社区共融：城市少数民族流动人口服务管理的社工介入
——基于上海P区的实践
卢时秀 李吉和
摘要： 社会工作介入是城市少数民族流动人口服务管理社会化的重要实践形式。上海P区实践是全国先行试点，这一实践在城市少数民族流动人口服务管理领域开创了政府购买社会工作服务机制，形塑了“社会工作+”模式，科学提供了社会服务，有效营造了“民族共融”社区环境。同时囿于多种因素，在实践中也存在着项目资金来源碎片化、实施缺乏延续性、少数民族社会工作者专业性与自主性弱化、具有少数民族身份的社会工作者匮乏、社会工作者政策咨询与倡导功能缺位等困境。针对以上问题，统战、民宗部门需从行政驱动转向依法治理，建立健全城市民族工作领域政府购买公共服务长效机制；多方联动，建立少数民族社会工作人才培养与聘任制度；转变“大政府”观念，促使购买模式由岗位制向项目制转变；厚植“治理”理念，健全社会工作者参与政策倡导与决策的工作机制。
关键词： 社区共融 社工介入 城市少数民族流动人口 城市民族治理
一、研究缘起
目前，我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期，少数民族人口大规模向内地城市流动。据《中国流动人口发展报告2018》统计，2017年流动人口总量为2.44亿人，(1) 国家卫生健康委员会：《中国流动人口发展报告2018》，北京：中国人口出版社，2019年，第4页。 其中少数民族有十分之一左右(2) 李吉和、张娇蓉：《少数民族流动人口融入城市的社会认同考量——基于武汉、广州、杭州、宁波市的调查》，《烟台大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。 。少数民族流动人口不断增多，为城市经济社会发展做出了贡献，但同时也给城市服务管理带来新挑战。由于生产、生活环境和文化的差异，部分少数民族群众融入城市存在一定困难，需要社会提供帮助和支持。党和政府十分重视和关心城市少数民族流动人口的生存、发展和融入问题，提出要多措并举，促进少数民族流动人口适应并融入城市。习近平总书记在中央民族工作会议上指出，要让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市。(3) 《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行》，《人民日报》2014年9月30日，第1版。 中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于加强和改进少数民族流动人口服务管理工作的意见(中办发[2017]20号)》中指出，要“引导和支持社会组织参与少数民族流动人口服务工作”。党的十九大报告进一步指出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用。”(4) 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第49页。
社会工作介入是当前社会组织参与城市少数民族流动人口服务管理的重要实践形式。检视发现，目前国内相关研究成果主要集中在对民族社会工作的服务对象、(5) 郑杭生：《民族社会学概论(第二版)》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第217页；任国英、焦开山：《论民族社会工作的基本意涵、价值理念和实务体系》，《民族研究》2012年第4期。 领域(6) 王旭辉、柴玲、包智明：《中国民族社会工作发展路径:“边界跨越”与“文化敏感”》，《民族研究》2012年第4期；王思斌：《民族社会工作:发展与文化的视角》，《民族研究》2012年第4期。 和发展路径(7) 李林凤：《民族社会工作初探》，博士学位论文,兰州大学，2013年；汤夺先、任嘉威：《民族社会工作介入少数民族新生代农民工城市融入研究》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2018年第5期。 等的界定和类型学划分上，而专门聚焦社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理的经验研究甚少，这使得研究结论对该议题的探讨显得不够深入。若要深化该领域研究，挖掘社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理实践的独特性，应秉持经验取向，开展实地调查。
上海市是全国城市少数民族流动人口服务管理社会化，尤其是社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理的先行试点市之一。上海市P区(8) 截至2018年底，上海市P区区域面积1210平方公里，现辖12个街道、24个镇，常住人口555.02万人，聚集全部55个少数民族，在上海市P区的常住人口中，少数民族户籍人口37 155人，少数民族流动人口71 753人。 于2007年8月开始推行社会工作服务城市少数民族流动人口的“社区共融”项目，至今已有12年。为了解社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理工作的实践，2018年6月调查组一行3人在上海市P区进行了为期一个月的实地调查，(9) 文中所使用访谈资料及案例均来源于此次实地调查，此注后不再一一注明。 访问了上海市L社会工作服务机构，并访谈社会工作者11人、少数民族流动人口20人、民族联络员和民族志愿者7人、统战干事3人。在此基础上，调查组对上海市P区的实践进行了初步总结，并梳理出后续发展亟待解决的问题，提出进一步推进社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理工作的优化政策。
在施工过程中，建设各方积极深入各个治理区域的治理方案和治理施工管理，各个治理区域施工完成之后进行分单元、分区域验收，在治理结束后，根据永久监测资料和试验检测资料所反馈的信息，对整个自然边坡的治理效果进行验收评价。
二、实践效应
调查发现，经过多年实践，上海市P区社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理的实践取得了诸多具有示范性、可推广性的经验。通过对调查资料的梳理，这些经验可从如下方面予以概括。
(一)少数民族流动人口服务管理领域政府购买社会工作服务机制的开创
政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。(10) 徐家良、赵挺：《政府购买公共服务的现实困境与路径创新:上海的实践》，《中国行政管理》2013年第8期。 政府购买公共服务是新时代国家治理体系与治理能力现代化的主要体现之一,也是政府职能转变的重要手段之一。上海市P区开展“社区共融”项目创新之处就在于它是全国首个面向少数民族群众包括少数民族流动人口的社会工作服务的项目。该项目的基础是2007年P区民族宗教委员会通过政府购买服务的形式，与上海L社会工作服务机构合作，在P区5个街道开展的少数民族和宗教社会工作服务项目。2011年，P区委统战部又将“少数民族社会工作”升级为“统战社会工作”，覆盖区域扩大，由11个街镇扩大到20个街镇，服务范围增加，服务对象既包括少数民族群众、信教群众，又涵盖归侨侨眷、台胞台属等。
城市发展是循序渐进的，走可持续发展的路线，滨海新区着力打造“天津智港”“生态城”等新的城市发展功能更符合国际化的城市发展定位，优越的城市文化和先进的城市功能将会吸引更多的国际交流与合作。
上海P区社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理的实践虽然取得了诸多实践效应，但是在调查中发现，多年以来，也有诸多实践困境一直困扰着“社区共融”项目组，成为影响社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理的阻碍性因素。通过检视梳理，这些实践困境及其成因可从如下方面予以阐释。
(二)城市少数民族流动人口服务管理领域“社会工作+”模式的形塑
在城市少数民族流动人口服务管理过程中，多方协同联动是工作难点之一。通过调查组在调查点的参与观察和对社会工作者的访谈中发现，社会工作者在帮助少数民族流动人口排忧解难过程中，能积极协同、协调多方力量共同参与。同时，社会工作者还扮演着发起人和协调者的重要角色，从而形成了一种社会工作者牵线，与政府、社区、社团、寺院等多方有效联动的“社会工作+”服务模式。
第一，“社会工作+社团+志愿者”服务机制。在上海市P区，为城市少数民族流动人口提供志愿服务的传统由来已久，从事该项服务的志愿者叫作民族联络员，一般是来自本街道、社区的民族联合会、志愿服务队等社团中具有少数民族身份的热心人士。由于这些民族联络员具有少数民族身份，与社区中的少数民族流动人口有着天然的联系，便于社会工作者与社区民族联络员一起把握服务对象的问题与需求，提供各种服务，帮助少数民族流动人口解决生产生活中遇到的一些实际困难和具体问题。同时，社会工作者在增能、共融等专业理念的指导下，非常重视民族联络员的能力提升。如P区N街道在多年的实践中，社会工作者持续开展以“魅力统战志愿者、共建和谐NMT”为主题的志愿者培训，向民族联络员传授有关民族政策、民族文化、民族常识和志愿服务精神等方面知识，进一步提高志愿者服务的专业技能。同时，还定期组织开展本街道民族联络员之间及与其他街道民族联络员之间的联谊团建活动，提高志愿者团队的凝聚力和向心力，培养志愿者自我服务、自我管理和自我发展的能力。在调查中，多位受访少数民族志愿者对社会工作者的工作热情和工作能力大加赞赏，认为社会工作者已经成为志愿服务工作不可或缺的牵头者，是志愿服务更加有效、细致、科学的指导者。
助人是社会工作的基本功能，(11) 王思斌：《社会工作概论(第3版)》，北京：高等教育出版社，2014年，第26页。 是社会工作作为一个专业的价值追求和职业指向。而更为重要的是，社会工作者的助人行动并非是间接性的宏观社会行政，而是直面服务对象的服务传递。此种行动策略始终根植于社会工作实践发展全过程，并在实践中不断得以生产与再生产，最终形塑成为社会工作者的基本行动逻辑。而在现代社会福利制度建立后，社会工作者的行动意义进一步拓展，成为国家和政府社会服务不可或缺的提供者。之所以不可或缺，就是因为社会工作者科学提供社会服务的这一行动逻辑。所谓社会服务是指在社会保障(社会福利)制度框架下，由政府或社会力量向民众特别是困难群体提供的公共福利服务。(12) 王思斌：《社会服务的结构与社会工作的责任》，《东岳论丛》2014年第1期。 在上海P区多年实践中，社会工作者始终将为城市少数民族流动人口提供社会服务作为行动实践的出发点与落脚点，努力为服务对象提供精准、及时、长效的服务。如在精准服务方面，W街道开展了“听声传情——来沪少数民族健康支持”项目，满足了少数民族流动人口健康服务方面的需求，提升了服务对象的健康意识。在及时介入方面，一位少数民族妇女临产不愿意做剖宫产手术，Y姓社会工作者第一时间联络宗教界人士、医生和同辈群体与临产妇女及家属沟通，消除其接受剖宫产手术在文化、习俗和治疗等方面的顾虑，及时接受了手术，挽救了两个人的生命。W姓社会工作者在接到被抢劫面馆老板的求助时，及时抚慰老板及其家人的恐惧情绪，并随时跟进案情进展，帮助补办证件，最终使该家庭迅速恢复正常生活。在长效跟进方面，Z镇从2013年开始实施的“五定”机制较为典型，即食品义务监督队通过“定期”(每月两次)、“定点”(固定店)、“定人”(固定的食品义务监督队员监督对应店)、“定训”(定期培训)、“定谈”(每月开展交流会谈)的“五定”机制，确保食品符合少数民族饮食习惯。
与实施政府购买社会工作服务起步较早的相关政府部门和群团组织相比，统战、民宗部门政府购买服务相关制度建设显得相对滞后，有许多不健全、待完善之处，这使社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理工作缺乏延续性。因此，统战、民宗部门应从行政驱动转向依法依规，完善相关制度政策，建立健全政府购买服务长效机制。
按照设计尺寸加工组装好的超声换能器如图5所示，换能器的振动性能还需要实际的检测[10]。采用HIOKI IM3570型阻抗分析仪对换能器进行测试，测得换能器阻抗频率曲线如图6所示，在频率为22.713 kHz时换能器的阻抗值最小为11 Ω，即为换能器的串联谐振频率。通过多普勒激光测振仪测量换能器在功率分别为10 W和30 W时的振幅频率曲线如图7所示。当超声功率为30 W时，换能器最大振幅为23.89 μm，谐振频率为22.543 kHz，与设计频率差异较小，振子带宽适中，表明换能器整体性能良好。
(三)城市少数民族流动人口社会服务的科学提供
第二，“社会工作+多政府部门”服务机制。来沪经商的少数民族流动人口由于文化上的差异，普遍存在对城市管理和生活不适应的情况，特别是对城市法律法规知之不多，有时难免与城管、公安、消防、市场监督等部门的正常执法行为产生误解，出现抵触情绪。基于此，社会工作者主动联系政府多部门，逐渐形成了“社会工作+多政府部门”的协同服务机制，及时处理来沪少数民族流动人口在子女就学、经商执照办理、规范经营等方面的问题。如，在P区L社区，社会工作者主动会同消防、公安、城管及市场监督等部门开展“来沪少数民族文明经商之星”活动，倡导文明经商、合法经商，提高了少数民族流动人口法律意识，促进了城市社会和谐发展。
另外，对于改编成以儿童为阅读对象的文学作品，虽然《中图法》已明确规定应归入儿童文学有关类目，但在实践中，由于作品改写幅度的大小难以鉴定，加上分编人员往往不愿意将此类作品与原作品分散，于是许多名著改写本还是归入“成人文学”类［8］。
调查组了解到，仅2016年，社会工作者共走访少数民族群众5671人，探访8101人次，提供个案服务14人，咨询服务806人共1061人次；开展小组活动282次，服务782人次，社区服务覆盖311人次；团体辅导服务2873人共3153人次。更为可贵的是，无论是从调查组获取的服务对象反馈表，还是从对服务对象的访谈中，均体现出服务对象对社会工作服务有很高的满意度，其中反馈表中的满意度达92%以上。同时，受访的多位服务对象十分乐意接受我们的调查访谈，认为这是他们感谢社会工作者高质量服务的一种方式。
(四)“民族共融”社区环境地有效营造
“人在环境中”是社会工作助人行动的重要逻辑框架。在此逻辑框架中，个人、个人和环境之间的关系、环境是社会工作者基本的三大实践指向。其中，关注环境并在必要的时候改革环境，使之更有效地满足人的需要、促进人的发展是社会工作者介入环境的基本行动策略。(13) 库少雄：《人类行动与社会环境(第2版)》，武汉：华中科技大学出版社，2014年，第20页。 可见，关注并作用于环境是社会工作者基本的行动逻辑之一。诚然，虽然这一行动选择的实践后果并未直接作用于服务对象，但却为服务对象开创与改善了良好的外部环境，从而促进服务对象的福祉提升。因此，营造良好的“社区共融”氛围，是促进城市少数民族流动人口社区融入的重要手段之一。
脑卒中后会遗留不同程度的肢体功能障碍，其中上肢运动功能障碍的发病率较高，恢复困难，而上肢痉挛状态会进一步影响患者上肢功能的恢复[9]，严重影响患者的生活质量[10]。脑卒中恢复期的患者给予常规康复治疗后在一定程度上可以改善患者的上肢功能，但是作用效果有限[11]，因此如何改善脑卒中患者上肢功能成为近年来的研究热点。
自“社区共融”项目开展以来，派驻各个街镇的社会工作者十分重视“民族共融”社区环境的营造，积极探索“民族共融”社区环境营造的活动方式。这促进了来沪少数民族流动人口的社区融入，加强了民族交往交流交融。在社会工作开展的诸多品牌活动中，“我是拉面王”品牌活动开展得最具特色，不仅涉及范围广、持续时间长，而且影响很大。既受到拉面馆经营者的欢迎，也得到了当地社区居民的支持，有助于少数民族流动人口融入社区。在访谈中，一位面馆老板MQL说：“我们原来在青海老家也会定期举办类似比赛，没想到来了上海以后还会有这样的比赛，跟在老家是一样的，这让我们很感动，觉得上海也能接纳我们。”与此同时，各个街道普遍开展的“少数民族文明经商优质服务流动红旗”评比活动，也有效提升了少数民族流动人口文明经商意识，逐步改变了当地居民对少数民族流动人口的刻板印象，促进了民族交往交流交融，加强了民族团结。
此外，P区各个街道还会根据各自特点，开展富有本社区特色的社区融入活动，如H街道的“亲情中华、魅力国学”中华经典启蒙推广项目，面向少数民族流动人口随迁子女开展中华传统文化培训；W社区开展“以食会友”，举办少数民族美食节，通过展示、评比、演出等活动，展现少数民族美食文化，增进了当地居民对少数民族文化的了解。
三、实践困境
此种社会工作服务模式是城市少数民族流动人口服务管理迈向社会化、科学化的重要形式之一，也是党的统战工作、民族工作与专业化社会工作有机结合的创新探索之一，为新时代政府转变服务理念，提高服务水平，创新城市少数民族流动人口服务管理机制提供了有益的借鉴。
(一)购买服务的行政驱动导致项目资金来源碎片化、实施延续性缺乏
政府购买公共服务是新时代国家治理体系与治理能力现代化的主要体现之一,也是政府职能转变的重要手段之一。党的十八届三中全会在政府职能转变一项中要求：要推广政府购买服务，要引入竞争机制，向社会购买。(14) 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第10页。 社会工作服务是当前政府购买公共服务的重要内容。上海作为全国率先发展专业社会工作，推动政府购买社会工作服务的先行城市，早在2007年，上海就颁发了《上海市民族和宗教事务委员会、上海市民政局关于开展民族宗教系统社会工作者队伍建设试点工作的通知(沪民宗发[2007]175号)》，该《通知》中指出，要在民宗工作领域研究开发社会工作岗位和项目，落实政府购买服务的项目经费；以建立社区民族宗教社工队伍为项目，由区县政府落实购买服务的项目经费，由区县财政向民族宗教办拨付核定经费，实施专款专用。上海P区这种初步实践探索就是在这一背景下孕育而生。
第三，“社会工作+社区+寺院”服务机制。在上海少数民族流动人口中，有一部份信教群众。为了更好地帮助他们融入社区，引导其经营活动规范守法，社会工作者经常联合宗教界人士在宗教场所对少数民族流动人口进行民族政策、法律法规、民族团结、公共安全等方面的宣传教育。有时还将社区公共服务、法律咨询等服务点设在宗教场所。如P区Y街道在“区寺联动”基础上，2016年开展了民族和谐进寺院、志愿服务进寺院、公共安全进寺院、文明创建进寺院、公共服务进寺院和民族文化进寺院等“六进”寺院特色项目。由于该项目效果明显，获2016年P区统战工作优秀项目。
调查组在与多名社会工作者访谈中了解到，在这十多年实践中，上海市L社会工作服务机构“社区共融”项目一直被资金来源问题困扰，这导致了项目服务总是未能稳定、持续开展。多位社工谈及，“社区共融”项目资金来源一直比较零散，曾经出现“一个项目九份协议”的情况，即该项目分别与P区统战部和8个镇分别签署项目协议，原因就是项目资金的多头来源。同时，项目主管YR还谈及，每一次P区统战部领导更迭对于项目组而言就是一次挑战。2014年的一次领导更迭，上海市L社会工作服务机构负责人通过多次沟通才使得项目得以延续，但项目规模已有所缩减。而到了2017年，领导再次更迭，新领导已经明确表示，2018年P区统战部不再出资购买此项目。而多位街道层面的统战干事与社工表示，经过十多年实践探索，上海市P区各个街道层面的少数民族流动人口服务工作一直由社会工作者来承担，且服务效果良好，若项目终止，势必使得街镇层面的少数民族流动人口服务管理工作受到影响。在此情况下，上海市L社会工作服务机构只能分别与P区各个街镇单独洽谈购买服务事项，目前已与6个街镇分别达成协议，2018年起，“社区共融”项目在这6个镇街得以延续。然而，虽然项目得以延续，但规模已大大缩小。
有研究者指出，目前我国政府购买公共服务主要由行政驱动，这导致了公共服务采购规模小，资金来源碎片化。(15) 葛道顺：《我国公共服务采购:从行政驱动到依法治理 》，《国家行政学院学报》2017年第3期。 从上述内容中不难发现，上海P区实践虽然持续了十多年，但其项目实施仍受到行政驱动，导致了项目资金来源碎片化，项目实施的延续性缺乏。
(二)岗位制弊端导致少数民族社会工作者专业性与自主性弱化
岗位制与项目制是目前政府购买社会工作服务的两种基本模式。上海P区“社区共融”项目主要采取的是岗位制形式。从政府管理的角度，岗位制易于操作，便于直接管理，而更为关键的是，岗位制购买模式将社会组织的成分纳入科层制体系，可规避协作的风险因素，但同时，它却将社会组织的运行机制、价值诉求等排除在外，取而代之的是参照政府的结构机制进行服务生产。(16) 曹海军：《“三社联动”视野下的社区公共服务供给侧改革——基于S市项目制和岗位制的案例比较分析》，《理论探索》2017年第5期。 而从社会工作服务本身而言，岗位制则会导致社会工作者的专业逻辑受到政府行政逻辑的影响，甚至是行政逻辑取代了专业逻辑，从而弱化服务的专业性和自主性。
通过调查发现，在“社区共融”项目运作十余年中，项目组一直受到岗位制弊端困扰。在调查中，诸多受访的社会工作者都谈到了在工作中被当作政府编外行政人员使用的问题。主要表现在两个方面。一是社会工作服务受到行政力量的制约和干扰。按照社会工作专业服务理念，服务计划(包括服务目标人群、服务内容、服务次数、服务程序等)是根据对服务对象的问题和需求进行科学评估后制定的。但在实际工作中，街道一级的政府行政人员往往基于自身工作任务目标或考核指标的需求，要求社会工作者修改服务计划，甚至完全推翻社会工作者已制定好的服务计划，这往往使社会工作者无法按照自身的专业性自主地开展服务工作。Y姓社会工作者说：“你在基层搞专业化的社会工作很难，有的人会说你搞什么少数民族、党派人士服务，他的一句话，你的计划就要全部变掉，否则，年底考核就是零分”。二是在服务之外，社会工作者需经常做一些与社会工作无关或关系不大的事，这无疑会占用从事专业服务的大量时间，耗费社会工作者大量精力。由于社会工作者是上级部门以岗位的形式派驻到各个街道社区的，街道对社会工作的角色定位与工作职责往往不甚了解，加之工作任务本身庞杂繁多，街道难免把社会工作者当作其内部行政人员，指派社会工作者参与会议组织、公文写作等街道的具体行政事务。F姓社会工作者说：“我是很清楚我到这里来是要干什么的，我的角色定位是什么，然而领导不清楚，他跟我说，小F啊，天天在外面跑什么，太阳这么大，在办公室待着多好啊。事实上，你天天待在办公室，他的工作就可以丢给你了。他的工作是拍照片、写个新闻稿等。不做还不行，因为要维系良好的关系嘛，而且在他心目中，你这个岗位就是要什么都做的，是政府请来的”。
在实践中，社会工作服务具有很强的专业性与自主性，同时，其主要是以服务服务对象为目标，这也是政府购买社会工作服务的根本目标所在。但在调查中不难看出，岗位制的运作使得统战、民宗部门购买社会工作服务出现了目标偏离，甚至是目标替代的现象。具体而言，在开展城市少数民族流动人口社会工作服务过程中，由于社会工作是以“岗位制”而非“项目制”形式入驻各个街道及社区，这就使社会工作者工作职责没有明确界定，工作的专业性往往得不到认可，从而消减了社会工作服务的专业性与自主性，最终影响了服务成效。
(三)培养聘用机制不健全导致具有少数民族身份的社会工作者匮乏
在民族社会工作实务中，民族社会工作者应承认文化多样性的现实，应该尊重不同民族的语言、风俗习惯、生活方式等。(17) 任国英、焦开山：《论民族社会工作的基本意涵、价值理念和实务体系》，《民族研究》2012年第4期。 在为少数民族流动人口开展社会工作服务过程中，对服务对象的民族文化及时觉知、思考并解决问题是民族社会工作者重要的价值理念与技能。具有与服务对象相同的民族身份或文化的社会工作者在服务时能够迅速赢得服务对象信任，通畅地与服务对象沟通。在调查中发现，相同民族的少数民族志愿者能很快赢得服务对象的信任与好感，而其他民族的社会工作者则需要花费很长的时间。因此，具有少数民族身份的社会工作者在开展城市少数民族流动人口社会工作服务时具有得天独厚的优势，这方面人才也显得弥足珍贵。根据调查，上海市L社会工作服务机构十分想招募具有少数民族身份的社会工作者。但从2007年至今，上海市L社会工作服务机构从来没有招聘到一名藏族社会工作者，其他少数民族身份的社会工作者也不多，且工作时间都不长。出现这种情况的原因与少数民族社会工作者的培养、聘用机制不健全有很大的关系。
据调查，在上海，从事一线统战社会工作者的待遇月薪不足4000元，如果家不在上海，这样的工资很难维持生活。同时，具有少数民族身份的社会工作专业毕业生数量少。这些都导致了社会工作机构很难招聘并长期留用具有少数民族身份的社会工作者。长此以往，势必影响到服务效果。
(四)对“社工”定位不全面导致社会工作者政策咨询与倡导的功能缺位
无论是在社会工作制度发展成熟的西方国家，还是在我国社会工作发展较快的领域，一线服务社会工作者反馈服务对象的问题与需求，或其提供的政策咨询报告，经常能得到政府有关部门的回应，甚至很多建议还被有关政府部门所采纳。事实上，修订社会政策是社会工作者维持社会秩序，实现自身建设性社会功能的重要内容之一。(18) 王思斌：《社会工作概论(第三版)》，北京：高等教育出版社，2014年，第28页。 也就是说，在诸多服务领域，社会工作者往往扮演着社会政策倡导者和影响人的角色。
在调查中，多位社会工作者反映，他们经常会将工作中收集服务对象普遍面临的问题向相关政府工作人员反映。但由于他们能够经常接触到的领导也就是街道分管统战的宣统科长，更多的是与统战干事打交道，因此，信息只能反馈到这一级。比如，社会工作者在需求评估中发现，部分面店经营者存在健康意识淡薄情况，想通过区级层面的统战部门，每年为这些经营者做免费基础体检，并制作发放健康手册。但是该建议反映上去后，未得到任何回应。最后还是社会工作者利用其他渠道才促成此事。多名社会工作者在接受访谈时表示，这样类似的事例很多，比如，子女就学问题、经营执照的办理问题等，在此过程中，社会工作者更多的是表示无奈。事实上，在对统战干事的访谈中，统战干事也谈及，他们有时会将社会工作者的建议向上传达，但一般很难得到有关领导的回应，他们也无能为力。
至2013年后许昌共有21个新建小区，其中绿化率较高的有恒大绿洲、鹿鸣湖畔、瑞贝卡和天下、世纪宏城、龙湖华庭等。建成区中改建和新建的居住区绿地面积占建成区绿地面积的比重约为12.7%。通过实地调查得：大多数小区只是简单的街道绿化以及小区内部的简单绿化，缺乏绿地景观设置；并且在位置上这些小区主要集中在东城区，这种居住小区的休闲绿地建设布局明显是不合理的。
显然，在开展城市少数民族流动人口社会工作服务过程中，社会工作者与政府工作人员在具体工作中联动较多，但反映的问题很难得到回应，因为统战、民宗部门对社会工作的工作定位就是其日常工作职能的延伸，而非舆情反映或政策倡导。事实上，这样的定位是不全面的，这使社会工作对政府有关部门“触动少”，政策倡导的功能缺位。
四、政策优化
基于上述对社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理实践困境的阐释，对于统战、民宗部门，相关政策可从如下方面予以优化。
上海市P区开展的社会工作介入城市少数民族流动人口服务项目，宗旨是坚持项目契约化、运作社会化、队伍专业化、服务人性化、管理科学化的“五化”原则。主要目标是促进统战人士，尤其是来沪少数民族流动人口的社区融入，同时协助政府工作人员对来沪少数民族流动人口做好服务管理工作。“社区共融”项目规模最大时服务P区20个街镇，配备了34名社会工作者、内部督导6名，另外还特地邀请了香港资深社会工作督导QQL女士担任督导顾问。
(一)从行政驱动到依法治理，建立健全城市民族工作领域政府购买公共服务的长效机制
观测指标为2种检测方式阳性患者随访1年CIN发生率，及2种检测方式均为阳性患者随访1年CIN发生率，并对其进行对比。
首先，出台有关政策，设立专项资金支持社会工作服务少数民族流动人口。统战、民宗部门应建立政府购买服务资金使用的长效机制，每年拿出专项资金支持，保证社会工作稳步开展推进。其次，规范政府购买服务的竞标过程。统战、民宗部门应严格规范政府购买服务的竞标过程，保证有良好资质与服务能力的社会工作机构承接服务。第三，建立健全科学化的服务评估机制。为保障服务效果，统战、民宗部门应建立科学全面的量化评估指标体系，以避免唯“政绩”论、唯“任务”论；引入第三方评估机制，以避免唯“印象”论、唯“关系”论。
(1)激发民众情绪。计划生育政策相关的焦点事件以负面消息居多，而新媒体平台上人们的权利意识、责任意识、利益观念空前高涨，对负面事件敏感性高、批判倾向强，因此焦点事件极易发酵为影响政策认同度乃至政府公信力的危机事件。如2015年9月博主“赵孟2010”在微博上曝光了一起“云南楚雄强制引产”案，获得19 383个点赞，评论数达30 000，转发数达16 021，产生了极强的轰动效应，激发了网民对计划生育政策的强烈不满。
(二)多方联动，建立少数民族社会工作人才培养与聘任制度
少数民族社会工作者的匮乏是城市少数民族流动人口社会工作服务开展时的突出问题。待遇低、人才少是主要原因。然而，少数民族社会工作人才的培养与聘任并非某个政府部门可以单独解决的，而是一个需要多部门、多单位，甚至多地联动的系统工程。作为主管少数民族事务的统战、民族宗教部门，应明确自身职责，有担当精神，发挥“牵头”作用，建立、完善少数民族社会工作人才的培养与聘任机制。
首先，与相关高校有效联动，建立少数民族社会工作人才的专项培养与定向培养机制。目前，全国开设社会工作专业的高校有400余所，而招收少数民族学生的高校主要是民族院校和少数民族地区的高校。因此，对服务于城市少数民族流动人口的社会工作人才有较大需求的城市而言，统战、民宗部门可与上述高校主动联系，效仿少数民族地区的专项定向人才培养计划，建立少数民族社会工作人才的专项培养与定向培养机制。其次，与组织、人社、民政等部门有效联动，出台少数民族社会工作人才聘任的各项优惠政策与配套措施，以吸引少数民族社会工作人才特别是高层次人才加入，包括提供薪酬待遇上的专项补贴，从业年满后报考公务员的优惠政策，职业准入资格及落户住房的优惠政策等。
(三)转变“大政府”观念，购买模式由岗位制向项目制转变
在城市少数民族流动人口社会工作服务开展过程中，岗位制服务运行机制的弊端凸显，带来后果是社会工作“被行政化”及专业自主性弱化，其深层次原因在于政府部门仍存在“大政府”的惯性思维。
党的十九大报告中指出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式。(19) 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第38、39页。 在此过程中，政府将更多充当政策制定者和监督评估者的角色，弱化“服务提供者”的角色。政府职能转变的核心就是放权。统战、民宗部门作为服务提供的出资方，在服务开展过程中，应转变“大政府”的思维惯性，更多地扮演好政策制定者和监督评估者的角色。而岗位制弊端的显现就是政府部门没有完全转变观念。若服务运行能由岗位制向项目制转变，作为出资方的统战、民宗部门就只需在服务实施前制定服务的指标量，在服务过程中和结束时进行监督和评估。这样，“大政府”观念会有所转变，社会工作者的专业性与服务自主性得以强化，从而能更好地为少数民族流动人口提供服务。
(四)厚植“治理”理念，构建社会工作者参与政策倡导与决策的工作机制
党的十九大报告指出，社会组织协商是我国社会主义协商民主的重要形式之一。(20) 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第38、39页。 这意味着社会组织及其成员在社会主义协商民主中的主体地位应得到充分尊重和发挥。同时，现代国家管理的要义之一就是“治理”，治理的核心理念就是多中心、多主体的协商和参与。在社会工作参与城市少数民族流动人口服务工作的实践中，社会工作组织及其成员不仅仅扮演着自上而下服务传递者的角色，其在“治理”过程中自下而上政策咨询与倡导的主体地位也应得到充分发挥。
事实上，社会工作服务的优势不仅仅体现在具体的服务层面，还在于所反映的意见与建议对政府层面的决策起到重要参考价值。而就城市少数民族流动人口服务管理工作而言，长期在一线服务的社会工作者往往能够准确及时地了解把握少数民族流动人口的新情况、新问题、新需求，因此，作为主管的统战、民宗部门，应主动倾听、及时回应，并主动吸纳其参与相关政策制定的讨论过程，以提高政府决策的科学性与有效性。所以，统战、民宗部门应厚植“治理”理念，着力健全服务于城市少数民族流动人口一线社会工作者参与政策倡导与政策制定的工作机制。比如，建立定期联合例会机制，即统战、民宗部门定期举办多方联合例会的工作机制，吸纳社会工作者参会，倾听其工作反馈。又比如，在重要政策文件出台前，邀请社会工作者参与讨论等。
答题者只能在提交答卷后查看自己的考试成绩及排名，一旦退出，便无法再次查看答卷历史和所得成绩，只能再次答题，再次提交才能再次查看答案结果。如能根据登录方式，访问IP自动记录答题历史，一定时间内可以反复查看，有助于学生进一步巩固答题效果，查漏补缺，对没有掌握的地方进行重点消化。
五、结语
我国已进入中国特色社会主义新时代。在新时代背景下，城市少数民族流动人口服务管理实践模式的不断探索与创新势在必行。上海P区开展的社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理实践是城市少数民族流动人口服务管理体制机制的创新，是迈向社会化、科学化的有益尝试和探索。同时,因为我国社会工作要从底层驱动、预防性保护即外在结构化入手，我国庞杂的社会工作服务供给以及制度建构不是强制性制度变迁所能对应解决的，而是需要针对具体社会问题，从需求分析入手，进行服务设计、规则制定、政策推广，完成相应制度建构。(21) 葛道顺：《社会工作转向：结构需求与国家策略》，《社会发展研究》2015年第4期。 在调查中发现,上海市P区经过多年实践，社会工作作为一种外在结构已在城市少数民族流动人口服务管理的日常行动主体(基层统战干部、少数民族志愿者等)、服务对象的行动中予以生产与再生产，有了一定程度的结构化，形成了社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理的底层驱动力。然而，这一底层驱动力却尚未得到城市民族工作决策主体的积极响应，这就使得此项探索在实践中制度顶层设计方面的问题较为凸显。当前民族交往的民间化、社会化特点越来越明显，民族事务理所当然成为公共事务重要的组成部分，城市民族事务的重心下移，呈现出“生活化”和“人文化”的趋势，民族问题中“社会性”与“民族性”叠加，民族问题也越来越多地体现为涉及民族因素的社会问题，民族工作也越来越转变为社会工作。(22) 王力平：《社会工作协同城市民族事务治理：逻辑生成与路径选择》，《青海社会科学》2019年第2期。 事实上，调查结果也证实了这一点。对于社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理实践而言,无论是实践产生的效应，还是实践困境而言，既表现出了社会工作介入原有社会治理体系过程中存在的普适性特征，即社会性，如统战、民宗领域购买社会工作服务机制的开创、多种“社会工作+”服务模式的形塑，在实践困境中行政驱动导致的资金来源碎片化，岗位制弊端导致的社会工作者专业性与自主性弱化等，也表现出了社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理领域的趋异性特征，即民族性，如在实践效应中为城市少数民族流动人口精准、及时、长效地提供了社会服务，营造了良好的“民族共融”社区环境，在实践困境中，少数民族社会工作人才的匮乏，社会工作者政策咨询与倡导功能的缺位。这些普适性与趋异性特征，即社会性与民族性特征的叠加是社会工作在城市少数民族流动人口服务管理实践场域中结构性生长的预防性保护因素,为今后一段时间内在全国更大范围内开展社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理实践，乃至社会组织参与城市民族工作实践的结构化提供了有益参考与借鉴。
三个采样点(ZH、ZF、ZU))27件沉积物样品(依次样品数n = 10、9、8，下同)的9种重金属元素及Al2O3的含量分析结果见表2．
Community Integration ：Intervention of Social Work in the Service and Management of Floating Population from Ethnic Minorities in Urban Areas ——Based on the Practice of P District in Shanghai
LU Shixiu LI Jihe
Abstract ：The intervention of social work is an important practical form of the socialization of service and management of floating population from ethnic minorities in urban areas.The practice of P district in Shanghai is the first pilot in the whole country.Through the field survey of the practice of P district,it is found that the practice has initiated the mechanism of government purchasing social work services in the field of service and management of floating population from ethnic minorities in urban areas,shaped the model of “social work+”,scientifically provided social services,and effectively created the community environment of “ethnic integration”.At the same time,due to a variety of factors,there are also dilemmas in practice,such as:fragmentation of funding sources,lack of continuity in implementation,weakening of professionalism and autonomy of social workers from ethnic minorities,shortage of social workers with minority identity,and omission of functions of social workers′ policy counseling and advocacy.To solve the dilemmas mentioned above,the united front departments and the departments of ethnic and religious affairs should change from administrative drive to governing according to law,establish and perfect a long-term mechanism of government purchasing public services in the field of urban ethnic work,set up a training and appointment system for social workers from ethnic minorities with multilateral cooperation,promote the change of purchasing patterns from “post system” to “project system” with the transformation of the “big government” concept,and improve the working mechanism of social workers′ participating in policy advocacy and decision-making with the building of the “governance” idea.
Key Words ：community integration;intervention of social work;floating population from ethnic minorities in urban areas;ethnic governance in urban areas
基金项目： 国家社会科学基金青年项目“社会工作嵌入城市少数民族流动人口服务管理研究”(16CMZ031)。
作者简介： 卢时秀，湖北工程学院副教授(孝感 432000)；李吉和，中南民族大学教授、博士生导师(武汉 430073)。
责任编辑：王敬尧
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