深化行政管理体制改革（笔谈）——2.完善行政监督制度的理论思考和路径分析，本文主要内容关键词为：行政论文,笔谈论文,路径论文,管理体制改革论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次全体会议上所作的《政府工作报告》中，把完善行政监督制度列为“加大行政管理体制改革，加强政府自身建设”的四项内容之一[1]。完善行政监督制度，有效制约公共权力，既是加快行政体制改革的重要内容，也是加强政府自身建设的根本保证。完善行政监督制度需要多角度的理论研究和实践探索。笔者不揣浅陋，就完善行政监督制度的理论和路径略述管见。
我国行政监督制度创建于新中国成立初期，经过近60年的发展，特别是改革开放30年的不断改革和完善，已经形成了有中国特色的行政监督体系和相关制度，呈现出监督主体多元网络和监督方式多元并存的格局。具体来讲，我国行政监督主体和方式由行政组织的外部监督和行政组织的内部自我监督组合而成。其中，外部监督是指自行政机关以外的监督主体对行政机关及其工作人员的监督，主要包括国家权力机关、政党组织、司法机关、社会监督（包括社会团体、社会舆论和公民）等。与外部监督体系并列的内部监督是我国行政组织内部建立的系统的自我监督体系，主要有两种方式，一是专职监督机关的监督，如监察和审计机关的监督；二是非专职监督机关的监督，主要有上下监督、主管监督、职能监督三种形式。上下监督即各行政机关因隶属关系所形成的监督，主管监督即行政机关对被管理单位及其工作人员的监督，职能监督即政府对政府职能部门就其主管工作在自己职权范围内对其他有关部门的监督。
应该说，我国行政监督制度基本上是符合我国国情的，多年来发挥了较强的功能效力，为保障党和国家的路线、方针、政策及国家法律、法规的正确贯彻执行，督促国家行政机关及其工作人员廉政勤政，预防和纠正工作中的失误和偏颇，促进国家政治的稳定和经济社会的发展发挥了积极的作用。但同时也必须看到，我国行政监督制度还不够完善，与建设社会主义民主政治，实现社会主义和谐社会目标尚有较大距离，在实际运行过程中暴露出了许多明显的不足和问题。一是行政监督法制化程度较低。行政监督是一种法制监督，而我国行政监督过程中人治性、随意性时有发生，对权、人、事缺乏强有力地制度约束。从近几年揭露和查处的重大腐败问题看，违法犯罪分子身居高位，手握重权之所以能够得逞，一个重要的原因是在管权、管人、管事上制度漏洞较大，缺乏有效的监督和制约；二是各监督主体之间缺乏协调性。应当承认，我国经过多年的探索，已经形成了多元并存的监督主体，但问题在于，各监督主体彼此之间尚未形成密切的联系和有效的沟通，尤其是行政内部监督层级不明确，致使监督工作出现不少“真空地带”和“盲区”，削弱了行政监督的整体效能，直接导致了监督制度的弱化；三是专门监督机构缺乏必要的独立性。尽管《监督法》、《行政诉讼法》、《审计法》都规定了有关行政监督主体依法独立行使监督权的条款，但实际运作起来困难重重。例如在内部行政监督机制中，有行政监督权的专门机构如监察部门，大都设置在政府机关内部，在领导体制上，这些部门受双重领导，既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导，这样专职监督机构受到的控制就比较多。四是行政监督渠道不畅，信息不灵，缺乏开放性和透明度。在现行监督体系中，公民、社会团体、新闻與论等方面的社会监督相对比较薄弱，其原因在于监督主体和客体之间信息不对称，行政活动缺乏开放性和透明度，许多行政机关及其工作人员出现违法、违规情况时，往往千方百计统一口径，封锁消息，拒绝社会與论采访和曝光，以致发生了辽宁省某县警察进京抓记者的严重事件。
行政监督制度的不足和问题，充分证明了加快行政管理体制的必要性和迫切性。为此，胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力”[2]。温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《政府工作报告》中，把完善行政监督制度列为“加大行政管理体制改革，加强政府自身建设”的四项内容之一，进行了具体部署和安排。2008年3月21日召开的国务院第一次全体会议通过了《国务院工作规则》，明确把完善行政监督制度，加强监督制约公共权力作为新一届政府工作的基本准则之一，新的规则特别强调国务院要接受政协的民主监督和新闻舆论及人民群众的监督[3]。
完善行政监督制度需要做许多工作，但当务之急应重点抓好以下工作：
1.建立用制度管权、管人和管事的体制。制度是人们建构起来的公共权力运行规则，是公共行为规范体系，是一种具有合法强制性的客观力量。制度好不仅可以使好人充分发挥自己的聪明才干，而且使坏人无法任意横行。完善行政监督制度，实质上针对的就是政府如何依法行政问题。建设法治型政府，我们讲了多年，也探索实践了多年，有明显的成效，但仍存在不少问题。突出的表现是行政权力无边界与政府行为的随意性。因此，完善行政监督制度，就是要将政府活动规范在法律的轨道之内，将管权、管人、管事制度化，使各级官员、使所有行政行为在有效监督的环境下依法行政，依法提供公共服务产品。
用制度管权，目的在于解决权大于法、以法治取代人治的问题。多年来，一些地方政府习惯于以红头文件行政，作为执行人的政府往往不自觉地充当着地方“立法者”的角色。一些领导随时、随地的讲话与指示，往往成为政府部门行政作为的“法律依据”。为此，必须转变思维方式，以法治手段取代人治思维，加大对权力和权力运行的约束，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。实现用制度管权，一要通过建立、健全有关法律、制度，堵塞漏洞；通过制度、法律的公开化，为实施权力监督提供客观条件；通过制度、法律的规范制约作用，使权力的运行受到监督的制衡，防止为所欲为地滥用公共权力行为的产生和蔓延；二要积极推进政府机构改革，实行政企分开，消除政府有形之“手”对市场的随意干扰，防止政府领导和部门在市场经济条件下权力的泛化和滥用。三要从改革体制、机制、制度入手，加大从源头上的预防和治理腐败的力度。对那些易发生的领域和环节的行政、司法等权力，必须公开透明，并对权力进行合理分解制约。加强相互之间的监督制约，防止少数人权力过分集中，缺乏内部监督制约，搞暗箱操作的弊端。
用制度管人，其目的在于真正建立公开、公正、竞争、择优的用人机制，从根本上解决用人上的腐败问题。一些腐败分子之所以能升得那么快，爬得那样高，正是那些地方和单位，没有发扬社会主义民主，没有坚持党的民主集中制原则，在用人上“一言堂”、家长作风严重所造成的。实现用制度管人，一要扩大选人上的民主，严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，坚决杜绝干部提拔任用中的所谓“伯乐选马”和“暗箱操作”，用好的作风选人，选作风好的人。切实落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，把评议干部的标准和衡量任用工作的尺度交给人民群众，形成群众参与，认真监督，各级党委及组织人事部门坚持原则，依法办事的良好氛围；二要加强对选任工作的监督，形成科学有效的监督机制。监督是防范问题、发现问题、堵塞漏洞的关键措施。要增强主动监督的意识，关口前移，使监督贯穿于干部选任工作的全过程；三要建立用人失察责任追究制。使具有选任干部权力的领导干部的权力与责任相统一，并加大其承担用人失察而造成后果的风险，防止用人上的不正之风和吏治腐败。
用制度管事，目的在于建立科学的决策机制，促进政府行政活动的科学化。当前在政府工作中，“管事”方面最为突出的是决策不科学，而决策不科学的制度原因是公共财政管理的漏洞和问题。因此，用制度管事，当务之急是要推进公共财政制度改革，强化资金管理，堵住金钱上的腐败。为此，一要提倡“阳光”作业，依靠制度和理财机制，科学管理，规范管理；二要积极推进政府采购制度。切实按照公开、公平、公正、效率和质量的原则，建立健全有关制度，严格规范采购行为，建立有效的监督制约机制；三是建立对行政首长“一支笔”的约束和监控机制，实行“联审会签”制度；四是推行会计委派制度，充分发挥会计职能监督的作用；五是在健全党政领导干部任期经济责任审计的同时，建立和实行年度审计制，把发现的问题消灭在苗头和萌芽状态，促使“小洞”及时适时补牢，防止漏洞变大；六是健全和实行定期向人大和社会报告的工作制度，自觉接受群众的监督，让人民行使当家做主的权力，管好公共资财。
2.创新政府层级监督机制。各级政府不仅负有组织实施法律法规的重要职责，同时对其所属部门和下级政府的行政管理活动承担着不可推卸的层级监督责任。实践证明，相对于外部监督而言，政府层级监督机制对规范和制约行政行为更直接、更有效。各级政府和政府各部门都应切实加强政府层级监督。
第一，对规章和规范性文件的备案监督。保证法规规章和规范性文件合法适当，是从源头上防止行政行为违法的重要举措。国务院发布了《法规规章备案条例》，各地方也制定了一些规章和规范性文件备案的规定，规章和规范性文件应当依法报送备案。要按照立法法和法规规章备案条例的规定，进一步健全有关备案审查程序，抓紧完善受理和处理公民、法人和其他组织提出的审查有关法规、规章和规范性文件建议的制度，充分发挥人民群众对法规规章和规范性文件的监督作用。要加大备案审查工作力度。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠，切实解决法律规范之间冲突、“打架”问题。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。
第二，认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。行政复议是在总结我国长期实践经验和借鉴国外成功做法的基础上建立的一项重要制度，是依法、快捷地解决行政争议，化解人民内部矛盾，密切政府与人民群众的关系，维护社会稳定的一条有效法律途径。要进一步加强行政复议工作，通过对具体行政行为的监督，规范行政权力的行使。新一届国务院严格按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，认真履行行政复议职责，通过办理行政复议案件，依法加强对省部级行政机关具体行政行为的监督，规范行政权力的行使，强化有权必有责、用权受监督的依法行政观念。行政复议机关对于符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。同时，进一步加强对全国行政复议工作的指导，明确要求各地方、各部门认真依法履行行政复议职责，加强对行政复议活动的监督，切实解决对行政复议申请该受理的不受理、该作决定的不作决定等问题。
第三，完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。要按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度，建立健全行政补偿制度。
3.充分发挥监察、审计等专门监督的作用。根据宪法和组织法的规定，我们各级政府都设立了监察、审计部门，专司监督职责。
行政监察部门是政府机关内部行使行政监察的专门机关，它们依法行使行政监督职能，对查处行政违法案件负有不可替代的特殊使命。但在现行的体制下，许多行政监察部门，往往听命于地方最高行政长官，受制于同级政府职能部门，缺乏应有的独立性和权威性。为此，应大力改革行政监察的现行领导体制和隶属关系，加大上级主管部门的垂直领导力度，包括主要领导干部的选派、重大人事关系的变动、行政经费的提供等都由上级主管部门决定，同时在履行职责的过程中，只向授权组织负责，不受同级政府领导和其他机关的干扰。
审计监督作为行政监督的重要组成部分，十分重要。《中华人民共和国宪法》确立了审计监督的法律地位，明确规定我国实行审计监督制度，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，监督财政财务收支的真实、合法、效益。近年来，审计监督取得了很大的成绩：一是在财经领域打假治乱，为整顿和规范市场经济秩序发挥了重要作用；二是揭露和查处了一批大案要案，有力地推动了反腐败斗争和廉政建设；三是围绕国家宏观调控目标，加强财政专项资金和预算执行的审计，加强金融审计；四是认真进行领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，有效地促进了干部的管理和监督。审计部门在依法行政方面担负着非常重要的责任，要依法强化对权力的制约和监督，严格执法。
4.创造让人民有效监督政府的条件。温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“创造条件让人民更有效地监督政府”，这充分表现出中国政府大力推进民主政治的巨大魄力和努力方向，但真正实现“创造让人民有效监督政府”的目标，则有很多问题，需要政府通过自身大刀阔斧地改革才能得到实现。
第一，树立公民责任意识，形成参政议政的自觉性。人民意识的转变，是需要政府来创造条件的。一方面，要利用广播、电视、网络、报刊等媒体，让老百姓知道监督什么；另一方面，要加大现代公民意识的培育，真正承担起社会主人的责任。
第二，完善相关法律、法规，使人民监督政府的权利具体化、可操作化、有保障化，只有这样，人民才会有监督政府的胆量，才会以最广泛的方式和途径来监督政府。同时，政府面对群众监督的内容需要以立法的形式固定下来，该让百姓知道的都要让百姓知道，要及时反馈，让人民对政府的监督不是“白费口舌”。另外，立法部门要对政府“创造条件让人民更有效地监督政府”的工作本身进行监督。
第三，实行政府信息公开，提高政府工作的透明度。2007年4月5日，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并将于2008年5月1日起施行。为此，一是要明确行政机关公开政府信息的义务，为人民群众依法获取政府信息提供可靠的保障；二是要以主动公开为主，最大限度地为人民群众提供政府信息；三是要以依申请公开为辅，保证人民群众的特殊需要得到满足。政府立法活动和各项决策的公开，不仅是方便人民群众对我们的监督，也是向人民群众加强宣传，赢得他们对政府工作支持的重要基础。要处理好依法保密和政务公开的关系。凡是需要人民群众遵守和执行的事项，都要向社会公开；不是直接要求人民群众遵守和执行，但需要他们配合、了解的事项，也要及时向社会公开，切实创造出让人民更有效地监督政府的良好条件和环境。
我们有理由相信，随着推行政务公开、健全政府信息发布制度、完善各类公开办事制度、提高政府工作透明度等重大举措的逐步实施，以及行政体制改革的深化与政府职能转变的加快，一种“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制一定能够形成。
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