国家#183;政府#183;社会：加拿大联邦政府档案法分析，本文主要内容关键词为：档案法论文,联邦政府论文,加拿大论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G279.711 文献标识码：A 文章编号：1005-9652(2010)04-0019-04
法律的产生是为社会化的人类活动提供规范和依据，档案法律亦如此。无论是以档案或是档案馆为立法对象，档案法律都使档案工作有法可依，有章可循。因此，对档案法的理解应是档案馆有效运作和档案从业人员做好档案工作的先决条件之一。虽然这个理解主要指的是对法律条款本身的理解，但很多时候立法的渊源对条款的理解有着举足轻重的作用。本文以加拿大联邦政府的三部档案法为分析对象，考察在近一个世纪的时间长河里它们的核心内容和立法目的演变，以及从这些演变中折射出的档案与国家、政府和社会的关系。希望能借此使国内同行对加拿大联邦政府的档案工作有所了解，也为我们的档案工作和研究提供一定的启发。
公共档案馆法：档案[1]与国家
《公共档案馆法》是加拿大联邦政府(Government of Canada，或GC)的第一部档案法，也是全加拿大的第一部档案法[2]，颁布于联邦政府成立45年后的1912年。[3]这是一部机构法，其立法目的就是在GC设置一个机构，专门负责与档案有关的事宜。这个设置包括确定部门名称，行政结构(即负责人，工作人员，上下级关系)，工作对象，工作范围和工作职权。依这部《公共档案馆法》建立起来的机构称“公共档案馆”，其负责人称“自治领档案馆长”[4]，由总督任命。自治领档案馆长享受副部长待遇，在部长领导下管理公共档案馆和其他工作人员[5]。档案馆的工作对象是档案材料，范围涵盖公私[6]，档案馆长在总督命令或部长指导下接收或获取档案材料进馆。
这部《公共档案馆法》的最大特点是它在不同的立法内容上表现出来的确定性和不确定性的鲜明对比。这部法律最确定的是它关于对档案材料获取(acquire)和掌控(under custody and control)的规范，在全文总共四个针对档案材料的条款中，三个与之相关且规定详尽，不但列举可能的获取方式还具体指明馆藏地点(即位于渥太华的档案大楼)[7]。和其他设定档案馆行政结构的简单条款相比，获取显然是整部法律的重点/中心和根本的立法目的，而前者只是实现这个目的的手段而已。这个重点/中心不仅体现在获取不计来源(即公私兼收)，不计材料的种类，性质或描述，也体现在原件和复制件同收和国会拨款支付复制费用上。要理解这个明确而坚定的立法目的就要解读背后隐藏的立法动机。这部《公共档案馆法》的诞生是为了建立和强化当时才45岁的这个年轻国家的“国家身份(national identity)”，为了让这个由外来者组成的新国家能有历史可回顾，为了让新加拿大人能找到共同的归属感。因此，促成这部法律诞生的主要力量是历史学家(包括对历史感兴趣的新闻工作者或政府官员)而不是档案理论家或档案工作人员。早在联邦政府成立之初，这些历史学家就开始以个人或组织(如历史协会)的名义收集与这个目的相关的文献资料，收集范围从本土延伸至欧洲，且已凭借大规模的抄写活动取得显著成效。强调馆藏要集中在指定的地方是因为散布在各部门的档案无专人管理，而且几次大火已使相当数量的档案受损，惨痛的教训和许多有识之士的多次呼吁才有了建一个防火的档案大楼的决定，这个来之不易的有防火设备的档案大楼因此在这第一部档案法里占了一席之地。[8]
这种背景下出台的《公共档案馆法》自然不会有任何档案界(包括档案理论或实践)带给它的影响，在当时的加拿大也没有档案界这一说，体现在条款制定上就是它显而易见的对这一部分内容的含糊和不确定：它不确定什么是档案，什么又是档案工作(即档案工作应包括那些功能)。这部法律没有定义档案，其包括“政府文件，记录，和任何类型，任何性质的，具有历史价值的资料/物品[9]”的外延可间接地在规范获取范围的条款里发现，但整部法律没有对档案和其他种类的文献资料(如图书)或其他具有历史价值的物品(如博物馆藏品)加以区别。档案工作仅限于包括收购在内的“获取”和一个模糊的，不能在其他条款里找到任何直接或间接含义的“照管(care)”。受欧洲档案理论的影响，这部法律里最带有档案理论标志的是档案馆长可对馆内文件的凭证性进行证明的权利。
这部法律以今天的眼光来看，显然是不完备的，不能充分满足档案工作的需要。但它的出现却是加拿大国家史和加拿大档案发展史上一个重要的里程碑。就加拿大国家史而言，由于它解决了当时急需解决的集中收藏有历史价值的资料/物品和把它们安置在有防火设备的大楼里等问题，它在很大程度上满足了帮助建立加拿大国家身份，团结加拿大人的需求，对众多有关加国历史研究作品的出版功不可没；就加拿大档案发展史而言，这部法律使自1903年已在现实中存在的由一个政府部门负责同时收藏政府文件和私有档案的实践模式[10]得到法律的正式认可，使之能持续向前发展，使加拿大档案界最终能在70年代面对国际档案界正式提出“总体档案”的概念[11]，在世界档案发展史留下了一个独特[12]的印记；同时，它对集中管理的强调也在无意之间为档案管理的其他功能如整理和著录，提供咨询服务等留出了发展的空间。
加拿大国家档案馆法：档案与政府
在第一部档案法颁布75年后，《加拿大国家档案馆法》[13]于1987年在国会通过。75年里档案界的逐渐形成和它所处的环境的变化，使这部法律的内容发生了重大改变，不但内容有了大幅扩充，严谨性也得到了加强。这个加强的严谨性主要体现在它新增了一个定义章节，解释了包括文件，部长文件，政府机构等基本词汇在该法中的用法和含义。无论这些定义本身是否准确，有一个定义章节本身说明这部法律比它的前身更严谨和成熟。这种成熟同样体现在对新增和扩充的内容的安排和组织上。在这部法律里，新设的国家档案馆的目的和职能从以前的行政条款里区分开来，扩充成了一个独立的章节，新增加的政府机构和部长文件，音像文件交存，成立一个顾问委员会等有关的条款各自占据独立的章节，使对这些条款的参考变得清楚和直接。当然，改变最明显的是它的内容。虽然这部法律对文件的定义依然没有抓住文件的本质，但与其前身的模糊和不明确相比，它变得清晰了，如“任何资料和物品”改成了“记录性的资料”(s.2)，档案和图书资料及博物馆藏品区分开了(s.7)，获取范围局限在“具有国家重要性”的资料(ss.(4.1))等。这些改变反映出档案管理在加拿大作为一个行业获得了长足的发展，它和其他行业的区别和自己的独特之处逐渐被认识到[14]，加拿大的档案系统也已形成，国家档案馆因此可以只负责国家层面上的档案获取，而由各个省和地区自己负责自己的获取范围。
除了修正以前模糊的内容，这部法律最大的改变是它新增了档案工作，档案行业，馆长权力，和文件管理四个方面的内容。档案工作从以前单纯的只重获取，扩充为一系列对馆藏“分类，识别，保存，和修复”(s.4(2)(b))的管理工作。在增加的档案工作中，重点是利用。促进利用是成立档案馆的目的之一(s.4.(1))，而且为促进利用，档案馆还被要求使用咨询服务，宣传收藏，组织展览，出借馆藏等方法(ss.4(2)(c)，(d)，(e))。对档案行业的关注体现在这部法律鼓励进行和档案有关的活动和档案社团的成立，还要求国家档案馆为这些活动和社团提供专业上、技术上和资金上的支持。这些内容的增加同时体现了档案从业人员对自己工作性质的进一步认识和社会环境对档案工作的影响。随着馆藏的增多，如何科学地管理馆藏自然成为馆内工作的重点，而对利用的强调显然是受了1985年颁布的《信息获取法》的影响。
新增的馆长权力和文件管理的条款是这部法律中引人注目的地方。档案馆长的权力在这个法律里获得了显著的提升。档案馆长现在对档案馆的管理拥有完全的自主权，不再需要像它前身规定的那样在部长的领导下管理档案馆和工作人员，只需通过部长向国会两院递交每年的年度报告即可。然而，提升的显著性并不主要体现在人事权上，新增的两项和现行文件管理有关的权利，即档案馆长对现行文件的销毁和移交的绝对控制权才是这个提升的集中体现。一方面，没有档案馆长的同意，任何现行文件不能被销毁，另一方面，只要是档案馆长认为有历史和档案价值的文件都必须在现行期满后移交到档案馆。为了保证这两条权力的实施，档案馆长还被赋予了查看几乎所有政府文件的权力。
与这两项权力紧密相连的是这部法律对文件管理高强度和大范围的规范。事实上，这部法律的全称就是“一部关于国家档案馆和加拿大政府机构文件的法律”而不是像它的前身和后任那样是“一部关于公共档案馆的法律”和“一部设立加拿大图书档案馆的法律”。它不但定义了文件和部长文件这两个概念，还在包括获取，利用，档案活动和社团建设等多个方面的13个馆长权力范围里，用6条专指文件管理。和档案馆长对销毁和移交的绝对控制权一起，这些条款将文件管理和档案管理连在了一起，不但体现文件生命周期的管理模式，更显示文件管理在这个模式中的极端重要性。
和前部法律相比，这些改变和发生在文件产生环境里的改变密不可分。一方面，随着时间的延长，可供收集的联邦政府成立前的历史性资料越来越少，收集的规模和力度自然随之减小。另一方面，政府部门的增加和职能的扩展导致大量文件的生成，大量产生的文件促使了文件管理的发展[15]和新的档案职能的出现(如鉴定和销毁)，也促使了管理工具的产生，如为了保证移交的顺利执行而产生的保管期限表，意向书等。现行文件管理在这个环境中上升到了前所未有的高度，档案馆和政府的关系也上升到了前所未有的紧密程度。
加拿大图书档案馆法：档案与社会
和第一部档案法相比，第二部档案法的存活期可谓短暂，仅在它实施的17年后，即2004年，就被第三部“档案法”《加拿大图书档案馆法》所取代。然而，第二部档案法的“形”虽被替代，其实质仍在。这部貌似全新的《加拿大图书档案馆法》其实就是原《加拿大国家档案馆法》与原《加拿大国家图书馆法》条款的融合，因此第二部档案法的精神依然体现在新法中，没有本质的改变。在有些地方如“政府和部长文件”整个章节里，条款基本保持不变，但对新条款的解读却需要在新法搭建的文献遗产、知识和信息的框架下进行。
出台《加拿大图书档案馆法》的目的，如其名所示，就是要将加拿大两个最大的文化机构——国家图书馆和国家档案馆合二为一，使之成为保管“加拿大文献遗产”的基地和服务全社会的“持久的知识的来源”[16]。为这个目的服务，“文献遗产”被定义为包括属于原国家图书馆管理的出版物和属于原国家档案馆管理的文件，“出版物”被定义为“图书资料”，而文件的定义则被简化成“除出版物以外的任何载体的文献遗产”。这些词汇起到的作用就是在泛指类的条款中用文献遗产同时指代图书资料和文件，如图书档案馆目标之一“获取和保管文献遗产”(7(a))。在专指条款中，出版物和文件则分开使用，各司其职，因此，新法中的档案工作，档案馆长权力，档案行业等有关的档案专指条款和第二部法律中的相应条款毫无二致。然而，和政府机构文件管理相关的条款不再使用文件管理而代之以信息管理(8.(1)(g))，且第二部法中的6个文件管理条款在新法中减至一个。这个改变显然是受20世纪90年代信息社会的影响，但是由于该法既未定义信息又未定义信息管理，这样的改变很容易让使用或参考该法的读者尤其是不在联邦政府工作的读者产生误解，认为文件管理已被信息管理取代。实际上，随这部新法而作出修订的财务管理法赋予联邦政府司库委员会全权制定有关信息管理的政策和条例，文件管理和信息管理的关系只能在那些政策和条例中才能找到[17]。
虽然这部新法在定义上比前面两部档案法没有什么改进，在强调文件管理的力度上甚至有倒退的现象，但它宽泛地使用“知识”，“文献遗产”，“信息”这样的词汇显示了它为社会服务的立法动机，正如它的序言所说这个新成立的机构将“服务加拿大，为她作为一个自由、民主的国家的文化、社会和经济的进步作贡献”。[18]
总结：三部法律的变与不变
从1912年的《公共档案馆法》到1987年的《加拿大国家档案馆法》，再到2004年的《加拿大国家图书档案馆法》，这三部法律的演变史几乎延伸了一个世纪。这部漫长的演变史显示了在不同的历史阶段和社会环境中，档案法不同的立法动机和内容。虽然都以建立一个和档案管理有关的机构为目的，但是立法者对这个机构的期望却随着时代的变迁在改变，从希望档案馆协助建立国家身份，到强调档案馆重点帮助政府部门的文件管理，到合并图书馆使之成为社会文献遗产的一部分。
但这个改变中也有不变，也有三部法律历经近百年而始终一致的地方。这些不变包括：总体档案(公私档案兼收)，物理控制(档案馆作为永久保存地)，文件生命周期(移交)和证明馆内文件凭证性。这些“不变”体现了在加拿大档案发展史上档案从业人员的努力和档案理论在这些法律上打下的烙印。这些不变中还有一个另类的不变，那就是文件定义的缺失或不足。无论是列举收藏范围，罗列文件的种类和形式，还是大而化之的排除法，三部法律都未能揭示出文件的性质在于“它是在机构或个人的业务活动中生成、接收并保存下来的记录”。[19]
从这些变与不变中，可以清晰地看到：政府对档案馆的定位，以及档案理论和实践的发展是制定和完善档案法的重要推手。而所有的这些都离不开档案界本身的发展和努力，档案界应当充分认识到自己在为后世保存文献遗产、促进建立“良好的政府”中所扮演的重要角色，从而采取更加积极的态度参与到档案法律的制定中去。