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[中图分类号]F120.4[文献标识码]A[文章编号]1007-1962(2009)06-0008-05
中国的经济增长成就令世人瞩目，按照国家统计局最近公布的数据，2007年全年国内生产总值达到246619亿元，比上年增长11.4％。即使考虑到全球经济不景气所造成的负面冲击，2008年1—3季度GDP增长率仍然在9.9％(具体数据参见国家统计局《中国经济景气月报》2008年第12期)，按照此数字，2008年全年经济增长率仍可能保持在9％上下，相比较其他经济体而言，这已经是最成功的经济增长。通过政府近期连续出台力度非常大的刺激经济计划，国内外学者普遍预期2009年中国的经济增长可以维持在8％以上。
尽管一些学者怀疑中国经济持续高增长的真实性，但大多数学者还是同意，即使考虑到统计方法以及统计口径中存在的某些误差，中国改革开放以来仍然保持着经济持续高增长的事实。给定这种高增长的态势，剩下的关键问题就是：究竟是何种原因导致了这种持续稳定的高增长？
一、经济增长与政府行为
现有的研究主要基于新古典理论(基于索洛增长模型)的视角，估计劳动和资本两大要素对中国经济增长的贡献，同时也有一部分研究估计了技术和制度等外生因素对增长的贡献。现有的研究表明，资本是中国改革开放以来经济持续高增长的最主要推动者；技术有一定的贡献，但没有资本那么明显；制度变革因素的确在起作用，但同样没有资本的作用大；劳动的贡献很小。比如，代表性的研究如樊纲和王小鲁(2000)，他们的研究表明，1979-1999年间中国经济增长率(调整后)为8.3，其中资本的贡献占61.4％，劳动的贡献占9.8％，而农业工业化和城市化的贡献占16％。经济合作与发展组织(OECD)(2006)对改革开放以来的时期进行分段，分别进行估计，发现1983-1988年间，中国经济增长率平均12.1，其中资本的贡献占41.3％，劳动力的贡献占12.4％，TEP的贡献占19.8％；1988-1993年间，中国经济增长率平均8.9，其中资本的贡献占50.6％，劳动力的贡献占11.2％，TEP的贡献占19.1％；1993-1998年间，中国经济增长率平均9.8，其中资本的贡献占56.1％，劳动力的贡献占3.1％，全要素生产率(TEP)的贡献占34.7％；1998-2003年间，中国经济增长率平均8.0，其中资本的贡献占61.3％，劳动力的贡献占3.8％，TEP的贡献占16.3％。
不过，这样一种基于新古典增长模型的经验研究并不能解决变量的内生性问题，且不说内生增长模型对技术内生的考虑，因为技术因素对增长的贡献并不大。就贡献最大的资本来说，也必须考虑到其内生问题，即资本是由哪些因素决定的？很明显，在一个政府控制和主导经济活动的经济体中，资本存量在很大程度上取决于政府行为。即政府影响微观组织的资本决策，进而影响到整个经济体的资本存量，并以此来影响经济增长。因此，在这样一个经济体中，必须引入政府因素。经济学家达成共识的一点是，在中国，即使是改革开放30年的今天，政府仍然起着主导作用。其中，地方政府的作用尤为关键。政府不仅直接通过财政和其他行政活动来影响和控制经济，而且还通过大量的国有企业来主导经济。所以，不考虑政府行为，就无法真正理解中国的经济增长。改革开放以来，财政分权带来了地方政府作用的日益上升，地方政府承担了主要的支出功能，因而对经济增长的影响更为深远。问题的关键就在于，在财政分权的基础上，形成了一种地方政府竞争的格局，这种地方政府的竞争会影响到经济增长，并且的确也影响到了经济增长。但这种增长模式是否能够持续，则需要更深入的讨论。
二、财政分权、地方政府竞争和经济增长
中国的经济改革实际上是一个分权的过程。一方面，通过市场化，政府逐步退出竞争性领域，使这些领域的资源配置主要由价格和竞争机制实现；另一方面，在政府体制内部，中央也逐步向地方放权，无论是早期的财政包干制，还是后来的分税制，都使地方拥有了一定程度的事实上的自主权。分权的结果是，居民、企业和地方政府作为资源配置的主体逐步参与到经济决策活动当中，并通过自主决策来获得必要的激励。这正是我国改革开放以后经济持续稳定增长的源泉。
(一)中国改革开放以来的政府间分权。
如上所述，改革开放在政府层级之间表现为财政分权为核心的政府间分权过程。尽管按照胡书东(2001)和张军(2007)的说法，改革前政府间一直不乏分权的试点和探索。但问题在于，改革前的分权和改革后的分权是两种存在本质差别的分权改革模式。首先，从分权试验的存续时期看，改革前呈现断断续续的特征，而且往往是在经济出现极度困难，为了调动人们的积极性，而进行的分权试验；而改革后的分权则持续了30年，并将一直持续下去，并不以经济环境的变化而变化。这说明改革后的分权试验具有高度的稳定性。其次，从分权的内容上看，改革前的分权其实是上级政府对下级政府个别权力的下放，只有在极个别时期才偶然出现了较多的权力下放，这种权力下放甚至可以针对居民和企业，但仅仅是偶然事件；改革以后的分权则是事权和财权在各级政府之间的重新划分，尽管划分的形式在不断变动，但存在一个核心点，那就是赋予地方剩余权力，不仅地方政府有这个权力，居民和企业也拥有这个权力。最后，分权的层次不同，改革之前的分权仅仅是上级政府对下级政府、政府对企业和居民的偶然的局部的权力下放；而改革后的分权则是制度化的权力下放，包括不同层级政府之间(即分税制)以及政府和企业及居民之间(即市场化)。由此可见，30年来的分权改革不仅具有稳定性，而且已经制度化。
在通常意义上，“财政分权或财政联邦主义解决的是公共部门的纵向结构问题，即如何在不同的政府级次间分配责任及实现这些责任的手段，并使这些财政手段与各级政府所欲实现的财政责任相一致。”(中国社科院财贸研究所，《中国财政政策报告(2005/2006)：走向“共赢”的中国多级财政》，中国财政经济出版社，2005年版，第28页)但是，需要注意的是，我国目前形成的财政分权与西方国家的财政联邦主义存在着很大差别：第一，我国的财政分权没有政治上的分权相伴随。我国的分权是经济上分权和政治上集权相结合的。第二，财权的划分与事权的划分不匹配，地方政府承担了较多的行政管理职责和财政支出责任，却没有得到相应的收入权力。第三，财政分权缺乏法律上的支撑。现代国家多级政府间的财政分权是通过宪法或法律确定下来的，而我国的财政分权直到1994年通过分税制的形式确定下来，但这种确认不具备规则的效力，因而不符合布坎南所说的“财政的宪政本质”。
(二)有限的财政分权下有限的地方政府竞争。
分税制带来的一个最明显的变化就是地方财政收入下降的同时，地方财政支出却一直保持较高的比例，这是因为事权主要交给地方政府实施，而中央政府主要从事国防等公共产品的供给以及转移支付等功能。数据表明，分税制以来，地方财政支出占总财政支出的比重一直保持在70％左右；如果从预算外支出看，90％以上的预算外支出都是地方政府实施的。财政支出对应着地方政府的事权，这就意味着从财政的角度看，真正对具体经济事务起作用的只能是地方政府。地方政府在改革开放以来扮演的角色越来越重。进一步看，财政支出不仅反映了事权的大小，同时也定义了政府规模的大小。财政支出越大，政府的规模增长得也越快，对经济活动的影响也就越大。不过，无论如何，事实上的财政分权的确存在，并给经济发展带来了巨大的影响。
那么我国这种财政分权和地方政府行为是如何影响到经济增长的呢？我国改革开放以来通过财政分权促进了地方政府之间的竞争，并由此激励地方政府通过投资等来促进经济增长。这是理解中国经济增长的关键。不过，分税制改革尽管在一定程度上建立了制度化的政府间分权体系，但是整个分权制度从本质上看是有限的，各级政府之间责权利的设置存在一定程度的不匹配与不合理。具体表现为：首先，我国的税种、税率是由中央统一制定的，地方政府不享有独立的税权。由于我国各地区差异大，统一的税制使得地方政府无法根据各地的实际情况课税，从而限制了地方政府资源配置的能力。其次，我国特定的政府管理体制决定我国财政分权是建立在上级政府授权的框架基础上的，居民不能通过“用手投票”对地方官员进行评选，自然也就缺乏表达自己对公共品的需求意愿的渠道，而地方官员在信息不对称的情况下也无法了解到公众的需求意愿，只能根据其个人意愿设定目标，通常情况下由这种方式产生的公共品供给数量无法满足公众的需求，也就是说“用手投票”机制失灵了；同时由于户籍制度的存在以及不同形式的就业限制，使得居民的流动大大受限，“用脚投票”的机制也不能够正常运转。此外，我国政绩考核机制尚不健全，晋升锦标赛的官员治理模式主要以GDP等硬性指标作为考核标准，而对教育、环境等的支持力度是软指标，不能够被直接准确的衡量。这就可能导致地方仍然仅仅追求GDP的增长，而忽略了社会福利的改进。
总的来看，分税制只能是部分解决了财政包干制的问题，其原因在于，分税制所带来的财政分权体制是一种有限的分权，而不是一种规范的分权。在这种分权体制下，由于地方政府并没有受到当地居民的监督，同时上级政府的监督也是有限的，导致地方政府的行为不受约束，其后果就是偏离当地居民的福利最大化目标，转而追求地方官员的个人目标，即GDP增长加上租金最大化。地方政府为了达到这一组合目标，必须继续保持原先的竞争态势，并通过财政收支政策和其他制度措施来吸引资源流入，同时也出现了竞赛到底的情形。这种竞争下的增长可以看成是一种以牺牲社会福利为代价的经济增长。我们把有限的财政分权下形成的地方政府竞争称之为“有限的地方政府竞争”，这两个定义是我们理解我国财政分权和地方政府竞争的核心所在。
事实上，有限的地方政府竞争对经济增长的作用有利有弊。具体分析如下：
第一，税收竞争。税收竞争对经济增长的作用是双重的。一方面，各地方政府通过各种税收优惠和降低土地价格来吸引资本，资本的流入促进了当地的经济增长。另一方面，地方政府的税收竞争和土地价格竞争可能导致竞赛到底局面的出现。由于地方政府可以牺牲收入的底线来吸引资本，从而给地方带来短期经济绩效的增加，结果导致未来地方政府无法为相应的公共品供给提供足够的资金，这是地方政府负债的重要根源。地方政府收入的下降会导致未来公共服务数量和质量的下降，从而降低本地的吸引力，导致资本在未来的流出，最终反而会降低未来的经济增长。可见，如果出现竞赛到底式的税收竞争，那么只能对短期地方经济增长有利，而对长期经济增长不利。
第二，支出竞争。有限的支出竞争的主要特征就是财政支出结构出现偏向，建设性支出受到地方政府的重视，而社会性支出被严重轻视。建设性支出一方面可以通过政府的直接投资促进当地的资本积累，有利于经济增长；另一方面通过当地基础设施建设，吸引外地资本流入，从而促进本地增长。但这种有偏的支出结构同样会给未来的经济增长埋下隐患：首先，社会性支出严重，会导致高素质居民流出，降低当地的人力资本积累，不利于长期的经济增长；其次，建设性支出过多以及外来资本的流入，相应地会挤出当地的私人资本，不利于当地资本的创业，损害了当地的企业家阶层的培育，也不利于未来的经济增长。再次，尤其重要的是，有偏的支出竞争促使地方政府过度重视资本积累，忽略人力资本的积累和技术创新，不仅无法为未来的经济增长提供最有利的推动力；而且还使得地方产业处于一个低层次的水平，难以实现产业升级，这正是很多落后地区仅仅注重招商引资的后果。最后，政府热衷于建设性支出会导致重复建设问题。如果某个产业赚钱，每个地方政府都想抢先上这个产业的项目，就必然会陷入到囚徒困境当中，均衡时各个地方上了同样的项目，这不仅导致资源浪费，而且不能对每一个项目形成有效的产能。由于项目是政府主导的，无法通过市场竞争加以优胜劣汰，结果只能通过政府行为来加以维持。项目运行时间越长，给政府未来的负担越重，进而越不利于未来的经济增长。
第三，其他形式的竞争。除了税收和支出竞争，地方政府用得最多的就是制度竞争，这个竞争包含两个方面的内容：一方面，一些地区在改革开放的过程中探索出一些新的制度，改进了当地居民和企业的激励，提高了企业的生产率，促进了当地的经济增长；同时，这些制度创新会产生溢出效应，其他地区通过参观学习，并对制度进行移植，就可以改进那些移植区域的增长。另一方面，制度竞争又会退化为管制竞争，这也会表现为两个层次的内容，首先，地方政府为了吸引资本，会放松管制，引进一些对当地环境有害的产业，这样对短期GDP的增长有利；但随着环境的恶化，不仅未来的资本会流出，而且外部不经济也产生了，从而导致未来经济的衰退。其次，地方政府为了确保短期GDP的增长，会对外来产品采取严格管制，无论是通过工商税务还是通过公检法机关，地方政府总是对威胁到本地产品的其他地区产品进行限价限量，或者增加其交易成本，迫使其退出本地市场。这种地方保护策略不仅导致国内市场分割，增大了企业的交易成本，而且也弱化了当地企业的激励，必然阻碍未来的经济增长。
因此，地方政府竞争对经济增长的作用有利有弊。特别是对有限的地方政府竞争来说，可能在近期是有利于经济增长的，但增长的代价可能非常大，这意味着未来经济增长可能因此受到阻碍。
三、政府主导的中国经济增长能够持续吗
如前文所示，中国经济增长的主要来源是资本，而资本的形成主要依靠政府直接的投资以及地方政府之间围绕投资的竞争。至少从逻辑上讲，我国的经济增长是由政府主导的。那么这样一种增长模式确实存在吗？如果存在，这样一种增长模式能否持续？
(一)财政分权、地方政府竞争和经济增长的经验证据。
许多国外学者都承认，中国改革开放以来形成的独特分权模式赋予了地方政府较大的激励，从而能够起到促进市场或者保护市场的作用，并相应地促进了经济增长。周黎安(2004，2007)则把改革开放以后的中国政府间关系看成是一个类似企业内部的承包制，通过政府逐级实施公共职能外包，并辅之以锦标赛的考核方式，不仅使得地方政府拥有了可观的自由处置权，而且也大大激励了地方政府促进市场的行为。Blanchard和Shleifer(2000)通过比较中国和俄罗斯的地方政府行为,进一步指出，中国的中央政府的相对强势地位能够减少地方俘获的风险，并强化地方政府对经济增长的贡献。
尽管有少数学者认为财政分权和经济增长之间存在显著负相关关系，但国内其他学者的研究正好相反。乔宝云(2002)利用1985-1998年数据发现，尽管财政分权显著影响经济增长，但这种影响是非线性的，财政分权的最优水平是71.7％。林毅夫和刘志强(2000)、张晏和龚六堂(2004)、张晏(2005)等人的研究发现，财政分权的确产生了正的增长效应。笔者最近的一系列研究也证实了这一点。比如，笔者最近利用1986-2004年间中国省级面板数据，对财政分权和经济增长、经济波动之间的关系进行了检验。发现从整个时间跨度来说，财政分权确实促进了中国经济的增长，但在不同时间区域内影响有所差异，在1994年前对经济增长并无促进作用，而1994年后对经济增长的促进作用十分显著(周业安和章泉，2008)。
进一步引入地方政府竞争因素，现有文献发现，分权和地方政府竞争的确在影响经济增长。沈坤荣和付文林(2006)发现，地区经济增长和税收竞争之间的相关系数是0.25—0.39。李永友和沈坤荣(2008)分析了财政竞争对FDI增长绩效的影响，发现经济建设支出增加，或者社会性支出减少，无论当期还是滞后两期，都对经济增长有显著的正的影响。但这种影响仅仅存在于东部和中部，并且不如私人部门投资和人力资本投资以及市场化程度。特别是为了增加经济建设支出，地方政府必须采取非税融资，结果反而阻碍了增长。李涛和周业安(2008)发现，各地区人均实际总体财政支出水平的空间滞后项、各地区人均实际文教科学卫生事业财政支出水平的空间滞后项对于该地区的人均实际国内生产总值水平都有着显著的正面影响，因此其他地区的总体财政支出或文教科学卫生事业财政支出的绝对水平的增加能够显著地促进本地区的经济增长，保守估计，其他所有地区的人均实际总体财政支出水平1％的增加会相应地使本地区年均的人均实际国内生产总值的增长率的绝对水平至少增加0.48％；其他所有地区的人均实际文教科学卫生事业财政支出水平1％的增加会相应地使本地区年均的人均实际国内生产总值的增长率的绝对水平至少增加0.55％。
(二)有限财政分权和地方政府竞争的不良后果。
但是，财政分权和地方政府竞争虽然促进了经济增长，但这里存在两个问题：首先，这种增长是否会持续？其次，为了获得这种增长，是否付出了更大的代价？就这些后果来说，有些是很早就得到关注的，比如重复建设、诸侯经济、地方保护等等；而有一些在近期得到了较大的关注，比如经济波动和通货膨胀；公共品供给低效率等等。
1.有限财政分权和地方政府竞争会导致粗放型增长模式。其中的道理前面已经阐述。赵文哲(2008)最近的研究表明，财政分权有利于技术效率的提高，这表明财政分权在微观效率的提高方面有积极的作用，也反映了财政分权对于短期经济绩效的提高作用比较显著；但是在整体样本上，财政分权的各个指标对技术进步的影响不具有一致性。分时期样本的回归结果显示财政分权在1994年之前有利于技术进步，但在1994年后产生相反的影响。
2.有限财政分权和地方政府竞争可能加剧宏观经济波动。笔者最近的经验研究证明，正是财政分权这种体制本身会带来经济波动(周业安和章泉，2008)。究其原因，是由于财政分权的体制下，地方政府在竞争过程中采取外延型的增长模式，产生了投资冲动，而中央为了平抑该冲动，不断采取相机的宏观调控政策，导致经济的波动。政策的时间不一致性、中央和地方的信息不对称、政策制定和执行的政治交易成本以及一些总需求变动等，都可能加剧这种波动，但这些因素起作用的制度基础之一则是分权体制本身。
3.有限财政分权和地方政府竞争可能导致公共品供给的扭曲。有限财政分权可能导致地方政府过于关注经济增长，而忽略了公共品的供给，反映到财政支出结构上就表现为公共支出偏向问题。傅勇和张晏(2007)研究结果表明，中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，造成了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲；并且，政府竞争会强化财政分权对政府支出结构的扭曲效应。地方政府公共支出偏向的出现所带来的一个直接后果就是地方公共品供给的不足，典型的如环境污染严重、教育投入不足等。乔宝云等人(2006)的研究发现，财政分权对小学义务教育产生了负面影响。笔者最近研究了财政分权和教育之间的关系，发现改革开放以来，从收入角度看，财政分权能够促进教育水平提高，但从支出角度看，分权对教育有抑制作用，这说明，对教育发展而言，收入分权不足，而支出分权过度(周业安和王曦，2008)。还有一些研究发现，财政分权度的提高对环境质量具有显著的负面影响，说明分权式改革可能会导致地方政府降低环境管制的努力(章泉，2008)。
4.有限财政分权和地方政府竞争可能加剧地区的收入不平等。乔宝云(2002)发现，财政分权推动了富裕地区的经济增长，但抑制了贫困地区的经济增长。张晏和龚六堂(2005)的实证研究发现，东部地区更能获得财政分权的积极效应，而在中西部地区，财政分权对经济增长的影响不显著或为负，这种财政分权效应的地区差异也加剧了地区差距。
总之，改革是一个渐进的探索有效激励的过程，在这个过程中，财政分权扮演着核心的作用。财政分权是重新构造政府间契约关系的核心，无论是财权还是事权，都在财政分权的不同模式中得到相对合理的界定，而这一界定实际上就是赋予了不同层级政府的责权利的对称性，满足激励兼容条件。通过分税制，不同层级的政府之间各自有了相对独立的权力，从而也就有了对应的责任和利益，基于这种制度安排，地方政府的激励不仅得到有效改进，而且也部分克服了原先政府间关系市场化的短视和波动倾向。但是我们也看到，由于现行的分税制是一种不彻底的、也就是有限的制度化分权，它导致了有限的地方政府竞争，这种竞争会给长期经济增长带来严重的问题，比如教育等社会福利项目的供给不足、社会不平等的加剧、环境恶化、投资膨胀和宏观经济波动等等。
很显然，按照弗里德曼(2008)的说法，我国现有的经济增长是缺乏道德的，因而也是难以持续的。如果要试图获得一个持续的经济增长，并赋予该增长模式以道德意义，就必须重新调整现行的财政分权制度，规范地方政府竞争行为。核心就是建立起真正的公共财政体制，让居民拥有真正的投票权，这就是纳税人权利的本意。
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