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摘要：我国政府投资项目管理模式随着时代的进步、社会的发展也在不断的进行着变革和改进。在计划经济阶段主要为：建设单位自建自营模式、以建设单位为主的承发包模式、工程指挥部模式。实行市场经济后，先后进行了投资管理体制的初步改革和深度改革，在深度改革中主要推行了项目法人制模式、政府采购模式以及代建制模式。现阶段代建制已在多个省市开展实施，收效良好，较好的避免了政府投资项目“投、建、管、用”不分所带来的同位一体及投资失控等弊端，但代建制的推广力度和范围仍然不够。本文就项目代建制的发展现状及建议加快推进代建制的必要性进行简单阐述。
关键词：代建制；发展现状；加快推行；必要性
1、代建制的缘起和发展
我国政府投资项目实行“代建制”源于20世纪90年代的厦门市，其后在安徽省、陕西省、上海、深圳、四川等省市逐步推广。很长一段时间政府投资项目管理中都在引用“代建制”这个词，但未有一个准确、规范、统一的概念，直到2004年《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）提出“加强政府投资管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”后才有明确的定义。随后，各地各部门迅速反应，结合自身特点提出了自己的代建制实施办法。在建设部出台了《建设工程项目管理试行办法》（建市[2004]200号）文件后，“代建制”这一管理模式的具体操作才有了一定的规范依据。
2、代建制的优势
政府投资项目，采取代建制即聘请专业的项目管理机构对项目实施全过程或者阶段性的项目管理工作，对项目建设的推进及经验的积累都是有着积极的作用，并且还可以避免由政府机构直接进行管理存在的“投、建、管、用”不分所带来的同位一体及投资失控等弊端，主要如下：
2.1更好的实现对项目的管控，提高工作的效率和质量，积累经验
代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目管理的咨询机构，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程，拥有大批专业人员，组成的人员涵盖了工程建设行业中各个领域，专业技术人员知识点、面能更加全面的覆盖工程建设的各个环节。
首先，在项目决策阶段，通过专业的机构、人员站在独立的第三方，从为政府机构提供优质科学的决策方面可以更加科学、深入且客观的开展工作，可以保证可行性研究等工作不仅达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要，使得前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资等方面的科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府直接根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，政府就必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，积极推进项目建设，这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设等不良现状。
其次，专业的项目管理机构有专门负责从事前期立项、可研、环评、报建等多个环节的专业人员，这些人员对各个主管部门的相关要求、工作程序、对接窗口等都具有丰富经验，可以极大的提高工作效率，并可以通过多个项目的积累不断总结和优化工作，甚至可以向相关主管部门提出更好的工作建议，极大提高工作效率，很好的避免政府直接管理项目完工后团队解散所导致的经验、总结流失。
再次，专业的项目管理机构实行代建制能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订项目的整体实施计划、设计风险预案、协调参建单位关系、合理安排工作等方面可极大地提升项目管理水平和工作效率，通过以合同管理为核心的法制建设机制对参建方进行协调管理，严格按照约定控制项目的质量、进度、投资及安全，代建单位则侧重于全面做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不无故干涉，让使用单位从盲目、烦琐的项目管理业务中解脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。
2.2充分发挥市场竞争机制的作用，为项目建设增值
竞争是激发活力和创新的源泉。传统模式中的投资、建设、管理和运营（使用）单位基本上由政府主管部门以行政指令的方式确定，而代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建单位还是投标前期咨询、施工单位、监理单位、设计单位或设备材料供应单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，达到通过竞争选择优质的服务企业为项目建设提供专业化的咨询服务的目的。代建单位可通过有法律效力的经济合同来约定各方的权利和义务、风险与收益的相互关系，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用，最大限度的发挥市场竞争前提下择优选择参建单位带来的增值效益。
2.3有利于遏制腐败
现阶段我国政府投资的决策和监督机制尚不健全，从而滋生了较多的腐败弊端事项，短期内难以完全消除。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆而我国政府投资项目组织方式一直在变革发展，从自建模式和工程指挥模式向代建制变革，由行政化向市场化管理变革，因此，代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正的定标和管理，这将有利于遏制腐败事件的发生，保证项目建设更加的廉洁公正，营造一个健康、健全的工程建设环境。
2.4有利于政府对项目的监管
代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位以及其他参建单位的监督和服务，有利于自觉规范投资管理行为。同时，政府机构从主管部门、投资主体的角度出发，一旦实行代建制，将项目建设管理委托给独立专业的第三方机构实施后，可以更好实现其政府监督管理职能，主要根据合同约定对项目建设中存在的投资、进度、质量、安全以及其他方面的问题进行管理，对代建单位进行管理，很好的避免了政府主管部门作为主管方、投资方所存在的“投、建、管、用”同位一体，即避免“自己管自己”。
3、代建制存在的诸多问题
代建制有利于控制投资，确保工程质量，利于项目建设，多数地区也在逐步推广。但代建制在我国还处于摸索、起步阶段，尚未形成较为完整的实施办法，相关机制不够健全，还有很多问题需要明确和解决。
3.1代建制的法律、法规等指导性文件不健全
在建设市场方面，全国暂未有统一的指导性、规范性文件，代建单位履行职责的法律环境尚不健全，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位，代建制与现行投资计划、预算下达、资金拨付、财务管理等有关制度的具体衔接，各地各部门做法不一致，且没有如监理协会、造价协会、建造师协会等相关的管理部门，导致了代建行业发展缓慢、竞争无序，未形成长期高效工作经验积累。因此，代建机构总体实力薄弱，没有形成成熟、规范、有序的竞争市场。多数代建单位都是从原来的建设单位、工程咨询机构、监理单位、工程承包公司等转型过来，一些单位经济实力、工作制度、人员队伍等各方面还无法完全达到代建单位应有的高度和水平，我国目前符合资质要求的代建机构数量还十分有限，尚需培育、发展。
另外，代建制的相关配套政策措施尚不完善，缺乏对代建工程的严肃考核，监管制度不够严格、规范；代建保险制度还没有完全建立，如果按照代建合同，代建单位要承担突破投资的赔付责任，但若赔付金额过大，代理单位可能无法承受，需要有相应的保险制度转移赔付风险。这方面在我国目前还很少探索，缺乏可操作的指导性文件，这些都造成了代建制的发展受阻。
3.2代建单位定性、资质要求、取费标准及委托方式尚需明确和改进
代建单位性质的确定将直接影响代建制整体规范制定，不同的定性下，代建制具备运行模式和相关控制机制都会有所不同，如目前有项目的全过程代建，项目前期工作代建、施工阶段工作代建等，针对项目对代建单位不同的定性都涉及的代建单位进入项目的时间、进入方式、委托授权内容、代建取费标准等诸多方面都会有所差距。
此外，针对代建单位的资质未有明确的规定。多数省市选择了专业的项目管理咨询公司，具备资质、业绩的设计企业、监理企业，或者经资格审查进入备选库内的相关企业等。导致了各个地区各个区域内的代建管理单位资质不统一、企业类型众多等，给主管部门的管理都带来了一定困难。
代建管理目前尚未有如设计、监理等行业类似的统一取费标准，个别省市制定了当地的代建取费标准或者参照项目咨询收费。但根据代建行业普遍反应出的情况来看，目前代建取费标准多数偏低，而代建管理的工作周期较长，涉及前期立项、报建报批、施工阶段的全过程管理、竣工验收、质量保修期工作以及项目的竣工结算、移交等收尾工作，项目代建管理人员投入工作的时间一定程度上远大于监理单位，部分代建项目的代建费用却远低于监理费用。导致了代建单位无法保证企业利润，而代建管理主要的成本即为人力成本，为节约成本，代建管理人员数量，质量，能力往往与合同要求相差甚远，进而导致在人员投入的数量或者质量上都无法达到项目管理的高度，对工程建设是极为不利的。
4、加快推行代建制的必要性
长期以来，政府投资项目主要是通过组建临时建设班子进行管理，这种“四位（投资，建设，管理，使用）一体”的投资管理体制由于在项目管理方式上存在问题，经常出项各种管理不善的现象，往往会造成政府投资效益不能最大化，项目“三超”现象比较普遍，腐败现象时有发生。同时，一般在项目建成后其建设班子随即撤销，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源供其他单位或后续项目借鉴。
因此，专业的项目管理单位提供专业的项目管理服务即代建管理就显得愈发重要。代建单位可以很好的对工程经验进行积累，对人才进行培养，在长期从事代建或项目管理工作中发现工程建设领域中存在的诸多问题，及时的总结和反馈，向主管部门、行业协会、建设单位等提出科学、合理的建议，不断的优化和改进建设程序、管理方式方法，全方位的展示和发挥专业代建管理机构的综合优势，日积月累即能为工程建设领域的发展带来积极影响。基于此，个人认为针对非经营性政府投资项目，大力倡导和发展代建制，尽快完善相关的法律法规，针对代建制发展中的诸多问题及时进行改善，是国家工程建设发展领域中比较重要的一环，是十分有必要的。
论文作者:杨长洪
论文发表刊物:《基层建设》2017年1期
论文发表时间:2017/4/11
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