我国自然灾害管理中的“应急失灵”及其矫正——从2010年西南五省（市、区）旱灾谈起，本文主要内容关键词为：旱灾论文,自然灾害论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旱灾属于自然灾害（natural disaster）的一种，但又与其他自然灾害以及人为灾害（man-made disaster）不同，旱灾具有其特殊性，相应地，旱灾管理也具有其特殊性。2010年3月起，中国西南五省（市、区）即四川、云南、贵州三省和重庆市、广西壮族自治区出现了百年一遇的旱灾，我国政府启动了旱灾II级应急响应。这场旱灾在部分地区持续时间近5个月，受旱耕地面积达1.11亿亩，造成2212万人饮水困难和超过350亿元的直接经济损失①，至于它对社会经济发展所带来的巨大间接损失和消极影响更是难以估量。这场旱灾受到国内外的广泛关注，我国的应急管理体系也经历了严峻的考验。这场灾难反映出我国应急管理体系在面对类似旱灾这类灾害时的力不从心，暴露出这一应急管理体系“重应急处置、轻风险管理”的弊端。
一、旱灾：一种特殊的自然灾害形式
相比其他自然灾害（地震、台风、洪水、泥石流等），旱灾具有自身的特殊性，主要体现在：其一，旱灾持续时间长。地震、台风等其他自然灾害都是短期内的剧烈影响，而旱灾的持续时间少则一两个月多则几年，其造成的损失与其持续时间相关。2010年我国西南五省（市、区）旱灾持续时间达5个月，国外更有如持续五年（1979－1983年）之久的巴西东北部地区旱灾的例子②。其二，旱灾的生成缓慢且其影响不易察觉。其三，旱灾造成影响的非结构性与空间广泛性。地震、洪水、泥石流等常常是某一局部地区遭受灭顶之灾，各类人员都难以幸免，而旱灾影响的地区一般较为广泛，生活在灾区的强势人群往往远走高飞，而无处可去的，只能坐等受灾的都是底层社会的人群，特别是农民。可以说，旱灾是典型的弱势群体之灾。其四，定义旱灾的复杂性。旱灾定义是多学科的，它们分别从物理、生物、社会经济等角度来定义旱灾。正是因为多种视角的存在使得对旱灾的构成要素出现了混乱的认识③，并影响了人们对旱灾的准确理解，从而导致政策制定、旱灾管理出现偏差。
可见，旱灾是一个复杂的且未被很好理解的自然灾害形式。对于旱灾的社会科学视角的研究还需要进一步加强，用以引导旱灾管理实践来适应旱灾管理的特殊要求。
二、旱灾管理中的“应急失灵”现象
自2003年“SARS蔓延”事件以来，以“一案三制”为基础的多层次、多部门、多风险面向的应急管理体系在我国基本形成。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），这是关于突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动的行动总则。该法按照社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。从制度整体构成来看，“应急管理”、“突发事件”、“预案”、“预防与准备”、“监测与预警”等是该制度的核心概念。
有学者构建并利用“风险－危机”的演化范式，论证上述突发公共事件并非“突发”，而是由其背后早就存在的风险因素所造成。虽然《突发事件应对法》对事件的预防、监测与预警也有相应的规定，但是我国的突发事件应对中对于事件“突发性”的强调仍然不利于风险管理的完善，进而造成面对所谓“突发”事件时的失灵现象。有学者指出旱灾管理需要的是从过去的注重危机管理转向主动的、风险导向的新综合管理模式④。
正是因为旱灾是一种特殊的灾害形式，其生成缓慢且影响不易察觉的特性决定着对于它的管理是复杂的。以应对“突发”事件的手段来面对地震、泥石流、台风等这些短时间内爆发的灾害会凸显这种应急手段的优越性，而以应急手段面对旱灾就未免出现“失灵”。所谓旱灾管理中的应急失灵是指这样的一种现象，即当旱灾已经出现，并演化成经济社会危机时再来通过紧急响应来应对的情形，其本质是只注重危机管理而忽视风险管理，是一种被动的、高成本且低效益的管理方式。
以国家减灾委《2010年自然灾害灾情和救灾工作情况》为据。“灾情”部分大篇幅地描述道：“年初西南五省发生特大秋冬春连旱，持续时间之长、影响范围之广、受旱程度之深、旱灾损失之重，百年不遇，造成农作物受灾面积6111.9千公顷，有2655.3万人一度发生临时性饮水困难，主要灾情指标超出近20年均值4成以上，群众生产生活和经济社会发展受到严重影响。”其灾情决不亚于玉树地震和舟曲山洪泥石流。但在“救灾”部分除了给出“全力做好灾害应急工作，保障受灾群众基本生活”的全国统计数字以外，仅仅重点介绍了针对玉树地震和舟曲山洪泥石流灾害的各项应急救灾工作（包括评估灾情、安排中央救灾资金、调运救灾物资、维修重建因灾倒塌损坏民房、接收救灾捐赠款物等）以及汶川地震灾区恢复重建工作，并未专门涉及西南特大旱灾的救援。从新闻媒体上，我们也只能看到前往西南干旱重灾区视察的温家宝总理焦虑地蹲在干涸的农田里，以及将递过来的白开水让给灾民喝的场面，远不如温总理在汶川地震灾区指导应急救援时的英姿令人激动和兴奋。
三、灾害管理的“应急失灵”原因
这种应急失灵的现象不仅仅存在于旱灾管理中，而且广泛存在于我国应急管理的诸多其他领域中。出现应急失灵现象的原因主要有：
1.对于风险概念的认识不充分，认为管理风险是“不可能的”。这是由于起初人类把灾难看成是“上帝的行动”（act of god）、超自然的力量，所以认为灾害是不可管理的⑤。再加上在学术研究上，对“风险”一词的理解是多学科的，正如切入点不同，它们分别从经济、政治、文化、社会、科技等角度加以不同的理解。然而对灾害风险主要是从科技（地理学、工程学等）角度来理解，人们理解基于灾害的风险量化；尽管社会学对风险的阐释力很强，但如果没有与政治学、行政学的结合以形成“政治－社会”交叉视角，就很难有风险管理的政策产出。
今天随着多学科多视角介入风险概念的研究，尤其是社会科学对于“灾害”、“风险”（risk）、“危险源”（hazards）这些基本概念的研究，风险及其相关概念也呈现出新的面相。比如危险源是指有能力导致灾害的极端事件（extreme events），它可以分为自然危险源（natural hazards）、科技危险源（technological hazards）、社会危险源（social hazards）⑥。此外，关于风险的认识存在着现实主义和社会建构主义之争，有人提出风险是客观事实与主观建构的一个“连续统”（continuum）⑦。有些学者认为风险、灾害等是“嵌入”（embedded）在人们的社会背景中的，因而无论是认识上还是实践中都必须考量社会系统的作用⑧。
有学者认为通过引入社会脆弱性（social vulnerability）的概念，风险的内涵就更具有管理的意义和可能。脆弱性一般意义上是指容易受到损伤，而关于灾害脆弱性的界定多达几十种之多⑨。有学者认为灾害中的社会脆弱性是指个人、群体的特征以及它们所在的社会系统影响其抵御灾害风险、应对灾害以及灾后恢复的能力⑩。这种将微观与宏观视角相结合，将自上而下的影响力与个体或群体本身的资源可得性相结合，充分考虑社会背景（社会、经济、政治、文化）因素的定义是具有解释力和实践意义的，它使风险的可管理性增强。依据这种范式(11)，风险是危险源（hazards）与社会脆弱性相互作用后的危险暴露程度表征，可用公式表示为：风险（risk）＝危险源（hazards）×社会脆弱性（social vulnerability）。
综合前面提到的“风险－危机”演化范式，我们提出以下具有政策操作性的概念框架（见图1）。
图1 相关概念间的逻辑关系与框架
在图1中，核心逻辑即风险是危险源与社会脆弱性相互作用的结果，它是暴露于危险的水平程度；风险是危机的根源，触发事件是实现风险向危机转化的条件，但并不是一出现触发事件就会有危机，在面对相同危险源时，社会脆弱性低的地区就不一定能造成危机，而社会脆弱性高的地区则可能出现危机，如同样强度的地震发生在日本与海地会出现不同的情形。同风险与危机相对应的，是风险管理与危机管理（其中包括触发事件管理）的概念，它们分别与风险、危机、触发事件对应，并且同隶属于灾害管理，成为灾害管理的不同阶段；其中，风险管理的主要目标是降低地区的社会脆弱性，也即风险消减（risk reduction）或减灾（mitigation）。
因此，风险的可管理性就体现在了风险管理对于社会脆弱性的干预上。由于旱灾的特殊性，在旱灾管理中风险管理的重要性更加凸显出来，比如水文信息的监控、日常的防灾设施建设、减灾教育、建设规划等都是减少社会脆弱性的重要手段，是及时反应和解决旱灾问题的必要措施。因此我们认为当前灾害管理中对于风险概念认识模糊，对于风险的可管理性存在误区，是造成应急失灵的重要因素之一。
2.风险的社会建构可能形成风险扭曲，进而造成政策失灵。风险究竟是客观的还是由主观建构的，这样的争论一直持续着。风险的社会建构主义学说在解释社会背景、风险产出以及政策供给的关系上显然更有说服力。危险源是客观存在的且没有任何特定价值取向，这也是风险社会建构主义并不否认的基本事实；而人们对风险的感知过程却受到社会背景因素的影响，这些影响因素包括了政治意愿、利益团体、知识水平、经济情况、社会文化等要素。这些社会因素共同作用于危险源，通过一系列的社会过程影响着人们对风险的感知和风险评估，进而影响风险管理政策的供给。而应急失灵中的风险管理越位、缺位问题都与风险的社会建构有关。
图2 风险社会建构与风险管理政策关系图
如图2所示，危险源即风险客体是客观存在的，但是它经过人们风险感知后会形成风险产出，进而会影响政策供给。而从风险感知的社会建构过程来看，危险源受到来自政治、经济、文化、社会、知识等领域的影响，这些因素作用的结果按理想类型（ideal type）的方法来分，大致可划为两种：风险被正确认知，风险扭曲（risk distortion）。其中，风险扭曲又可分为：风险放大（risk amplification），即风险被社会建构后其程度被放大(12)；风险过滤（risk filtration），即对风险产生错误认识，低估其程度以及只感知到部分风险。风险感知的这些不同情况传导到政策制定领域，分别产生了政策适位与政策越位、政策缺位。正如“政策窗口期”（policy window）理论(13) 也揭示了政策过程与风险感知间的关系。
在应急失灵中，政策越位与政策缺位同时存在。假如政府有其风险偏好，显然关乎自身利益的危险源会被关注，如果过分关注就会出现风险感知的放大情形。为了应对这类被夸大的风险，必然会投入过多的资源。这种风险管理政策显然是过当的。反之，某些未被社会要素所正确认识和认可的风险，特别是与政府自身利益关系不大的风险，则常常会被予以过滤，由此所产生的风险应对政策必然是不足的。
这也从一个角度解释了为什么应急预案会存在失灵的情况，即应急预案没有从风险管理的基础做起，缺乏本地化的风险管理机制，这就造成了各地应急预案“千篇一律”。同时，风险是动态的而非静态的，风险的不断变化是我们进行风险管理的重要缘起。即随着时间变化，危险源也在变化，应急预案所设定的风险应对方式可能在时间维度上已经失灵。
3.自然灾害风险管理中的基层部门能力缺乏与政府间关系协调困境。尽管说我国从制度层面已经跨入了整合，该制度体系通过四级响应系统串联从而形成了“四委员会－应急办”(14) 的层级结(15)。具体地说，当前，我国处置自然灾害的部门有国家减灾委和各级应急管理办公室（或指挥中心）。其中，“国家减灾委”的职能是研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作；各级应急管理办公室则是面对突发事件采取应急处置措施，以应对自然灾害以及事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件。也就是说，在自然灾害的管理上，减灾阶段主要由减灾委负责；灾害准备（preparedness）、灾害反应（response）、灾害恢复（recovery）(16) 阶段则主要由各级应急管理部门负责。表面上看，这两大组织架构和政策体系已经使得我国自然灾害应急管理趋于完善。但这种结构正是造成自然灾害管理应急失灵的组织根源。
其一，政府间关系协调的困境。从纵向上看，各级应急管理组织功能相似，缺乏弹性与分工。“下方看上方，地方看中央”，各地政府都会看中央一级机构是怎么样设定的(17)。在这样的纵向政治体系中，减灾变成了单一的自上而下的被动反应过程，地方政府部门的自然灾害风险管理缺乏主动性。同时，这种部门垂直管理关系也束缚了地方政府部门之间的横向信息沟通，必须要通过上一级部门的协调才能使信息传达并执行。从横向上看，多部门的风险管理网络缺乏建设。灾害管理需要政府、非政府组织、私部门的强有力的合作协调(18)。自然灾害的风险管理更需要各政府部门之间的协调并最后能有政策产出，如土地使用、城市规划、气象等部门的协调；政府还需要与非政府组织、私部门的合作以有利于减灾活动有效率的开展，如灾害保险、志愿者行动等。由于纵向关系缺乏弹性，造成横向上“政府各部门之间缺少很好的合作，都要靠高一级政府组织才来协调，平级就不能协作”(19)。
其二，地方减灾委缺失与能力不足，造成减灾“预案化”、“非常态化”。首先，地方“减灾委”的缺失。在我国“四委员会－应急办”的组织体系中，其他委员会和应急办都有向下辐射的基层机构，而国家减灾委的地方下设机构设置才刚刚起步，仅在部分地区建立了相应的机构。目前，地方应急管理办公室所面临的是全风险（all-hazards）管理，面对着性质各异的风险，地方应急部门扮演的是风险管理者、应急反应者、事后恢复者等角色，相对于地方应急部门的权力和资源能力，其承担的任务过重。实质上，地方应急办公室属于“非常态”且偏向应急反应的管理机构，而风险管理强调的则是一种“常态管理”，地方应急办难以顾及到减灾能力建设的各环节。地方减灾机构的缺失其实就是地方减灾功能的缺失。其次，从职能上看，在建立了地方“减灾委”的地区，其实是一个通过多部门协调以形成预案为目的的政策制定机构，而预案、政策的执行则是一个多部门分散执行的体系；同时，缺乏相应的监督、评估的组织实体。这就造成了地方减灾工作忽视执行而偏向“预案化”的倾向。
4.减灾政策难以执行的地方政治意愿与经济因素。政府部门的减灾可以运用包括保险、土地规制、风险评估等多种手段来防止“应急失灵”，而这些政策工具却没有被广泛使用。减灾本是“功在当代，利在千秋”的好政策，而地方政府之所以会出现漠视减灾重要性的倾向，是由于它们知道当灾害发生后中央政府会帮助其脱离困境。这就需要分析地方官员的政治意愿和经济发展因素。
尽管减灾是有长远利益的事情，但其益处并非立即体现出来。由于当前我国的地方政府考核机制是注重短期效益的，地方官员寻求的是短期回报，因此究竟能有多少政治意愿来驱使他们注重减灾政策的执行是存在疑问的。在注重经济增长的发展模式下，地方政府财政以经济建设为主导，对于缺乏短期利益回报的减灾工作是缺乏经济动因的。在灾害和可持续发展的复杂关系的研究领域，丹尼斯·美尔蒂（Denis Mileti）和他的团队做出了重大贡献，他们认为发展可能导致灾害，灾害阻滞发展，更好的发展措施可以防止灾害。如果在注重经济增长的模式下，忽视对于自然的保护和对土地使用的规制，反而加重了本地区的社会脆弱性，造成灾害影响更加严重(20)。此外，减灾措施的建设成本问题也是地方政府减灾措施缺失的重要原因，正如中西部地区是自然灾害高发区，而这些地区的地方政府财政水平有限一样，建设规模较大的减灾设施需要巨大资金，这超出了地方财政能力，而中央政府的财政又不可能深入到地方小型的减灾项目中去。减灾设施建设成本是地方政府对于减灾望而却步的重要经济因素。
四、以矫正“应急失灵”为推进应急管理体系升级的切入口
近年来，关于我国应急管理体系升级的呼声越来越多。我们认为，矫正自然灾害管理领域中的应急失灵是该体系升级的必然过程。也就是说，要从根本上推动该体系更新换代，就应以矫正应急失灵为切入点，补强风险管理，理顺政府间关系，转变经济发展方式。
1.推进以主动的风险管理为核心的应急管理升级策略。首先，政府部门必须树立风险“可管理”的意识。灾害的发生不仅是由于外力的影响，还有发展过程中所产生的社会脆弱性的作用，正是在二者的共同作用下才形成风险并转化为灾害的。风险的可管理性就体现在风险管理对于社会脆弱性的干预上，即通过一系列的管理行为来推动文化、经济发展、行政体系等方面的改善，就可以减少社会脆弱性。因此，减少社会脆弱性是风险管理的主要目标。
其次，注重风险管理机制建设中的科学性、动态性、本地性（localized）、群体性、多元性特点。风险分析是风险管理的重要工作，它必须建立在一系列的科学测量的基础之上。在风险管理中，也要注重社会背景因素对于社会各类群体社会脆弱性的影响，尤其要与当时当地社会、政治、经济系统的动态运行相结合。风险管理也是一个共同治理的过程，政府部门、非政府部门、私部门等都应该被纳入到风险管理的管理主体中来。为了达成政府政策适位，多元治理是一种解决由于风险感知形成的政策失灵的良好路径。
其三，构建以社会脆弱性评估为基础的灾害风险管理。脆弱性概念是处在风险管理和危险源之间的一个中层概念，社会脆弱性的大小直接影响着灾害的发生和损失程度。脆弱性概念也能满足灾害风险管理中的科学性、动态性、本地性、群体性、多元性的要求，因为脆弱性分析是自然科学与社会科学相结合，并充分考虑灾害的社会属性与自然属性相交叉的特点。应当承认，自从农村推行土地联产承包责任制，特别是实施“中央管大江大河、地方管支流水网”的分治方针以后，多年来大型水利发展较快，但中小水利大多失修，增大了面临干旱洪涝灾情时的社会脆弱性，从而导致近年来干旱洪涝灾害日益频繁和严重。值得庆幸的是，2011年中央一号文件专门部署加强全国水利工作，就是旨在减小这种脆弱性，以达到防灾减灾之目的。
2.调整灾害管理中的政府间关系。从纵向关系调整上看，改进当前自上而下的应急反应体系，在各级政府之间重新配置资源与责任。在自上而下的体系中，对于灾害的反应是被动的，而且没有相应的组织来执行、监督相关减灾措施的实施。地方政府应该成为应急管理的主体，将减灾资源向下转移，提升地方的抗灾能力，同时也承担相应的责任。这样做，不但提升了地方能力，也增强了其工作主动性。基层政府的主要工作是制定相应预案并做好灾害准备与反应，推动“社区减灾”工作的开展，协调政府与其他组织之间在减灾上的合作；省级政府应该对于本区内的减灾工作负有主要责任，它除了行使基层政府的功能外，还要负责指导基层减灾工作并协调基层与中央政府间的关系；中央政府则专注于负责制定全国范围内的重大项目、跨区域性的减灾工作，并负责指导地方政府减灾工作。
从横向关系改进上看，主要是加强协调同级政府之间、政府不同部门之间、政府与其他社会组织之间的关系。在减灾中，地方各级政府之间需要在跨区域减灾设施建设与灾害信息的沟通方面搭建协调机制，而在同级政府的不同部门之间同样需要这样的沟通协调机制。各级减灾委应该成为协调平台，在纵向体系中搭建横向的沟通网络，从而达到信息共享、资源互补，优化各部门、各级政府的减灾政策，并形成政策合力。政府还需要成为减灾治理网络的推动者，充分发挥市场机制、社会机制的优势，通过各种政策工具如灾害保险、NGO参与等来共同推进减灾工作向高效率、社会化的方向发展。
3.改进危机行政问责制。政治意愿作为影响减灾政策执行的重要影响因素，应该通过行政手段加以解决。从风险、突发事件、危机三者的关系来看，问责的重点应当是风险管理中的“行政不作为”或“行政失当”。如果问责的重点转向风险管理，首先就要明确谁是风险的制造者。不可否认的是，任何风险的制造过程中都有人的因素，但风险制造的主体主要是社会结构、制度、政策和价值等层面的因素，而非某个个体。因此，如果将问责的重点转向风险管理，那么就应当主要问结构之责、制度之责、政策之责、价值之责，而非个体之责。同样地，从社会脆弱性视角也可以得出类似的结论，即表面上看灾害发生所造成的损失是由不安全的状况（unsafe conditions）（如不合理的城市布局、建筑缺乏保护、经济落后、缺乏有效的应急准备与减灾措施等）和危险源共同引起的，而造成不安全状况的深层次原因却在于受灾群体在权利、资源方面的可得性差，这又是由政治和经济系统所造成的(21)。那么，减灾政策的制定过程以及各部门对于减灾政策的执行状况和效果，应当成为问责的重点。
4.改进经济发展方式，妥善处理社会脆弱性与经济发展间的关系。可持续发展的理念目前已经被普遍接受和广泛运用，灾害研究者们借助“可持续性”将救助与发展联系在一起，共同用以辅助减灾工作。丹尼斯·美尔蒂认为文化（价值、态度、行为）的改变对于可持续发展与减灾是十分必要的。沿着这条路径，他重新思考了全球与本地社会的关系、危险源与灾害的关系，反对短视行为，关注社会力量在灾害发生中的作用，提倡可持续发展的基本原则(22)。
注重减灾的“过程性”即注重日常的行为活动，是这种减灾范式的重要特点。在贯彻科学发展理念的当今中国，追求人与人关系的和谐，追求人与自然关系的和谐。那么，各地在实施经济发展的过程中就应当不断地与减灾相结合，不能让灾害阻滞经济发展；不能让经济增长带来的城市建设造成灾害的损失加剧；不能让部分社会弱势群体长期停留在权利、资源可得性差的境地；更不能让灾害造成部分群众生活困难或更多地暴露于灾害风险中。也就是说，应当强调科学发展，强调非社会脆弱性发展（invulnerability development），注重社会公平，实现共建共享，促进社会和谐。在此背景下，政府必须树立风险管理意识，在一个开放和富有弹性的思维模式下，全方位地认识各种风险可能的来源和后果，强调整体关联性，不执迷于专业性，全面提升自身的风险管理能力与责任意识，从而在风险社会的图景中找准位置，采取合理的措施，消减风险及其后果。
本文为国家社会科学基金重大招标项目课题“建立健全社会预警机制和应急管理体系研究”（项目批准号为06&ZD025，课题主持人童星）的阶段性成果
注释：
① 网易新闻：《新闻专题——关注西南五省市大干旱》，http://news.163.com/special/00014868/drought2010.html 2010-5-22.
② Donald A.Wilhite.Preparing For Drought:A guidebook for developing countries.Collingdale,PA:DIANE Publishing,1994,p8.
③ M.H.Glantz,R.W.Katz.When Is a Drought a Drought? Nature,1977(267):192-193.
④ Donald A.Wilhite,Michael J.Hayes,Cody Knutson,and Kelly Helm Smith.Planning For Drought:Moving From Crisis to Risk Management.Journal of the American Water Resources Association,2000(4).
⑤ Richard Terry Sylves.Disaster policy and politics:emergency management and homeland security.Washington,DC:CQ Press,2008,P4.
⑥ David Alexander.Confronting Catastrophe.New York:Oxford university press,2000,pp7-10.
⑦ Carol A.Heimer.Social Structure,Psychology,and the Estimation of Risk.Annual Reviews of sociology,1988(14):491-519.
⑧ Kathleen J.Tierney.Toward a Critical Sociology of Risk.Sociology Forum,1999(2); Short,J.F.Jr.The social fabric at risk:Toward the social transfomation of risk analysis.American sociology review,1984(49):711-725.
⑨ Siambabala Bernard Manyena.The concept of resilience revisited,Disasters,2006(4):433-450.
⑩ Ben Wisher,Piers Blaikie,Terry Cannon,and Ian Danvis.At risk:Nature hazards,people's vulnerability and disasters.London:Routledge,2004,P11.
(11) David A.McEntire认为“社会脆弱性”是一个灾害研究的新范式，而关于这一点也存在着争议，有人认为这个词只是一种新的表达形式，以前很多人已经研究过或是在实践中已经有过。具体参见：David A.McEntire.A Comparision of Disaster Paradigms:The search for a Holistic Policy Guide.Public Administration Review,2002(3); Siambabala Bernard Manyena.The concept of resilience revisited,Disasters,2006(4):433-450.
(12) 这里的风险社会放大与“风险的社会放大理论”（theory of risk social amplification）的关注点是有区别的，后者关注的是风险“事件”如何被社会放大，而这里关注的是风险本身。关于这一点的区分参见：Rayer,S.Muddling Through metaphors to maturity.Risk analysis,1988(2).
(13) 灾害政策窗口周期：前问题阶段（pre-problem stage），大事件引起的关注（aware of and alarmed about a particular problem），解决问题阶段（solving），关注减退（Gradual decline of intense public interest），后问题阶段（The post-problem stage）。参见：Richard Terry Sylves.Disaster policy and politics:emergency management and homeland security,Washington,DC:CQ Press,2008,P10.
(14) “四委员会”包括：国家减灾委、国家安全生产委员会、国家食品安全委员会、社会治安综合治理委员会。
(15) Lan Xue,Kaibin zhong.Turning danger（危）to opportunities（机）:reconstructing china's national system for emergency management after 2003.载于Howard Kunreuther,Michael Useem.Learning from catastrophes,New Jersey:Pearson education Inc.2010,Pp198-201.
(16) 这里需要界定的是有些学者将减灾同样纳入到灾害恢复阶段中来，这里我们主要关注的是灾害的短期恢复，而非长期恢复力建设。
(17) 薛澜：《应急管理办公室定位不清资源和技术不足》，《中国网》，2010年8月27日。
(18) Richard Terry Sylves.Disaster policy and politics:emergency management and homeland security,Washington,DC:CQ Press,2008,p17.
(19) 史培军：《地方减灾委能力太差》，［北京］《中国经济周刊》2010年08月16日。
(20) Mileti,Dennis S.Disasters by Design:A Reassessment of Natural Hazards in the United States.Washington DC:Joseph Henry Press.1999,Pp.155-207.
(21) Ben Wisher,Piers Blaikie,Terry Cannon,fan Davis.At risk:Natural Hazards,people's vulnerability and disasters,London:Routledge,2003,Pp49-51.
(22) Mileti,Dennis S.Disasters by Design:A Reassessment of Natural Hazards in the United States.Washington DC:Joseph Henry Press.1999.Pp26-30.
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