委托—代理视角的保障性住房政策地方执行阻滞分析，本文主要内容关键词为：视角论文,住房论文,政策论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 问题的提出 保障性住房建设是维护广大中低收入者基本住房权益，促进经济社会和谐发展的重大民生工程。中央“十二五”规划纲要指出，未来五年，我国将建设3600万套保障性住房，要求强化各级政府责任，基本解决保障性住房供应不足的问题。2011年9月28日，国务院办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发[2011]45号)，对大规模推进保障性安居工程建设明确了目标责任制，省级人民政府对本地区保障性安居工程工作负总责，市县人民政府具体实施，对政策措施不到位，建设进度缓慢的地区要进行考核问责。在中央政府积极推动下，地方政府建设保障性住房的动力有了一定程度提高，但与中央政策的要求相比还有较大差距。虽然中央政府三令五申重复强调保障性住房建设，但一些地方政府依然缺乏动力，积极性不高，迄今为止我国的保障性住房建设一直是“雷声大、雨点小”[1]。针对保障性住房供给缺失问题，学者们从制度、资金、效率等不同侧面对保障性住房建设规模难以扩大的深层次原因展开了研究。我们认为，保障性住房政策作为公共政策，最终要靠地方政府落实执行，其执行力度的好坏直接关系到保障性住房的健康发展。当前我国一些地方政府住房保障政策执行力不足，“上有政策、下有对策”现象突出，有必要从政策执行视角对地方政府动力机制缺失的原因进行重新审视与思考，而目前国内学界对这方面的研究还相当薄弱。关于政策执行问题，国外学者多有研究。Pressman and Wildavsky在《执行：华盛顿美好期待是如何在奥克兰破灭的》一书中提出公共政策执行对于政策成功与否的重要性后，学者们开始对政策执行问题予以关注[2]。史密斯(T.B.Smith)创建的政策执行模型认为，理想化的政策、执行机构、标的团体、环境因素是政策执行过程涉及的重大因素，要实现政策目标，要求执行机关人员必须拥有强烈的目标认同[3]。Berman指出，地方机关在执行联邦政策时如果在意见上不能很好地沟通，在行动上不能匹配和协调，政策执行必然困难重重，这说明简单的行政命令并不能畅通无阻，政策制定和执行过程必须考虑各行为者利益[4]。Kleinman强调，政策行动者在权力结构中的地位与角色，将影响他们在政策制定中所起的作用，典型的公共政策执行是发生在一个复杂的府际间关系网络之中，其中多元参与者利益目标经常产生冲突，自然影响到政策执行效果[5]。本文认为，住房保障政策作为公共政策，由中央政府负责制定，委托地方政府具体执行，如果将政策制定主体视为委托人，政策执行主体视为代理人，那么各行为者基于目标认同与利益目标冲突而造成的政策执行困难可视为一个委托—代理问题。基于此，本文以委托—代理理论为研究框架，对我国住房保障政策地方执行阻滞的成因机制展开分析，为提升我国地方政府住房保障政策执行力探寻路子。 2 委托—代理理论与住房保障政策地方执行阻滞 2.1 委托—代理理论引入住房保障政策执行的适用性分析 2.1.1 委托—代理理论及委托代理问题 委托—代理论是20世纪70年代由罗斯(Ross)、詹森(Jensen)和麦克林(Meckling)等经济学家根据企业内部信息不对称与激励机制不健全而发展起来，他们视委托—代理为一种契约关系[6]。由于利益冲突与信息不对称，代理人会基于自身利益而产生损害委托人利益的机会主义行为。在当代社会，随着分工越来越走向专业化，基于社会分工与提高效率，在一些活动中人们通常会选择通过契约关系委托另外的人代表自己来完成。Ross指出“当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生了”。但是代理关系又不是一般意义上的雇佣关系，因为代理人被赋予了很大的自主决策权。在这个委托—代理关系中，由于代理人在具体完成某项活动中掌握着比委托人更多的信息，委托人难以对代理人的偷懒行为与机会主义进行有效监督，而且由于委托人与代理人目标利益函数的不一致，代理人往往会基于自身利益而做出损害委托人利益的败德行为，这就是委托—代理问题[7]。因此委托—代理理论的核心是，在信息不对称与利益相冲突环境下，解决委托代理问题的方法是要设计个性化的契约与激励机制，选择最佳的代理人，让代理人利益与委托人的利益相容[8]。 委托—代理理论要求具备两个基本假设前提：一是目标利益函数的不一致性。委托人和代理人都符合理性经济人假定，由于两者利益的相互冲突，代理人便可能利用委托人赋予的自主决策权谋取自身利益最大化，即可能产生代理问题。因而，委托人与代理人之间的利益冲突需要通过构建某种契约机制加以解决。二是信息不对称。代理人会比委托人掌握更多的信息，委托人难以有效地评判代理人的努力程度，也难以采取有效的监督措施，代理人便可能利用自己拥有的信息优势，采取机会主义行为谋取自身利益，因此委托人必须设计某种契约或机制，诱使代理人选择适合委托人利益的最优努力水平。Keneth Arrow将委托—代理问题区分为两种类型，即发生在签约之前的逆向选择和发生在签约之后的道德风险[9]。 2.1.2 适用性分析 利用委托—代理理论分析保障性住房政策执行，可以将中央政府视为委托人，地方政府为代理人。住房保障政策执行过程中中央与地方存在着委托代理关系，具备构成委托代理理论模型的三个条件：不对称信息、契约性交易关系、利益目标函数不一致[10]。信息的不对称即地方政府(代理人)比中央政府(委托人)知道更多的隐藏信息，更能了解地方保障性住房供求的真实状况。政策制定主体无法获取政策执行者行为的完全信息，从而影响政策的真实执行。契约交易关系是指住房保障政策执行过程本质上是政策制定主体和执行主体之间的一种交易行为。公共政策制定主体与执行主体之间往往伴随着权利让渡、讨价还价等行为，也即交易行为[11]。为了提高交易效率，参与者要基于交易成本设计相应的治理模式[12]。具体到住房保障政策执行中，交易的契约性是指中央政府为了保证保障性住房的有效供给，会制定出一系列激励约束措施，包括财政专项经费支持、税收优惠等。同时代理人(地方政府)必须完成委托人规定的某些义务，由此构成委托—代理合同。利益目标函数不一致是指作为委托人的中央政府面对整个社会群体，其行为目标更主张增加保障性住房有效供给进而最大化社会公共福利，而地方政府最主要的利益目标是GDP政绩考核，二者目标并不一致。依据委托—代理理论，此时有必要通过建立一种高效的激励约束机制，才可能达到二者利益的均衡，从而提高地方政府建设保障性住房的积极性。 基于上述分析，委托—代理理论具有引入住房保障政策执行过程分析的可行性。在保障性住房政策执行过程中，委托—代理问题突出地表现为住房保障政策地方执行阻滞。 2.2 保障性住房政策地方执行阻滞类型 住房保障政策执行阻滞是指由于地方政府住房政策执行不力而出现的保障性住房建设缓慢，供给效率低下，导致住房公平目标不能圆满实现，中低收入者基本住房需求得不到满足的情形。保障性住房政策作为公共政策，执行中面临的一个突出问题是一些地方政府建设保障性住房的速度堪比“蜗牛爬行”，难以形成有效供给。在中央与地方的委托—代理模型中，由于利益目标函数的不一致性，信息不对称和监督的不完善，一些地方政府可能利用自身的信息优势减少资源投入以实现自我效用最大化，采取虚假执行或变通执行策略，从而导致住房保障政策地方执行阻滞。 2.2.1 象征性执行 在房地产市场，用于商品房建设的土地出让金利润丰厚，而保障房建设土地却实行无偿划拨，这使得一些地方政府没有动力顾及中央政府的行政命令，而是将更多的土地用于商品房开发，保障房建设仅仅是象征性的执行。以土地出让金为例，财政部印发《廉租住房保障资金管理办法》规定，地方政府要从土地出让净收益中按照不低于10％的比例安排用于廉租住房保障的资金。《第一财经日报》报道，2010年地方土地出让收入高达2.9万亿元，其中仅有463亿元用于廉租住房支出，提取比例不足1.6％。另外，一些地方政府把保障房建设作为点缀，敷衍了事。有的地方保障房选址偏远，公共服务配套不健全，难以形成有效供给。如济南市204套经济适用房因位置偏远、小区进城需要翻山越岭等因素过半被弃购。 2.2.2 曲解性执行 一些地方将住房保障政策与自身利益紧密挂钩，对政策内容曲解修正，使住房政策目标发生偏离，公共性大打折扣。由于信息不对称与监督乏力，住房保障政策在一些地方的具体操作过程中屡屡走样，一些地方将保障房演变成了公务员的福利房。有些地方为了完成中央下达的年度公租房建设任务，更多地采取鼓励企业利用自有土地建设公租房。2011年5月13日《21世纪经济报道》数据显示，2011年1～4月全国新建公租房中约有70％是企业建设的。由于企业自建公租房主导了公租房供应，一些地方政府当了甩手掌柜，使得那些没有正式单位或单位没有多余土地建设公租房的“夹心层”人群望“房”兴叹。 2.2.3 搪塞式执行 保证政策执行的全面性与准确性，是公共政策执行的基本准则。但是一些地方并未认真贯彻政策精神，敷衍塞责，利用自己的自由裁量权对原有政策偷梁换柱，试图搪塞过关。一些地方政府在保障房“开工标准”上大做文章，有的仅是搭个施工现场围护设施，或仅是挖坑待建，都统统被计入开工任务中[13]。2011年11月18日《光明日报》报道，“住建部公布保障房建设情况称全国1000万套保障房已经超额完成开工建设，但据了解，1000万套已开工保障性住房中有约1/3还处于‘挖坑待建’状态。”有的地方政府为了应付上级检查，将棚户区、旧城改造住房也罗列进去，保障房建设沦为了“数字游戏”。地方政府搪塞执行的结果就是保障性住房建设“雷声大、雨点小”。 3 委托—代理视角下保障性住房政策地方执行阻滞成因机制 一些地方政府执行住房保障政策过程中，保障性住房供给偏少，曲解执行现象突出。地方作为实际执行者，理当成为被问责的对象。但是用委托—代理理论分析住房保障政策地方执行阻滞的成因，就会发现政策执行者的行为偏好深受利益函数与制度环境影响，要提高地方政府住房政策执行力，并不是简单地依靠加大对地方政府监督惩处的力度所能解决得了的。 3.1 利益目标函数不一致 委托—代理理论沿用新古典经济学“理性人追求自身利益最大化的假定”。在保障性住房建设问题上，中央政府和地方政府存在目标利益冲突。作为中央政府，推动保障性住房建设的利益目标主要包括两方面：一方面为社会目标。当前“住房难”已成为新时期“三大民生问题”之一，加快保障性住房建设是推进住房公平，实现经济社会包容性增长的有效手段。保障性住房作为准公共产品，提供公共产品是政府实现收入再分配的重要职能，体现了住房保障政策的社会性。另一方面为经济目标。当前我国房地产市场投资存在着严重的结构失衡，房地产投资绝大部分集中在商品房市场，而保障性住房建设投资比重偏低，加大保障性住房建设投资力度对于遏制房价上涨、防范潜在的泡沫风险意义深远。 而地方政府在房地产市场中扮演双重角色：既是准公共产品——保障性住房的供给者，又是房地产市场最重要要素——土地的提供者。然而这双重角色又是相互冲突的。地方政府扮演的第一重角色，作为“公共人”，代表社会公众的利益，承担着为中低收入家庭提供住房保障的责任。然而大规模建设保障性住房会损害地方政府作为“经济人”的利益。商品房用地的招拍挂制度能为地方带来可观的财政收入，而保障房建设用地采取免费供应的划拨方式，会使得地方政府损失大量的土地转让金收入。另外，推进保障性住房建设会拉低房价，影响地方政府卖地收入。研究表明，经济适用房每增加1％，将导致房价降低0.046％，而廉租房的供给每增加5％，就会迫使房价下降3％～4％，房价下降会导致地价下降。从收入来源看，地方政府的财政收入相当大一部分来自土地出让金，一些地方占到预算外收入的60％以上，为了维持土地低进高出，卖个好价钱，房价下跌是一些地方政府所不愿看到的。 3.2 财政集权体制不健全 作为代理人的地方政府执行住房保障政策理应赋予相应的资源。但是中央政府保障性住房建设资金投入有限，地方政府面临着很大的资金缺口。根据“十二五”规划指标，全国每年需开工1000万套保障性住房，需要投资1.3万亿～1.4万亿元。中新网数据显示，中央财政分别于2011年、2012年、2013年在保障性住房建设方面的投入为1522亿、2253亿、1030亿。中央财政投入相对偏低，一些地方政府由于财力所限而难以完成中央委托的任务，这与当前的财政集权体制不无关系。自1994年分税制改革后，中央在增强宏观调控职能的同时，也使得财权过于上收到中央一级，而事权去过于下方到地方一级，形成了事权与财权不匹配现象。2010年12月27日《人民日报》报道，自1994年分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78％下降到2004年的42.7％；但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在70％上下波动。据《2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，各级政府间财权划分不够合理。18个省2011年的省域税收中，中央财政分成52％，省、市、县各级分成9％、13％、26％；地方税体系建设相对滞后，地方各级税收收入不能满足其当年公共财政支出的一半，其中地方独享税仅够23％。由于财权的过度上收，而提供公共服务的事权又过度地推到了地方政府头上，巨大的财政支出压力使得一些地方政府不得不以地生财，造成对“土地财政”等预算外收入的依赖。收入权力上收、支出责任下放这种财政集权体制很容易产生对地方政府的激励扭曲，使得一些地方政府为了增加预算外收入而产生“重市场、轻保障”倾向，少建保障性住房就成为了“理性选择”[14]。 3.3 信息沟通机制不健全 由于信息不对称的存在，委托人与代理人的利益又不尽相同，会使代理人利用自身信息优势，产生机会主义行为。 3.3.1 地方政府具有的信息优势增加了委托—代理问题产生的可能性 由于信息不对称的存在，政策执行主体拥有大量的“私人信息”，而政策制定主体无法及时获知，增强了逆向选择风险。保障性住房建设中，地方政府对当地中低收入者状况、收入水平、住房状况更熟悉，地方政府更享有天然的信息优势。尽管在法律上强调中央政令的权威，但在实际政策执行中，一些地方利用自身信息资源，努力追求自身的最大利益，利用自由裁量权歪曲中央政策，对中央目标的诉求很容易大打折扣。例如，尽管相关政策明确了土地出让金净收益的10％作为廉租房建设资金来源，土地净收益是土地出金收益减去成本后的余额，但是土地出让净收益该怎么算，一些地方政府却有着各自不同的解读。有的利用自身信息优势，虚增土地开发成本，有的地方甚至把沿途的“三通一平”城建开发项目都列入成本，结果使得土地净收益比例很低甚至为负数。 3.3.2 信息反馈过度依赖于地方政府的单方汇报 由于现行的政策执行指令信息传达渠道和实际执行情况的反馈渠道“合二为一”，即中央政策精神要通过执行机构传递到政策对象，而政策执行结果的好坏也是通过执行机构反馈到中央政府。由于政策执行的信息反馈过度依赖于地方政府的单方面汇报，这就为地方政府基于利益考量“过滤”真实信息提供了可乘之机[15]。因此，尽管地方政府会在强制性的制度约束下上报保障性住房建设的规划蓝图和各项数据，但由于中央政府处于信息劣势的地位，一些地方政府会基于自身利益而对信息进行“加工”，最大限度地隐瞒对自身不利的信息，导致中央政府收到不完全信息或是收到失真的信息，这无形中也降低了地方政府因执行政策不力而遭到中央政府查处的几率[16]，使得保障性住房供给政策效应大打折扣。 3.4 激励与考核机制不健全 委托—代理理论认为，解决委托—代理问题的有效途径是建立一套有效的激励机制，从而使得代理人的行为更符合委托人的利益。尽管国家非常重视保障性住房建设等民生工作，但是对地方政府的考核依然以GDP、招商引资等经济指标为主，住房保障等民生类指标的硬约束不足，导致地方政府在执行政策时更偏爱那些周期短、见效快的投资项目，对能快速提升地方政府政绩的诸如高速公路等基础建设类投资比较热衷[17]。即使迫于中央政府保障性住房建设目标责任制追究压力，一些地方会将保障房建在位置偏远、公共设施不配套区域，形成保障房的无效供给[18]。可以说，在保障性住房不作为硬性政绩考核指标的情况下，一些地方政府难以产生建设保障性住房的动力。 3.5 监督与制约机制不健全 美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆指出，“在每一个群体中都有不顾道德规范一有机会便采取机会主义行为的人，也存在这样的情况，其潜在利益是如此之高，以至于恪守信用的人也会违反规范”。这说明对公共政策执行者的约束与监督具有十分重要的作用。我国住房保障执行中，委托—代理问题产生的一个重要原因就是参与约束机制的缺失，使得一些地方政府能够逃避中央政府的惩处而采取机会主义行为。约束机制不力产生的原因主要来自两个方面： 一是相关法律制度建设的不完善，对地方政府缺乏约束刚性。保障性住房供给缺失与我国缺乏相关的住房保障法律不无关系。在许多发达国家，公共住房法都是国家大法。而在我国，尚未出台住房保障法，国务院或各部委发布的与住房保障有关通知或意见，由于缺乏法律的刚性约束，使得保障性住房建设在一些地方容易遭到忽视。 二是监督和责任追究机制不完善，给了一些地方不配合的胆量。我国政策执行往往就是开个会议、发个文件、而较少关心这些政策的执行情况。即使组织检查，相当一部分也是听取执行者单方面汇报。由于对保障性住房供给政策执行情况缺乏及时跟踪评估、对政策效果缺乏明确的考核，导致对政策执行中的种种偏差行为难以进行有效的责任追究。由于监督机制乏力，一些地方政府往往会采取追求自身利益最大化的机会主义行为，导致保障性住房建设裹足不前。 4 提升地方政府住房保障政策执行力需要开展机制创新 4.1 加强利益整合，实现中央与地方的利益机制均衡 一是强调地方利益服从中央利益。中央政府代表国家层面的全社会公共利益，地方政府受中央政府委托，是国家全局利益在地方的代表者。地方政府必须自觉摒弃狭隘的地方本位理念，适当克制内在的自利性冲动(崔利利，2010)，坚决贯彻和执行中央政策、服务于中央的全局利益。二是科学划分中央和地方在保障性住房建设上的事权和财权。要按照事权与财权相匹配的原则增强地方政府提供公共产品的能力。要优化分税制、调整税收结构，增加地方财政收入在财政总收入中的比重。三是从政策制定的源头环节拓宽地方政府的利益诉求渠道。公共政策是对社会利益的权威性分配，保障性住房政策作为公共政策，在政策制定环节理应安排利益相关者——地方政府的利益诉求渠道。目前我国住房保障政策的出台实际上由中央的几个部委把持，这需要从政策制定的源头环节拓宽地方利益表达渠道，将地方与中央两级政府利益博弈行为充分前置到政策制定环节，将地方利益整合到国家整体利益中去[15]。 4.2 完善政府间信息沟通机制 为了减轻中央政府和地方政府的信息不对称状况，中央政府需要努力拓宽政策执行信息反馈渠道，积极搜寻相关信息，不再把依赖地方政府的单方汇报作为唯一的信息来源。应加快政务信息公开的立法工作，使地方政府行政信息披露法制化。强制地方政府向社会公布保障性住房建设的各种信息，如辖区内住房保障人群数量，保障性住房年度开发量、规划布局、土地供应量、资金计划等，使社会有更多的信息知情权，为评价和监督地方政府住房保障工作提供依据。针对信息反馈渠道单一问题，需要加快电子政务建设，为政策制定主体、执行主体和目标群体之间的信息沟通提供便利，从而及时发现、纠正地方政府的非合作博弈行为，减少逆向选择的可能性[10]。 4.3 构建科学合理的绩效评级机制与激励机制 地方政府要以科学发展观为指导，注重实现本地区经济社会的包容性增长。中央政府应克服对GDP增长的盲目崇拜，建立科学有效的政绩考核体系，GDP、招商引资等经济指标与住房保障等民生指标要并重并举。在考核评价主体上，要建立完善的社会监督机制，变上级部门考核为服务对象考核。要进一步提高政府考核评价工作的透明度和公开度，通过建立各种规章制度、将政府官员的政绩目标、考核标准、考核程序、考核方法积极向群众公开，进一步加大地方民众对地方政府官员的考核压力[19]。 4.4 完善对地方政府的监督机制 一些地方政府基于自身利益，往往会采取机会主义行为导致住房保障政策执行阻滞，因此中央政府要强化政策法规的约束力，对地方政府实施严格有效的监督控制，以增加地方政府消极变通政策执行的成本，确保住房保障政策有效贯彻落实。要对保障房政策执行过程进行跟踪评估与监督控制。政策本身要细化、量化、增强可操作性、明确考核机制与奖惩规则。政策执行中要加强对地方政府跟踪评估，定期对地方政策执行行为进行反馈与考核，对工作不落实行为加大惩处力度。 5 结语 当前一些地方政府缺乏建设保障性住房的动力机制，住房保障政策“上有政策，下有对策”现象突出。为了推动保障性住房规模的扩大，中央政府加大了对地方政府监督惩处力度，但总体效果有待提升，这需要我们对地方政府住房政策执行力不足的原因进行深刻反思。委托—代理理论为分析住房保障政策地方执行阻滞的深层次原因提供了良好视角。在委托—代理框架下，地方政府缺乏动力机制的根源在于中央与地方的目标利益函数不一致，财政集权体制不健全、信息沟通机制不健全、激励与考核机制不健全、监督与约束机制不健全等。要提高地方政府住房保障政策执行力，不能简单地依靠加大对地方政府的监督惩处力度，而是要对不健全的制度开展制度创新，才能从根本上扭转住房保障“上有政策、下有对策”的被动局面，这为提升地方政府住房保障政策执行力提供了理论依据。