目的意图却很不清楚。如提供统计调查资料属各级部门的职责和企业的义务，财政部却一直下拨企业信息资料统计费、地方统计评价等经费，而不管实际工作中是否需要。由于上述专项经费的拨付无法落实到具体项目，致使其在使用部门连年滞留结转，或被使用部门用于购买设备，改善办公条件，造成资金的闲置浪费，不能真正发挥专项资金的作用。
第三，不适应形势发展的需要。国家宏观调控政策随社会经济形势发展适时做出了相应的调整，专项补助也应随之变化。但在实践中，中央专项补助的具体项目和内容几乎被固定了下来，目前部分补助项目已经滞后于形势的发展。如当时设置外商投资环境建设补助资金的主要目的是中央提供改善外商投资环境的公共设施建设，经过多年的建设，各地的投资硬环境大大改善，同时，在几乎全面对外开放的今天，也没有必要专门为外商改善投资环境，因此，再设置这一专项补助项目实属多余。实际上这一专项补助资金在分配中较多地流向财政部门，成为对地方财政用途不明确的补助。
4.专项补助的管理存在诸多漏洞。
第一，专项补助申报审批等基础性管理工作还比较薄弱。一些项目单位为争取到中央专款，不顾实际情况，提供虚假的申请报告和材料，而主管部门难以进行严格的审查。虽然大多数专款在分配时采用了比较科学的因素法，但用于量化各因素的基础数据却存在脱离实际的情况。如财政部在分配中小学危房改造专项资金时，综合考虑了各地区的总人口、学生数、危房比例等因素并分别赋予一定的权重，教育部更有具体的比例和硬性要求。这就难免造成在分配专项资金时脱离客观实际情况，不能解决实际问题。如某地区在上报危房比例时就进退两难，按实际比例上报自然能争取到更多的资金，但又不符合教育部的要求，可能得不到危房改造专项资金，为了争取多少是多少，只能人为地编造一个同时符合财政部和教育部要求的、带有较大虚假成分的报告。又如在审计中发现，目前各种贷款贴息专项也存在一些突出的问题，其中有不少贷款合同是虚假的，用途也不符合贴息的要求，从而造成专款的流失和浪费。此外，很多专项补助的管理办法都是由财政部制定，分配资金的部门用自己制定的办法来约束自己是不正常的。
第二，专项补助分配不透明。政府预算编制较粗的情况下，每年的中央专项补助分配只能由财政部主管业务司会同有关部委协商或由财政部单独完成，且多为闭门造车，并通过各级财政之间的指标文件形式运转。其附带的各地资金分配明细表绝大部分注明“不发地方”字样，不公开透明，各地分配了多少资金互相之间不知晓。中央专项补助资金分配透明度不高，缺乏应有的监督和制约，不可避免地脱离实际，以致成为腐败滋生的温床。[3]
第三，专项补助经费管理存在不到位的现象。目前中央专项补助由财政部下达指标到省级财政部门后，地方财政部门对专款的下达有两种方式：一是列入该级财政支出，由财政部门直接拨款到各同级职能部门和预算单位，再逐级下拨到项目单位；二是由上级财政部门逐级下达指标到项目单位同级的财政部门，再拨款至项目单位，并在下级财政列支。从实际运行情况看，前一种方式不仅造成财政总预算不能全面、完整、客观地反映各级政府及其所属部门、单位的收支概况，而且无法将中央专款的分配置于同级财政部门的监督管理之下，个别职能部门、业务主管单位在专款再分配的过程中厚此薄彼，甚至为维护自身利益，将下级单位的专款用于自身经费支出等现象时有发生。
此外，一些专项补助附加有地方配套的要求，地方政府为得到专项补助，要么挤占有限的可用财力，使地方政府在安排地方公共事务时受到更大约束；要么提供虚假配套资金，造成专项补助项目不能尽快完成，甚至出现专项补助金被挪用的现象。
5.各级人大监督缺位。
财政资金属于公共收入，而财政支出一般都用于公共项目和提供公共产品。因此财政资金的使用应该纳入公共监督范畴。在现行体制下，我国财政资金的公共监督机构是人民代表大会，各级人民代表大会负责监督各级财政资金的收支，其主要途径是对预算编制、执行和决算的监督。由于目前中央专项补助资金都是由财政部在当年批复申请并下达，故地方各级政府在编制预算时都不知道下达专款的具体项目和金额，只能估编预算，这就存在预算中的专项补助资金不落实。按照现行《预算法》的规定，“在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。接受返还或补助的县级以上地方各级政府应当向本级人大常务委员会报告情况。”在中央一级，全国人大只知道财政部按照预算科目列支了补助地方支出，各个省给多少、怎样给，全国人大并不清楚；由于我国上下级财政之间是通过指标文件的形式转递，划拨资金数不走资金量，到了省、市、县各级，地方人大也不可能监督资金的使用。而实际生活中，地方人大对同级政府的中央专项补助金的管理使用情况的关注程度远不及由本级财力安排的支出。专项补助来源和分配游离于地方人大监督之外，处于“全国人大管不到”、“地方人大管不了”、“监督靠自觉”的监督盲区。
6.专项补助的下达时间与实际需要脱节。
第一，部分专项补助下达不能满足时效性要求。如森林病虫害、蝗虫、小麦条锈病、禽流感的防治、抗旱等农业、林业项目，都具有很强的时效性。又如，北方冬季冻土，植树种草、退耕还林等项目必须在春季解冻时实施。这些专项补助项目都要求适时调动资金。但目前部分专款下达的时间明显错过了时节，滞后于支出的需要，只能等到来年再安排使用，导致大量资金沉淀在财政部门或项目单位，既影响了项目实施的进度，又不能充分发挥资金的使用效益。
第二，部分专项补助存在为“下达”而下达的现象。中央在11、12月份下达的专项补助的金额约占全年的15％，这些款项到达基层财政部门已是当年年底或来年年初，根本无法在当年拨付到项目单位。由于人大关注财政支出的进度，为完成当年支出的“任务”，一些财政部门不得不将年末到达的中央专款作虚列支出处理，违背了财政总预算会计制度对总预算会计核算以收付实现制为基础的规定，财政决算数不能真实反映支出和资金的结转情况，削弱了对资金使用情况的财政监督。
财政制度安排属于国家基础性制度安排范畴。既然我们选择社会主义市场经济体制，政府的主要职能为提供公共产品，那么，在公共财政体制建设中，必须按照政府间提供公共产品的分工来安排财政管理体制。公共产品作为群体居民的公共需求，只有他们才能准确而充分的表达其对公共产品的需求意愿。因此，越是基层政府提供公共产品，越能最大限度满足居民的需求意愿，并越有利于居民行使民主监督权利。正因如此，规范化的分税制中，根据“因素法”计算、具有一定稳定性的一般转移支付居于主导地位，而具有政策调控目的性的专项补助处于从属地位，这是正确处理中央和地方财政分配关系，满足各级政府正常运行需要并充分发挥中央政府宏观调控作用的制度要求。合理安排一般转移支付和专项补助的比重，既可以充分调动地方政府当家理财的积极性和主动性，灵活地因地制宜安排项目和资金，又可缓解中央政府与地方政府在支出偏好上的冲突，实现各自预期的目标，在一定程度上避免地方在项目间调剂资金的现象。
我国“过渡时期的分税制”，经过近10年的运行和不断调整，各级政府的财源构成、财力状况和分配关系都发生了很大的变化。增值税、消费税等收入增量的大头留在中央，企业所得税已经成为共享税，中央已经具备较为雄厚的财力（现行的中央专项补助规模已说明了这一点），加之增收潜力较大的个人所得税也有望改为共享税。中央财力将会进一步得到集中，中央政府的宏观调控能力也将得到相应的增强。根据质量互变规律，“过渡时期的分税制”的“量”积累已经达到了质变所需要的“度”，其主要征兆是只能充当配角的专项补助已经超越其本身应有的规模和功能，出现了膨胀和越位现象，并导致了财政管理体制在分配功能、运作管理以及监督机制上等方面的较大的问题和漏洞；专项补助的膨胀和越位的现实表明，我国“过渡时期的转移支付制度”基本完成了历史使命，必须进行调整和改革。也就是说，现行专项补助存在的问题表明，我们所期盼的整顿和调整专项补助，壮大和规范一般转移支付，完善我国分税制财政管理体制的时机基本成熟。据此我们认为应当不失时机，以改革中央专项补助为起点，通过压缩中央专项补助的比例，强化和规范一般转移支付制度，进一步完善分税制财政管理体制，以解决财政纵向和横向的不平衡，结束“过渡时期转移支付制度”，保证各级政权的正常运行。
鉴于现阶段中央专项补助制度存在的问题，基于完善分税制财政管理体制的要求，我们认为，应当配合规范化的转移支付制度的建立，尽快规范中央专项补助，清理不合理的专项补助，改变目前专款项目设置过多过滥、覆盖面过宽、重点不突出、零星分散的现象。同时，加强对中央专项补助资金分配及管理使用情况的监督管理，引入现代化的管理方式和手段，才能杜绝挤占、挪用专项补助资金的现象，提高中央财政资金的拨付效率和使用效益。
在建立规范化的转移支付制度的改进和完善中央专项补助制度中，应突出“规范”二字，在操作上应注意以下两点。
1.规范一般转移支付制度与规范专项补助齐头并进。
首先，要清理和压缩专项补助，使项目的设置更科学、合理。该项工作的重点为：规范政府行为，取消不合理的专款项目，如用于支持生产性企业的科技三项费用等；将部分具有财力补助性质、宏观调控作用不明显的专项补助改为一般财力补助，作为中央对地方一般转移支付时考虑的调整因素。如目前各地在编制预算时已将行政单位接受军队转业干部的人员经费和业务经费列入部门预算，可作为财力补助地方；再如地方文化场馆、基础教育、医药卫生等属地方性公共产品可由地方政府通过自身财力和一般转移支付安排，上级政府只负责对其进行检查、验收，没有必要再下达专项。
专项补助的清理和压缩，不仅为中央财政加大一般转移支付规模提供了财力支持，同时也提出了规范一般转移支付的制度要求。也就是说，专项补助的清理和压缩，必须同时废止维持地方既得利益的、以“基数法”为依据的“税收返还”制度，建立以“因素法”为依据的转移支付制度。为了保证新增中央财政收入尽可能用于欠发达地区，缓解地区间经济和社会发展不平衡的矛盾，同时规范地方政府行为，新的财政管理体制建设完全有必要分为三块：用一般转移支付制度，保证地方政府有足够的财力提供最基本公共服务；用专项转移支付制度保证地方基础教育和医疗卫生事业的发展用特殊转移支付制度（专项补助）来实现中央的特定目标，同时帮助地方实现特殊支出需要。
2.改革专项补助的预算监督管理体制和运作方式。
“因素法”的转移支付制度具有稳定性和规范性，人为操作的可能性比较小，因此，具有一定随意性的特殊转移支付制度（专项补助）必然成为财政管理的重点。[4]
首先，建议全国人大常委会财经委成立专门的中央补助地方专项资金预算监督委员会，负责审核中央专项补助地方支出的预算编制、监督中央各部门分配下达专项补助情况和制定相关专项补助资金的管理办法，财政部应定期向该委员会汇报中央专项补助预算执行情况。同时，建议修改《预算法》，将中央补助地方专项资金引起地方财政收支的变化纳入预算调整范畴，便于地方人大对地方政府部门分配中央专项资金的过程进行监督。通过上述两项措施，将改变过去政府各部门（主要是财政部门）对专项补助掌握分配权的状况，使本属于公共财政资金的专项补助纳入人大的监督范围，形成中央和各级人大“上下连动”的监督体系。
其次，应规范专项补助的申报和拨付程序，明确财政部门和政府其他部门间的职责。各业务部门主要负责专款项目的立项、论证、申报、审批、技术指导、验收等工作，财政部门负责资金的拨付和管理。在下达专项时应由财政部门和业务部门联合行文，改变业务部门既管事又管钱的状况；资金在与项目单位同级的财政列支，明确各级政府的收支责任，保证各级财政支出数的完整性和客观性。
其三，增强专项补助的公开性，提高资金分配的透明度，确保各级政府和人民群众的知情权。建立专项补助拨付分配公告制度，财政部门在下达指标文件时应将专款在分配情况作为附件予以公开，形成多层次的监督网络体系，杜绝在资金分配过程中的“跑部钱进”、徇私舞弊、讨价还价等现象，减少人情款，确保有限的资金用在最需要的地方。
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