关于政府体制改革的几点断想，本文主要内容关键词为：断想论文,几点论文,体制改革论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来我国虽然多次强调要加快政府体制改革，并且确实也出台了一些改革措施。但是很明显，政府体制改革已远远滞后于整个经济体制改革的进程。正是由于政府体制改革的滞后，才产生了许多影响国民经济高效益发展、危及社会稳定的问题。因此，必须加快政府体制的改革。本文拟就此谈些不成熟的看法，供学术界参考。
一、行政干预过多与宏观调控能力下降
目前似乎存在着这样一个极为矛盾的情况：一方面人们普遍感到行政干预过多，使企业难以自主经营，缺乏活力；另一方面人们又感到政府宏观调控能力不足，应该控制的又控制不住，造成严重的宏观失控。上述这两种极为矛盾的情况是相互激发的：越是宏观调控能力不足，就越要用传统计划经济条件下的行政手段，造成行政干预过多；行政干预过多，又难以获得新的宏观调控能力，结果使经济难以充满活力地平稳发展。
为什么会产生政府行政干预过多，而又缺乏宏观调控能力的问题呢？笔者认为：
首先，是因为我们过去那种按照行政性计划经济设置的政府体制格局，并没有从根本上得到改革，而且在改革中我们又自觉不自觉地试图用计划经济方式来建立市场经济，结果造成了行政干预难以消除，而宏观调控能力又非常不足的状况。按照行政性计划经济所设置的政府格局，在没有得到根本性改造之前，是根本不可能具有新的宏观调控能力的。因此，在政府体制没有根本改造的条件下，越是强调宏观调控，就会越加重行政干预，结果使得行政干预越来越强烈，宏观调控的能力显得更为不足。
其次，随着经济改革进程的推进，微观基础发生了深刻的变化，但政府的控制方式及机制却仍然是计划经济的那一套，结果是该控的控不住。而在控制不住的条件下，又会运用以收缩为特征的行政干预。大家知道，通过市场经济的改革，我国的微观经济基础发生了极为重要的变化，而这些变化所带来的经济活动，又是原有行政干预所不能顾及的。例如，金融活动的多元化与分散化，使得原有的贷款规模控制根本无法起到宏观调控的作用，只能起到对国有企业发生行政干预的作用；财税体制虽然经过多次改革，但在多种经济成份发展较快的条件下，仍然起不到覆盖全社会宏观调控的功能，而只能造成对某些经济活动干预过多的结果；政府为了促进农业经济的发展，不断提高农产品价格，但农民仍然没有生产积极性；因我国实际上已进入重化工业阶段，其特点是资本密集型进程的加快，因而失业将成为重要的政府目标，但政府却又不注重失业状况而一味强调治理通货膨胀，试图用一切行政手段压住通货膨胀，结果造成了极大的行政干预。总之，我国的微观基础已发生了重大变化，但政府体制却并未随之发生变化，结果是只能加重行政干预，使宏观调控能力不断下降。
再次，随着我国多种经济成份的发展，不仅国有经济，而且非国有经济也作为极为重要的经济增长点。但是，政府体制及政策导向却并未反映这种变化，没有公平竞争，平等管理，而是仍然采取了对某些所有制优惠，而对某些所有制歧视的体制与政策。这种状况决定了必然会对国有经济优惠但行政管理极严；对非国有经济歧视但却几乎不管的状况。其结果是既加重了对国有经济的行政干预，又控制不住非国有经济，使行政干预过多与宏观失控并存。我认为政府应该从阶级性政府走向全民性政府。也就是说，所有守法的纳税人，所有对生产力发展有积极作用的经济成份，都是政府的基础，都是政府的依靠力量，政府都应一视同仁，鼓励其在竞争中求得共同发展。
另外，随着市场经济的深入发展，政府作为公共经济部门的特征越来越明显，民众的纳税与政府部门的公共产品提供之间的内在联系已非常清楚。也就是说，从经济活动角度讲，对政府要重新定性与定位，但是我们却完全排斥西方的公共经济部门与公共产品理论，仍然完全以所谓为人民服务来概括政府与经济活动主体之间的关系，其结果是宏观调控难以形成，而行政干预又不断加强。宏观调控理论是建立在政府首先作为公共经济部门基础上的。为人民服务作为政府宗旨是非常对的，但政府的宏观调控必须要从政府是公共经济部门，来安排政府的功能与作用。只有把政府作为公共部门，才能确定政府通过什么方式，以多大程度影响整个国民经济活动，而不是政府要包揽一切。尤其应该看到，如果只讲为人民服务，不讲居民纳税人与政府作为公共经济部门的关系，从而就不会考虑政府职员的收益要随着经济发展而上升，当造成繁荣的经济而穷政府的状况时，要么就会促使腐败的增多，要么就会使政府加强行政干预，甚至对改革与发展抱有反对态度；反过来，如果不讲纳税是政府这个公共经济部门的基础，那么必然就会无限制扩张政府规模，造成过度的行政干预，甚至会出现无视纳税人的要求与利益，以行政权力损害纳税人利益的状况，从而谈不到对纳税人的责任与义务，而只有行政干预。因此，要减少行政干预和加强宏观控制能力，就必须重塑民众与政府的关系，重新定性与定位政府的位置与功能。
总之，解决行政干预过多而宏观调控能力不足的问题，要从各个方面加快政府体制改革。我认为，凡是市场可以自行解决的问题，政府就不要再去界入，就是说，政府要坚决地从那些自己不应界入的活动中退出来。同时，要把行政干预过多与宏观调控力不足这两个截然相反的问题联系在一起解决，因而不能只强调宏观调控力不足的问题。另外，解决宏观调控能力不足不应只强调提高政府宏观调控能力，而是要把重点放在政府体制改革上，按照变化了的微观经济基础，来调整政府体制改革的整个思路。没有政府体制的深刻改革，政府的宏观调控能力就会继续下降，行政干预就会越来越多，其结果是非常不利于社会稳定与经济发展的。
二、腐败与权力性经济犯罪
现在腐败几乎是人们极为深厌痛绝的首要问题。政府也将反腐败作为极为重要的目标，不断强调反腐败问题，除了成立反腐的专门机关外，还设立了揭发腐败的专用电话与投诉机构。应该说，反腐败是有成绩的。我们可以通过新闻媒体不断看到反腐败的成绩：某地或某机关又揭发出了多少腐败分子。但是，这种把反腐败仅仅停留在揭发出多少腐败分子上面，似乎显得太不够了。我国腐败产生是有其体制基础的，因而重点应该是消除产生腐败的体制基础，而不是挖出多少腐败分子的问题。
目前在谈及腐败时，不少人都把利用权力为自己谋私利的现象统称为腐败。实际上这是不确切的。利用权力为自己谋私利有两种情况：一种是利用权力直接损害公共利益，例如利用权力贪污公款，占用公共财物，挥霍浪费公款，公款出境旅游等，都属于此列；另一种是利用权力进行权钱交易，通过权钱交易谋取私利，例如在工程承包中收受贿赂，在执法办案中收受贿赂等，都属于此列。上述两种情况虽然都是利用权力谋取私利，但第一种情况不属于腐败，尽管它也是经济犯罪。腐败不同于一般的经济犯罪，腐败是指权钱交易即后一种情况。也就是说，构成腐败的基本要素是：权钱交易基础上的行贿与受贿双方的存在。
上述两种情况都属于权力性经济犯罪，即利用权力谋取私利。权力性经济犯罪不仅危害大，而且会动摇一个政权的基础，尤其是对人的道德观念有极大的腐蚀性。因此，必须把这种权力性经济犯罪当作惩治经济犯罪的首要任务。由于权力性经济犯罪是利用其掌握的权力进行犯罪，因而消除权力性经济犯罪的关键，是要有对权力的制衡机制。也就是说，要对使用权力的人有强大的监督与制约机制。其中主要包括：⑴任何法规政策的制定，都必须要有各个阶层居民的讨论，不能由任何行政机构为自己立法，行政机构为自己立法，必然会形成旨在保护自身利益的法规；⑵要对权力的运用过程进行监督，不能只注重对犯罪后果的查处；⑶对权力的监督不能仅停留在行政部门之间，停留在上级行政部门对下级行政部门的监督，这样做只能产生“官官相护”，而应该注重社会团体、新闻媒体的监督作用；⑷对权力的运用要有公正的规则，例如工程项目的承接必须经过充分的招标机制，不能搞个人的审批。总之，应该通过各种立法对权力予以制衡，使公众的权力不为某些个人所利用。
我国政府的权力可以分为两类：一是一般公共权力，二是国有经济所有者代表权。消除利用一般公共权力的经济犯罪，主要是加强监督机制，提高权力使用过程的透明度，增强民众对一般公共权力的约束力。而消除利用国有经济所有者代表权力的经济犯罪，则重要的是要改革国有经济的模式。
大家知道，按照马克思的设想，无产阶级夺取政权之后，将剥夺资产阶级的财产，并把这些财产当作人民的财产，交于管理这些财产的国家形成国有财产。人民是国有财产的所有者，但人民不可能人人都去直接管理与经营这些财产，而是将这些财产交于政府及政府指派的人员去经营与管理，其收益由全体人民享受。后来的社会主义实践都是这样去做的。在实践中人们发现，这种模式要能够按照马克思的设想来运行，必须要有两个前提条件，即：第一，经营与管理国有经济的政府及政府指派的管理与经营者，必须是完全大公无私的人；第二，全体人民有足够的信息、时间及机制，来监督管理国有经济的政府及国有经济经营者，也就是以非常高的监督成本来监督管理者与经营者。但实际上这两个条件在实践中都具有不完全性，因而国有经济的某些管理者与经营者成为特权阶层，利用其权力为自己谋私利，正象有些人讲的那样：国有制成了某些人的私有制。
正是由于国有经济的某些管理者与经营者异化为谋取私利的特权阶层，因而作为国有经济最终所有者的人民，就同这个特权阶层发生了严重利益冲突，而反映人民利益的一些政治家，也就把反对这个特权阶层作为自己毕生的革命对象。也就是说，由于往往试图并且也只有通过政治手段来解决这个特权阶层的问题，因而结果是政治斗争不止。中国建国以来的历史实践充分证明了这一点。从“三反、五反”到“四清运动”，都是试图通过政治斗争解决这个特权阶层问题。就连“文化大革命”在某种程度上也可以说是毛泽东自己试图通过所谓群众运动来解决特权阶层问题。无休止的政治运动不仅没有能解决问题，反而把中华民族推向了一场又一场灾难之中。
改革开放之后，国有经济的管理体制及企业制度的改革虽然不断得到推进，但是实际上国有经济管理者与经营者中以权力谋求私利的人，仍然不断出现，而我们对这种特权者又只能采取反腐倡廉的政治运动。在反腐倡廉中揭发出来的人和事令人触目惊心，老百姓也为这些人和事的被揭出而拍手称快，但冷静者会想到：为什么揪出的以权谋私者一年比一年多？不断产生以权谋私者是否与我们这种国有经济体制有关？
我认为，无产阶级在夺取政权并且将资产阶级财产剥夺之后，绝不能再继续作为无产阶级而存在，而是要成为实实在在的有产者。也就是说，绝不能象现在这样，将最终归自己所有的资产交由一些人去管理与经营，而自己继续作为实际上的无产者而存在。当每个人都与自己的资产发生直接联系，并且监督这些资产经营状况的时候，恐怕就不会象现在这样产生大量的以权谋私者了。就一个股份公司来说，每个股东作为所有者，会非常清楚地通过市场机制（股票价格）与约束机制（股息）及股东大会等对经营者实施有效监督。而在我们现在这种国有经济模式下，所有者对管理者与经营者的监督实际上等于零。总之，我认为国有经济模式必须从根本上加以改革。
三、解决政企不分的关键与婆婆失业如何办
政企不分几乎是我国企业效率低下，从而引发一系列社会经济问题的关键，因而解决政企不分问题一直是我们反复强调的问题。如何解决政企不分问题？有人认为，只要不断推进企业改革，就可以使企业摆脱行政干预，实现政企分家。我认为这是不可能的。造成政企不分的主要原因在于政府权力过大，使企业实际上成为政府的附属物。这主要表现在三个方面：第一，企业的所有者权力实际上都被政府所控制，例如，国有企业的最终所有权代表是国有资产管理部门，国有企业的收益权代表是财政部门，国有企业的投资权由国家计委控制，国有企业的日常经营活动由经贸委管理；国有企业如果按产业与行业来划分，又有其主管部门的管理，甚至按产品划分，还要受制于另一些主管部局。第二，企业经营者都有行政级别，有了行政级别，就要按政府行政系列来管理，因而实际上通过对人的管理，而将企业管理者与经营者都纳入了政府行政人员系列。在国有企业的管理者与经营者都具有行政性的条件下。何谈政企分家？第三，国有企业的资本具有行政性，资本的所有者代表肯定是某个政府机构。就是通过银行融通的资本，只要一进入国有企业，这些资本也连同原有资本一起具有了行政性。在政资不分的条件下，不可能有政企分家。
因此，我认为，解决政企不分问题的核心，是政府体制的改革。或者说，造成政企不分的主要原因，在于政府体制，而不是企业体制自身。由此可以说，我们必须推进政府体制改革，将政府行政干预挤出国有经济运营过程。政府体制改革，既包括压缩政府机构，也包括减少政府人员。也就是说，既要拆庙，也要减神。
有人孤立地认为政府高明于市场，似乎市场的局限性与市场出了问题，都要由政府来弥补与校正，因而往往单纯强调政府的调控作用。实际上，政府与市场都是有其局限性的，并且它们只有在相互约束中才能实现各自的功能。离开了市场约束的政府，根本不可能成为高明的政府；离开了政府调控的市场，市场也就难以发挥应有的作用。过份地强调市场的作用与过份地强调政府的作用的倾向，都是不对的。1994年物价上涨过快，有人就讲是因为取消了物价局，所以才物价上涨。谁都知道，1994年通货膨胀的产生是有深刻的体制与政策原因的，与有无物价局根本没有关系，就是不取消物价局，物价也要照样上升。因此，不能绝对地讲政府英明。
有人认为不能一概地否定行政干预，而且认为中国改革取得很大成功的主要原因就是政府的导向。我不否认政府的重要导向与推动作用，但中国改革的原始动力在于经济实践中。也就是说，经济运行出现了严重危机，老百姓强烈要求改革，政府是顺应这种要求进行改革，或者是在压力下不得不做出改革的决定。例如，农业的联产承包制，就是安徽省贫穷的农民在没有生路的条件下，冒着坐牢的危险而自发搞起来的，在有了好的效果后政府才加以倡导的。又如，建立市场经济体制的改革，是在计划经济再也无法保证经济充满活力与平衡的条件下，理论界与经济部门极力要求并开始付诸实践的基础上，政府才将它作为改革目标的。中国的改革是危机性改革，即：只有穷得不能再穷，企业亏得不能再亏的时候，并且老百姓迫于无奈而自行改革的时候，政府才在实践的推动下将老百姓的改革要求付诸于政策上。几乎可以这样说，任何重大的改革措施，都不是政府首先英明地提出来的，而是实践推出来的，政府甚至往往在开始不予承认，并加以干预。因此，对政府的功能要有清醒地认识，不能笼统地讲政府英明。
在中国改革的进程中，我们发现在政府体制未得到根本性改造的条件下，政府的部门利益往往会同市场利益冲突，以至于政府往往“封杀”某些改革的推进。在一次研讨会上，有的同志讲，期货市场上的一些上市品种就是因为期货有损了某些部门利益，而被一些部门通过向国务院告状而被取消的。因此，就加快改革的需要来看，我们也必须加快对政府体制的改革。
正是由于上述的原因，因而人们在十余年的改革实践中在这一点上几乎是公认的：中国政府具体经济管理机构过于庞大，人员过多，因而企业婆婆太多，专业经济管理部门的行政干预过多，这种情况决定了减少行政干预的最主要措施，是减少政府机构与人员，至少要将机构和人员各减去三分之一。现在的问题是被减裁下来的人员到哪里去，也就是说婆婆到那里去。不用讲，我国政府机构是我国优秀人才最为集中的地方，这些优秀人才被裁减下来，如果没有一个好的安排，恐怕其后果要比工人失业的负效应大得多。因此，必须要使婆婆有个好的安排。我认为以下几个方面可以考虑：
第一，考虑到我国政府具体干预太多，而公共职能太弱的状况，可以将那些专业经济部门的人员向公共职能的部门补充，加强公共职能部门。尤其是可以成立一些新的公共职能部门，例如，债务拖欠的追索及发生债务前的信用调查等部门，应尽快成立一些吸纳从专门经济管理部门裁减下来的人员能够进入公共职能部门的行业。
第二，考虑到我国高等教育仍然比较薄弱的现状，而有些政府人士又有非常能胜任高校教学的优势，可以使有些被减裁下来的政府人士进入高等院校。尤其是那些专业经济管理部门的一些人士，具有较好的经济学基础知识，可以大力充实到经济类院校中去。
第三，考虑到经济调查与企业咨询等旨在为企业服务的产业，在中国实际上仍然滞后，可以组建大量的经济调查与企业咨询等新兴社会团体，使被减裁下来的政府人士进入这些社会团体，为企业信用调查、市场调查服务。
第四，采取各种有力措施，使一些政府人士进入乡镇企业、私营企业，提高这些企业的素质。
第五，政府人士离开政府而到其他领域就业，可以在住房等各方面给以优惠，甚至可以采取领取一次性薪金的方式，使这些人员消除未来生活上的后顾之忧。这样似乎在近期加大了政府开支，但从长远来看，可以因减少行政干预而极大地增加社会财富。
总之，在政府体制改革中婆婆的再就业是一个非常大的问题，需要很好研究。否则，将既影响社会稳定，又影响经济的高效益发展。