财政预算绩效监督体制：西方发达国家议会的经验与启示，本文主要内容关键词为：议会论文,发达国家论文,绩效论文,财政预算论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪90年代以来，在议会(国会、人大)监督中建立科学的预算绩效考评制度已成为许多国家政治体制改革的重要内容。近年来，我国各地人大在财政预算监督改革实践中，也逐渐认识到建立切实可行的财政预算绩效考评体制的必要性和紧迫性。但无论是在绩效评估的理论研究层面，还是在实践操作层面，都还缺乏相关经验而处于逐步探索的阶段。因此，我们仍需借鉴发达国家多年实践所积累的有关积极经验，结合我国政治体制运行的特点和规律，逐步建立和完善适合我国国情的预算监督绩效考评体制。
一、议会决定和监督财政制度的基本特征
法定税收是议会决定和监督财政的起点和前提，英国在1295年召集的模范议会的重要发展就是争夺到了税收立法权。而税收又是财政支出的前提，因此，经过七百多年的实践，尽管各国议会的权力大小有别，但各国宪法均不同程度地赋予议会财政监督的基本权力。议会决定和监督财政(主要指税收和预算)制度主要指议会审查、批准和监督政府税收、预算、决算、债务和制定财政法律的基本制度。
西方国家预算绩效监督兴起于20世纪70年代，是议会决定和监督财政制度的重要创新和发展。经过近三十多年的探索，英、美等发达国家在现存政治制度的基本框架内，将政府绩效评估作为突破口，使其成为政府部分职能和公共服务输出市场化之后所采取的重要治理方式。现已形成以议会法定为原则、以公众需求为导向，以投入产出规模为基础，以效率性、公正性为核心基准，适合政府工作特点的绩效管理的内容、程序和标准体系。概括来讲，具有以下几个方面的共同特征：一是，议会中心主义。即政府处理财政的权限必须根据议会的决议和法律行使。预算支出或发行国债的内容、用途、目的和最高限额等，都必须事先得到议会的审查和批准。二是，财政支出议会法定，即财政支出的用途、内容、目的和最高限额等，以及国债的使用都必须根据议会的决定或法律。由政府编制财政预算，送议会审议通过后实施。三是，国家的财政决算，均需审计机关审查，最后由议会批准。对此，西方发达国家的宪法、组织法或预算法都对国家预算的编制、审批、审计等程序有着严格的规范。如美国国会领导并直接参与绩效考评工作，加拿大政府要向国会提交综合绩效报告，这些做法和经验为西方国家议会(国会)对政府财政预算实行绩效监督产生了重大积极影响。
二、议会决定和监督财政的主要内容和程序
尽管各个发达国家议会的绩效考评体制存在着诸多差别，但总体而言，都有一套相对完整的事前、事中、事后相结合的综合性考评系统，包括分层次的决策程序、定期考评报告、项目计划效果考评制，设有与预算支出相联系的一系列绩效测评指标，涉及到公共预算管理的政府支出分类、预算决策与编制、会计核算与报告、国库管理等各个方面。
(一)事前程序：议会决定和监督政府财政决策
预算的编制是预算活动的第一道程序，对它的监督就是通过宪法和有关法律对预算的编制程序进行详细的规范。对于财政预算的编制和审议，我国已有较多的探索和实践，在此不再详述。需强调的是，决定和监督财政制度并不是各国议会与生俱来的权力和责任，而是各国政治权力不断斗争、调整和制衡的结果。如按照艾伦·希克(Allen Schick)的划分，美国联邦预算的演进可以分为三个时期：国会主导型预算(1787-1921年)、总统主导型的预算(1921-1974年)、国会与总统权衡型预算(以1974年美国颁布的《国会预算与扣押控制法案》为标志)。预算权力的演进史表明，国会与政府的预算决定权的较量是逐步从失衡转向均衡状态的，由议会决定和监督财政制度是不可或缺的。故而，促进代议机关预算监督的根本制度保障是预算权的有效配置及其法制化，这也是目前我国所迫切需要完善的。
(二)事中程序：监督政府财政决策的执行
预算案被批准后，财政监督工作的重点便转入对政府执行预算情况的监督。西方发达国家议会对政府执行财政预算情况的监督主要集中在两个方面：一是定期听取政府执行情况的报告。对行政机关实际动用经费的过程，有些国家还有一道准款程序的控制，如英国规定，行政机关必须经议会批准才能领款。但多数国家则认为，依照国家预算，动用资金是议会固有的权力，不必经议会批准。二是对政府变更和追加预算的监督。预算执行过程中的变更是不可避免的。议会处理预算案的变更一般采用两种方式：一是留有部分后备金供政府急用；另一种方式是政府提供修改方案由议会审批。在美国，预算案一经议会批准，变更方案须经议会2/3以上议员的同意才能生效。但总的来看，不少国家的议会还没有很好地解决如何监督政府财政执行的问题，仍在不断探索和完善之中。
(三)事后程序：审计决算制度
与议会对预算案审查的繁琐程序相比，西方各国议会对政府决算的监督简单得多。这种事后监督只是审查行政机关有无违反预算规定或确认违反预算的程序。目前各国都建立了审计政府决算的制度，一般有立法型、司法型和政治型三种形式。审计决算的作用主要是表明决算执行的情况，公开财政活动的事实，表明政府的责任，防止公款的浪费。从国外的监督实践来看，审计决算机构隶属于议会的比隶属于政府的显得更加全面有力，对财政的监督作用更大些。
三十多年来，综观各国预算绩效监督体制的理论和实践，其管理理念、程序和方法发生了一系列有益的变革。公共财政管理系统的重心被拓展到目标(target)、产出(outputs)、成果(outcomes)和改进(improvement)等方面，并在此基础上建设性地开展绩效监督。简单来讲，具有以下重要趋势：(1)预算绩效监督从提供审计的事后“鉴证和报告”，转变到事前确定目标、事中记录和监控、事后进行考核，考核的结果也广泛用于对资源分配进行更明确的决策，追求各部门的管理责任，以及发现管理中存在的问题、找出原因、提出高质量的工作建议，等等。(2)预算绩效监督的范围越来越广泛，从财政支出的绩效考评扩展到对政府理财活动的综合绩效考评。(3)预算绩效监督已成为政府预算管理系统的重要组成部分，成为衡量、改善现代政府效能的制度化管理工具之一。
三、人大预算监督绩效考评体制的构建
发达国家开展绩效评估大多出于提高行政效率、节约财政开支、增强公众凝聚力等方面的考虑。与此相比，尽管我国还没有建立人大预算绩效监督体制，但从2002年开始，我国先后有部分省市人大(最典型的是深圳、上海闵行和浙江温岭)已开始在这方面进行了有效的尝试，探索建立了由人大督促和支持财政部门扩大对重点专项资金的绩效考评。以西方议会的经验为借鉴，结合我国自身的国情特点，我国在建立财政预算绩效考评体制时需重点考虑以下问题：
(一)目标、原则和方法
目标：从人大预算监督的角度看，审议和批准预算草案只是制定了花钱的计划，这些钱花出去后效果怎么样，是否能实现预期的绩效目标，还需要在预算执行过程中加强支出绩效监督才能得到落实。人大对政府财政支出绩效监督是财政支出监督的深化和延伸，它充分体现了人大对“钱袋子”权力的重视。在我国现行的政治管理体制之中，为了有效解决人大在财政绩效监督中所面临的问题，需要积极借鉴已有的经验，按照预算编制、执行、监督的管理模式，逐步健全和完善对财政支出全过程的事前、事中和事后的绩效监督机制，逐步推进财政绩效考评指标体系的构建和完善。
原则：根据西方发达国家地方政府实行绩效预算的经验，我们在设计绩效监督评估体系时，应遵循以下几个原则：其一，绩效指标针对的是政府运用公共财政所提供的某类公共服务，而不是笼统的政府行为；其二，绩效指标必须含有外部性，能考虑到利益相关者的需求，且便于人大机构或社会公众参与考评；其三，绩效考评的测度应是结果关注型的；其四，绩效目标尽量少而精，且能引起最大的共鸣；其五，绩效目标必须既具有挑战性，又具有实现的可能性。
方法：财政支出范围的广泛性及复杂性决定了财政支出绩效考评方法的多样性。因此，对财政支出绩效状况进行全面、真实、客观的分析和考评，不仅要建立一套科学、完整、规范的支出绩效考评方法，而且还要科学、合理地加以运用。财政支出绩效考评方法的选择是否妥当，直接影响到财政支出绩效监督结果的公正和客观。在实际运用过程中，需要根据不同的绩效考评目标，科学、合理地加以选择和运用。如对一个单项的支出进行绩效监督，可能要同时选用几种考评方法。
(二)考评体系的总体框架与内容
根据绩效监督的基本理论内涵，并借鉴西方发达国家的有关经验，可以考虑构建人大对政府财政支出的绩效考评体制的总体框架是在中国共产党党委组织领导下的，由党委组织、人大机关和政府部门“三联动”共同管理好人民“钱袋子”的总体协调机制。在该体制中，人大选举任命产生新一届政府后，要实行对政府财政开支的绩效考评，就需要对应于开支项目的立项、实施和结项的全过程，建立相应的事前、事中和事后监督机制。
1.在预算编制中实施决策评估
预算编制是财政支出预算的起点，也是预算支出管理的关键阶段。经过人大审议决定的预算，不仅实实在在地决定着公共需要的满足程度，也决定着财政活动范围的界定和选择。但由于我国还未推行人大对政府财政的绩效预算管理体制，在项目预算中人大还主要起督促、建议的作用。为此，很有必要在预算编制中引入决策考评机制，其实质是以绩效考评为导向，对财政资金分配情况进行最优化模拟，其目的是科学掌握各项目计划的轻重缓急和优先次序。考评的结果将成为策略分析和判断、项目计划成立和预算确定的重要依据。
2.在预算执行中实施过程考评
预算执行是从预算计划到日常操作的转换，是预算支出管理的实现阶段。过程考评是预算执行管理中的一个主要环节，考评的实质是通过一系列业绩指标，来跟踪监控支出过程中的项目计划实施进程、具体业务行为表现及资源匹配情况。在这一环节中，比较有挑战性的工作就是要建立业务表现衡量业绩指标(简称业绩指标)，就是指针对每一项重大的预算支出，结合绩效目标，制定一系列全面、可操作的业务表现衡量业绩指标体系。
我国目前的人大监督主要表现为预算执行监督不力，缺乏刚性的约束机制，预算执行过程中变更频繁，随意性大。这使得预算审查的权威性大打折扣，预算执行的约束力软化。因此，在预算绩效监督的实施过程中，要注意以下具体工作内容的考查：(1)财政项目能否按期完成；(2)项目组织管理情况；(3)项目是否存在损失浪费；(4)项目是否存在重复建设(替代性)；(5)项目的执行与预期之间的差距；(6)对项目执行过程中遇到问题的修整等各个方面。
3.绩效监督的结果考评与管理
决算是对整个预算决策、执行和管理工作进行全面评定、总结和报告的阶段。结果考评是决算中的一个重要环节，考评的实质是通过一系列全方位、多维度的绩效测评指标，对预算执行最终结果进行分析、考评和报告。考评的目的是判断结果是否达到相关目标和标准，是否满足该财政年度所提出的预算承诺，并探寻影响财政支出管理的因素。考评的结果将成为决算总结和下年度预算安排的主要依据。
人大对政府财政支出结果的绩效考评，就是用“财年绩效考评”和“专项绩效考评”相结合的思路，在过程考评(即对项目立项是否合理进行考评)以及经济效益考评(即对项目的获利能力成本效益进行考评)的基础上，考评项目对运营地区、行业的经济发展、周边环境及社会影响，以及项目对经济和社会是否能产生可持续或长期性影响。在这一环节上，人大审查政府提交的绩效考评报告，需要重点考查以下几方面的内容：(1)是否达到了财年的绩效目标；(2)对比报告财年完成绩效目标的情况，评估当前财政的绩效计划；(3)解释和说明在哪些方面没有实现绩效目标；(4)对有关管理弹性的绩效目标的使用加以描述并考评其效果；(5)概括描述对未达到预期效果的项目的改进或责任追究措施。另外，人大对财政支出结果的绩效考评，需要注意与预算单位的自我考评相结合。这样，有利于对资金使用单位牢固树立“效益”和“责任”的观念，并建立起强有力的内部控制、约束机制，提高财政资金使用效果。
(三)考评结果的反馈与利用
绩效监督结果是对财政支出效益的总体考评，也是政府和财政部门对社会资源配置能力和效率的集中体现。如果用博弈论的方法分析，则可发现这一典型的序贯博弈：首先，公众通过投票选举了一届政府；其次，政府执行一项预算，比如，拨款修建某项基础设施。政府更清楚这笔拨款是否得到了有效使用，而公众则无法得到这一信息，但需要花费的成本与其个人得到的收益相比并不合算；再次，在年度财政预算报告制度下，公众利益的代表——代议机关通过政府财政预算报告得知了修建这项基础设施的拨款使用情况，并通过一系列科学分析判断该款是否得到了有效的使用；最后，公众根据政府的作为，通过代议机关决定是否继续支持本届政府。在这个博弈的过程中，实际上很重要的一部分也是社会性规制三方(人民群众、人大、政府)信息不对称及其交流的过程。
从根本上来说，人大财政预算监督的信息反馈与利用的最大难题，主要表现在我国尚未建立起强有力的财政预决算问责机制。根据我国目前人大接受党委领导的制度设计，需要在厘清党委、政府与人大的财政职责的基础上，逐步探索建立相互制约的财政绩效考核体制：一是，谋求长远加强人大外部预算约束与近期强化党政首长硬性预算自我约束相结合的财政预算约束机制。并鉴于预算绩效考核的主要阻力来自各级党政领导干部的客观事实，探索建立以党政首长为第一责任人的财政目标管理责任制，将财政绩效考核作为衡量各级党政领导工作成绩优劣的主要指标之一。二是，将人大财政绩效监督与地方党政干部的选举罢免制度相结合。目前，我国地方政府的重大问题还是由党委决定，关键是由一把手书记决定，政府领导执行并负责埋单。因而，还需要跟党政干部的选举罢免制度的改革相结合，逐步建立由党内到党外、从基层到高层、从试点到推广的党政干部民主选举考核制度，以及相应的奖惩机制。
四、人大实施好财政预算绩效监督的资源保障
发达国家议会的演进史表明，预算与监督的过程既是利益平衡的过程，也是权力博弈的过程。人大要实施好预算监督这把大刀，就要逐步理顺监督的权力制衡机制。在实践中，还需将人大预算监督权视作权力结构改革中的一个关键要素，在党和国家政治制度的动态运行中进行完善。
“打铁先要自身硬”。人大在逐步理顺监督的权力制衡机制的基础上，还需从以下几个方面完善相关的机制建设：(1)立法：由“地方规章”先行突围到“国家法规”并逐步完善。由于我国目前关于财政支出绩效监督的法律规范还是空白，各地在实践的过程中，以部门规章的形式予以规范和保障，缺乏整体性和系统性。(2)人力：监督主体由“单一”向“多元”的过渡。从评估主体的角度来说，由于政府财政预算与支出涉及社会生活的方方面面，利益相关者的构成也非常复杂，因而很有必要实现评估主体的多元化与公众参与。(3)财权：由“片段”到“全程”的整合。即针对我国国家机关对财政活动的控制目前还处于“片段化”状态，还需要进一步研究和探讨将预算编制权、预算执行权、预算审计权由政府实施；将预算审查权、预算批准权、预算监督权归属人大及其常委会职权，并进一步探讨和研究人大的预算修正权、预算调查权，进而实现人大对财政监督权力的逐步“整合”。(4)物力：需借助电子技术升级人大监督载体。我国传统的人大财政监督主要是建立在“硬”物质技术基础上的，提交人大审计的报告已是经过政府先过目和修改后的二手资料，故今后还需要适应网络等科技技术力量的发展而逐步探索“软”科技监督，逐步升级人大监督载体，以获取更多的第一手信息。如借鉴深圳等地人大与政府“联网”在线监督的经验，创造条件建立人大与政府之间的信息交换平台，提高人大预算审查监督的效率和水平。
当然，任何事物都是一分为二的。人大在追求对政府财政支出实行绩效考评的过程中，也要考虑可能会引发的相关问题。绩效评估体制具有很强的诱因，要避免陷入“绩效考评”的陷阱而变成新的“数字游戏”。
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