地方人大讨论、决定重大事项制度本体论
——以北京市地方立法实践为例
何 兵，张晓楠
(中国政法大学法学院，北京 100022)
〔摘 要〕 地方人大讨论、决定重大事项制度是人民代表大会制度的重要职权。宪法和法律对地方人大重大事项决定权作了基础性规定，但没有明确重大事项和重大事项决定权的定义、内容和内涵外延。党的十八届三中全会明确要求“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，各省级人大常委会根据中央精神纷纷立法或修法。但由于在一些基本问题上缺乏共识，各地立法规定差异较大，影响了法律制度的严肃性和法制统一。本体论是分析一项制度的程序、机制、实践与价值的基础，可以确保在同一理论和逻辑层面讨论问题。明确重大事项决定制度的本体问题，才能确保地方立法法理充分，指导科学可行的制度设计，同时为中央立法积累经验。
〔关键词〕 重大事项；重大事项决定权；本体论
县级以上地方各级人大常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，是宪法和组织法中明确规定的一项重要职权，体现了人民代表大会制度的应有之义。重大事项决定权在概念和实操方面已经为各地方人大所接受，但由于缺少国家立法，重大事项制度的具体内涵和制度设计仍然是各省“各自为政”。
党的十八届三中全会明确提出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。2017年初，中共中央办公厅印发了“10号文件”即《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，再次分析阐述了人大讨论决定重大事项制度的意义，对相关理念思想、概念术语和制度设计等作了规定，要求地方健全重大事项人大讨论决定制度和重大决策政府向人大报告制度，并对地方各级人大及其常委会提出了立法或修法的要求。此后，各省市陆续展开地方性法规的制定或修订工作，健全人大讨论决定重大事项制度，贯彻落实中办10号文件精神。
为贯彻党中央改革精神和文件要求，北京市人大常委会及时启动了立法程序，坚持党对立法工作的领导，落实市委关于立法思路和制度设计的指导意见。2017年底，北京市人大常委会表决通过了《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》(以下简称《北京市重大事项规定》)。北京市立法深刻领会中央文件精神，梳理借鉴各省立法经验，分析研究相关学理法理，结合北京实践，对地方人大讨论决定重大事项制度进行了进一步的探索和发展，对制度的“本体”问题有了更深的认识。
一、“重大事项”的含义
(一)学理层面的把握处理
在理论界和人大工作实务界，对于“重大事项”的概念内涵有过一些分析和总结。彭真同志1980年在《关于地方人大常委会的工作》讲话中谈到，常委会讨论决定重大事项的意义重大，是事关“全局性、长远性、根本性”的问题。这是关于重大事项含义的较早的、较权威的论述。同时，彭真同志还从人大工作职责方面进一步指出，“人大和人大常委会是国家权力机关，它的任务是审议、决定国家根本的、长远的、重大的问题”(1) 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制》，北京：中央文献出版社，1989年版，第59—61页。 ，由此确定了人大讨论决定重大事项这一基本职能。
有学者分析认为，“全局性”是一个具有相对性的概念，指问题涉及的包括其主体层面、基础层面和主要层面的整个的空间范围，这个全局有大有小，大可至全国的全局，小可至地方的全局；“长远性”则是一个时间的概念，指问题所持续的时间范畴；“根本性”是对问题的重要程度的定义，指的是重要的、起决定性作用的问题。也有学者认为，“全局性”、“根本性”和“长远性”这“三性”并不是判断某一事项是否属于人大或人大常委会行使决定权范围的充要条件，也就是说，人大或人大常委会讨论决定的重大事项并不一定要同时具备这“三性”(2) 阚珂：《人民代表大会那些事》，北京：法律出版社，2017年版，第38页。 。根本性、长远性、全局性和重大性，给了我们对重大事项内涵的感性认识，但在实际操作中仍然略显抽象而不好把握操作程度。
(二)法规范层面的内涵要件
1.宪法法律规定。关于“重大事项”、尤其是何为“重大”，在法律文本方面没有明确的解释。
《宪法》第一百零四条赋予了县级以上的地方人大常委会重大事项决定权、监督权、人事任免权和撤销权，而该法第一百条规定了地方人大常委会的立法权，两条规定呈现并列关系，由此可以理解，讨论决定重大事项是独立于监督、人事任免和撤销权之外的职权。但何为“重大事项”并无明确的界定。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第三项规定了地方各级人民代表大会的重大事项决定权的适用领域，第四十四条第四项规定了地方各级人民代表大会和常委会的重大事项决定权的适用领域，包括“本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等”方面，几乎涵盖了一个地区绝大部分的地方事务，但仍然没有指明何为重大事项。
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《监督法》第八条规定，常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，听取‘一府两院’的专项报告”，从涉及具体事项来看，包括了国民经济和社会发展计划、预算执行、决算、执法检查、人事任免的撤销等。可见，监督法是从人大常委会监督权的角度规定了“重大问题”的判断要素：与改革发展稳定大局的相关性、同群众利益的关切程度以及社会的关注度。严格来说，重大事项与重大问题并不完全相同，但至少给了我们一个思考和判断的方向。
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1.重大事项决定权具有政治属性。人大及其常委会的工作，首要原则是坚持党的领导，重大事项决定权的行使也不例外。使党的主张成为国家意志，除了立法形成法律、人事任免贯彻组织意图、监督确保贯彻执行以外，重大事项决定权是保障党的主张、路线方针政策和战略部署充分贯彻落实的重要方面。通过人大决定，落实党的决策，保障党对国家和社会的领导在人大机关、政府机关等的实现。通过人大决定，可以充分反映常委会委员和人大代表的意见建议，充分沟通代表与选民之间的情况交流，既反映党的主张，也体现人民一致，既保证对党忠诚贯彻党的意图，又对人民负责优化国家事务管理。
(三)地方立法的差异性
不过，需要指出，国内学者经常混用美国学和美国研究概念，甚至认为它们无甚区别。比如，有学者认为，美国学，亦作美国研究（李青，杨小洪 1999：24），也有学者认为，“美国学又称美国研究，是一门关于美国的学科”（蒿琨2017：65）。当然，不少学者主张区分，如叶英（2010）提出区分美国研究与美国学，促进美国研究这个综合工程和美国学（美国文化研究）的学科建设。到目前为主，美国学的概念尚未普及，但已得到较多使用。比如，梅仁毅（1986）对“‘美国学’的发展和近况”进行了探讨，赵可金（2010）讨论了“美国学：学科成长与中国意义”。
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二、“重大事项”的内容和范围
既然重大事项的概念很难作一个界定，那么我们可以在立法中规定重大事项的范畴，即确定哪些事项属于重大事项，来增强法律法规规定的指引作用和可操作性。
(一)判断标准和方法
1.范围界定方法。有人将判定重大事项内容和范围的方法作了总结，认为有四种方法：定义法，即通过给重大事项下定义，来判断重大事项的内容；列举法，即用列表或列举项目的方式对地方人大常委会可以讨论决定的事项进行一一列举，在无法给“重大事项”作出科学明确的定义的情况下，列举法可以将已有成熟实践的事项明确列入，以增强指导性；概括法，其实就是兜底条款，对不便一一列举的事项进行概括性规定，这种方法增加了重大事项内容的弹性，为未来实践提供弹性空间；裁定法，即提供一个裁决机制，对未列明事项是否属于重大事项进行临时裁决，这种方法兼顾了效率和法治，对规定不清、解释有分歧的事项通过裁决机制确定其法律属性。
分析各省重大事项立法，对其内容的列举，除了法定的“议而必决”的事项，各省地方性法规中往往还规定了依据法律规定的精神、自身的职权以及各地区的实际情况进行的衍生或自主规定，有的可能与其他规范性法律文件或者政府实际操作不尽相符。
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3.重大事项类型。从地方立法的实践来看，一般对重大事项从常委会讨论、决定的方式进行如下的类型化区分：第一类是“议而必决”的事项，该类重大事项一般是法定事项，也是地方人大及其常委会的“必填”选项，需要地方立法贯彻落实。一般是按照法律法规的规定，须经人大常委会讨论或批准，而后必须作出决议或者决定的事项；第二类是“议而可决”的事项，该类重大事项是由人大常委会讨论，并根据讨论结果判断是否作出决议或者决定，常委会认为有必要时才会作出决议或者决定；第三类是“议而不决”的事项，这类重大事项只需向人大常委会报告或者备案，常委会可以决定是否进行讨论或审议，但无须作出相应决议或者决定。有的地方性法规对重大事项进行了上述的类型化区分(11) 如《辽宁省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(2018修正)》第四条、第五条、第六条分别是“应当经常委会讨论并作出决议、决定”“应当向常委会报告可以作出决议、决定”和“征求常委会意见、事后抄报常委会”等三种事项；《湖北省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(2017修订)》第六条、第七条分别规定了“应当作出决议、决定”和“根据需要可以作出决议、决定”等两种事项。 ，还有的地方性法规将“讨论”“决定”作为一个概念整体使用，包含了上述三种情形(12) 如《天津市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(2018修订)》第四条“市人大常委会讨论、决定重大事项的范围包括”；《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定(2017修订)》第五条“人大常委会讨论、决定本行政区域内重大事项的范围主要有”。 。
(二)地方立法规定的事权分析
2.项目清单原则。对于列举法中的重大事项清单，即哪些事项可以纳入清单，也有学者对清单事项的确定标准进行过总结：蔡定剑在《中国人民代表大会制度》一书中提出了“三原则说”，即法定职权原则、大事原则和因事制宜原则(8) 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社，1998年版，第325—328页。 ；张克强、向秀亮等人所著《试论地方人大行使决定权中的“重大事项”》一文中提出了“四原则说”，包括法定原则、大事原则、群众原则和实际原则(9) 张克强、向秀亮、刘序国、田必耀：《试论地方人大行使决定权中的“重大事项”》，《人大研究》2000年第12期。 ；学者顾正伟在《从一组决议决定数字看地方人大常委会决定权的行使》一文中也提出了不同的“四原则说”，即指“全局性长远性原则、合法性原则、可行性原则和群众性原则”(10) 顾正伟：《从一组决议决定数字看地方人大常委会决定权的行使》，《人大研究》2000年第12期。 。不同的确定原则会影响重大事项范围的“宽窄”。如果仅仅依法定性原则来确定重大事项范围，则需地方人大常委会讨论决定的事项就很少；其他原则在不同程度上决定了重大事项清单的内容。
以诸多省市立法中作出规定的“缔结友好城市或与外国地方政府建立友好关系”为例。有的地方性法规采取的处理方法是“应当经常委会审议(或征求意见)、审议后按规定权限报批、批准后抄报常委会(或向其备案)”(13) 如《浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定(2018修订)》第五条第(三)项；《辽宁省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(2018修正)》第六条第(六)项。 ；有的地方性法规将其归为“必要时作出决议、决定”的事项(14) 如《青海省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定(2017修正)》第五条第(二十一)项；《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(2017修订)》第四条第(十二)项。 ；也有的地方性法规扩大了“决定”适用的情形，将属于“讨论”的情形的重要性扩大化，也界定为人大常委会必须讨论、决定的重大事项(15) 如《天津市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(2018修订)》第四条第(十四)项；《安徽省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(2017修正)》第四条第(十四)项。 。经外交部批准的《友好城市工作管理规定(2005)》第十三条规定，“与外国建立友好城市关系要严格履行报批手续。地方省、市与外国建立友好城市关系，由有关省、自治区和直辖市人民政府审批，报送全国对外友协核准后转外交部批准”。可见，在缔结友好城市这个问题上，政府部门依规且一惯的操作是通过友协和外交部，可以说地方人大常委会没有最终决定、批准的权力或“必要”，参与讨论审议或事后备案是可以的。
有的地方性法规将“组织特定问题调查委员会”(16) 如《安徽省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(2015修订)》第四条第(十二)项。 、“地方人代会代表名额和地方常委会组成人员名额”(17) 如《辽宁省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(2018修正)》第四条第(二)项，“设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表名额和常务委员会组成人员名额”。 、“人民代表大会换届选举工作中的有关重大事项”等列为重大事项。如此规定，从不同角度理解会涉及重大事项决定权的针对性问题，即重大事项决定权的作用对象：如果将上述事项理解为该行政区域内“政治”领域的重大事项，符合宪法和组织法的授权规定，则可归为常委会重大事项决定权的内容；如果从制度功能角度出发理解，将重大事项决定权理解为旨在约束“一府一委两院”的重大决策和措施，那么组织特定问题调查委员会、常委会组成及选举任免事项等，属于人大常委会的职权范畴，是一般意义上的决定权，不需要必须依遵重大事项决定的主体、程序、时限等要求，认定为重大事项决定权的法理不足。
从以上分析可以看出，“重大”一词本来就比较抽象，用类似全局、密切、根本等词来解释，更多的是提供了一种价值判断和认定倾向，在可操作性方面仍有欠缺。而在立法和实务操作方面，更多的是看法律法规列举的具体事项及讨论决定权行使的适用程序。北京市立法工作中也是考虑对“重大事项”的概念进行解释难以确切，因此规定中没有作相关定义，而是通过其他条款来框定具体的重大事项项目。
应该说上述事项都具有一定的“重大”属性，但并非是议而必决事项，“重大”程度有待商榷，或与实务操作不一致，或并非重大事项意义上的决议决定。因为缺少上位法规定，各地方性法规对重大事项决定权的理解不同，进而也对地方立法内容产生影响(18) 可以看出中央立法中对“重大事项”作统一明确的限定有一定困难。地方各级人大及其常委会行使决定权，根据目前法律规定，其法律渊源主要包括三类：一是组织法明确规定和列举的；二是其他单行法律明确规定的，如预算法、城市规划法、土地管理法、教育法、妇女权益保护法、人民法院组织法、人民检察院组织法等；三是地方组织法以概括方式规定的，即“讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。参见刘文忠：《从人大职权的视角分析新时期的地方人大工作》，《河北法学》2008年第6期。 。
(三)北京市立法的制度研究
《北京市重大事项规定》在确定常委会讨论决定重大事项的范围上，采取了列举法、兜底法和裁决法，尽可能将事项具象化。同时，考虑到需要常委会讨论决定的大都是事前未决的事项，因而将事后备案的事项排除在外。
第四条中，除第十一项作为兜底条款外，列举了十项常委会讨论、决定的重大事项，包括：第一项是为执行上位法和国家决议、决定的事项，各省市立法中几乎都囊括了该类事项；第二项是贯彻党的决策意图的重大事项，由北京市委提出需要，常委会纳入工作计划根据职责讨论决定，体现党的领导这一重要原则；第三项至第六项包括国民经济和社会发展规划和计划、城市总规的制定和修改、预算调整和决算、授予市级荣誉称号，这四类事项是中办10号文明确提到的法定事项，源自组织法、监督法、城乡规划法等的规定；第七项至第十项是中办10号文中明确列举的应当由人大常委会进行讨论决定的事项，包括“民主法治建设的重大措施、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目”。由此可见，北京市立法的重大事项范围主要由三部分组成：一是宪法法律明确规定的“必议必决”事项，一是落实中办10号文要求的事项，一是贯彻市委要求的党组织交办事项，同时结合本市实践，这些事项大都具备法定、事前、常规性和重要性的特点。
作为兜底条款的第十一项和作为衔接条款的第五条相配套，用来涵盖列举事项以外的其他需要常委会讨论决定的重大事项。这样不加分类的做法，在表述上更加精简明晰，事项范围覆盖面全，既明确列举了实践经验较为成熟的、中央精神和法律规定明确的事项，又为未来实践中探索其他类事项预留了空间。
涉身的含义是什么？莱考夫涉身心智观中的“‘涉身’是指人类‘依据生物性的能力以及身体与社会经验在外部环境中运作’，‘心智’则包括理性与概念，因此心智涉身性就是指人类理性和概念的建构都是涉身的，它们通过人类身体、大脑以及与外部世界的互动式运作而形成。”[3]30
认识是第一位的，只有提升事业单位人员的整体素养，提升他们对人事档案管理的充分认识，才能真实记录和完整反馈事业单位各项人事关系，真正为事业单位发展提供决策依据。
第七条规定了“重大事项议题协调机制”，在市委领导下，市人大常委会、市政府和其他国家机关之间建立常态化的工作机制，通过议事协调来进一步具体化重大事项的内容和范围。
三、“重大事项决定权”的内涵和外延
宪法法律没有以明文规定的方式规定重大事项决定权的具体含义。宪法对地方各级人大及其常委会讨论决定重大事项这一职权作了概括性规定，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条和第四十四条作了列举式规定。对“重大事项决定权”内涵和外延的理解，极大地影响着一地人大及其常委会相关立法制度设计和权力行使的实践，需要地方结合党的文件精神、上位法、全国人大实践和法理等，综合分析判断。
目前我国在法律层面没有统一适用的关于人大常委会讨论决定重大事项的规定，所以各省、省与市之间对“重大事项”的把握存在一定的差异。如省级地方性法规规定将“加强民主法治建设、创新社会治理体系、提高社会治理能力建设、维护社会稳定的重大措施”和“实施基本国策和发展战略的重大措施”(5) 如《安徽省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(2017修订)》第四条第(八)项、第(九)项。 认定为重大事项，设区的市的地方性法规规定“全市性节日、纪念日等确定和变更”(6) 如《苏州市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(2018修正)》第四条第(十三)项。 和“确定市花、市树、市徽”(7) 如《深圳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定(2014修订)》第五条第(十一)项。 等属于重大事项，直观来看两类事项的重要性有一定的程度差异。用“改革稳定大局、群众利益、社会关注”和“全局、根本、长远”两类标准来衡量，各省规定以及省与市的规定存在差异。
(一)重大事项决定权的语义渊源
重大事项决定权一词并非是经过法律界定的专业法律术语，这个表述是彭真同志最先提出来的。1980年初，地方人大常委会刚刚设立，各项工作制度还不健全，当年4月，全国人大常委会召开了省级人大常委会负责同志座谈会。会上，彭真同志在《关于地方人大常委会的工作》讲话中对人大常委会的职权作了论述，后人将其概括总结为“四权”，即“立法权、重大事项决定权、监督权和人事任免权”等(19) 彭真委员长将地方人大常委会职权划分为四项：“第一，制定和颁布地方性法规；第二，讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项，还有权批准本地区的国民经济计划和预算的部分变更；第三，人事任免；第四，监督本级政府和法院、检察院工作”。参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，北京：中央编译出版社，1989年版，第59—61页。进而有实务工作者对这四权划分进行了解读：“立法”是创制一般的规范，不针对具体的人、个别的事件，而是针对某一类社会行为、社会关系；“决定”一般是针对具体的事项(对事)；“任命”是将相关的权力委托给信任的人(对人)；“监督”是控制自己授出的权力。参见阚珂：《人民代表大会那些事》，北京：法律出版社，2017年版，第38页。 。“四权”的划分及表述成为理论界和实务界的惯常说法和常用表达，而“重大事项决定权”也兼有政治术语、学术术语和法律术语三重意蕴，在政治文件、法律条款和学术研究文章中均有体现。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有“人大讨论、决定重大事项制度”的表述，而中办10号文中也使用了“重大事项决定权”的表述。不难看出，“重大事项决定权”这一术语得到了党和国家的认可，已经成为一种经党的文件和国家法律确认的概念术语。
该项权能的本质，就是由人大及其常委会对区域内的重要制度改革、重大举措措施、重要方针政策等行使讨论并作出决定的权力。其实质是彰显和实践人民代表大会制度，是人民主权说、人民当家作主原则在国家政治权力运行中的制度保障。同时，重大事项决定权作为立法权、一般决定权等的补充，是不断优化人民管理国家事务的方式方法。
综上，本研究拟采用GNAT自杀意念测评程序对广西某高校的大学生进行测量，一方面可以弥补MSSI,BSI-CV等测量外显自杀意念时在掩饰性方面存在的问题；另一方面可以测得大学生内隐自杀意念的发生率，并对GNAT用于自杀意念测量的信效度进行验证，从而为高校大学生自杀的防治与干预提供一定的借鉴和参考.
(二)重大事项决定权的概念要素
关于重大事项决定权的概念，理论和实务界已经有了一致认同的表述，但在具体内涵方面，学界提出了各自的论述(20) 有学者认为，重大事项决定权是“宪法和法律赋予各级人大和县级以上各级人大常委会依照法定程序决定国家重大事项的权力”，参见刘政、程湘清等：《人大代表大会制度讲话》，北京：中国民主法治出版社，1995年版，第190页。另有学者指出：“重大事项决定权是人大及其常委会代表人民意志，依照法定程序，对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等方面的重大事项作出决定或决议，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力”，参见程湘清：《人大决定权监督权简论》，《人大研究》2006年第1期。 。对重大事项决定权的定义，各方有不同理解，但都包含了词汇术语、程序要素和实体要求。具体而言，一个相对完整的概念定义应该至少涵括如下内容：
一是知情、知政。本质上重大事项决定权是人民行使国家权力的一种表现形式，约束政府不能任意决策，而应将某一特定事项的具体内容和工作情况向人大及其常委会报告，让权力机关了解重大事项内容。
二是重大事项范围，重大事项提案主体的职责范围、时间要求、工作流程、法律责任等。任何权力的行使都需要完备的程序来确保实施，同时也有助于增加法律制度的权威性。
三是讨论、审议和决定。这既是重大事项决定权行使的程序要素，也是最终行使决定权的具体表现形式，重大事项决定权可以讨论意见、审议意见和决议、决定等文件形式予以确认。
四是强制力要求，人大常委会的决议决定是具有法律效力和强制力的决定，地方政府应保证实施并向常委会汇报具体执行和落实情况。人大常委会可以委托有关专门委员会或工作机构采取听取和审议贯彻执行情况报告、执法检查、专题调研等形式对“一府一委两院”执行决议、决定情况开展监督检查，促进决议、决定的落实。
科学的概念可以明确表达法律含义，有利于地方立法在同一共识平台上设计法律制度，有利于人们深刻理解和认识一项制度。但是根本上还是应掌握概念的实质，明确权力的属性与功能，进而与其他权力确定边界划分。
优化指导物理教学目标，是借助组织小组、科学指导和合理分配任务及其大纲和主线的体现，实现学生对物理基础知识的理解和掌握.有效指导的实现，需要教师在小组合作活动前，做好相关合作步骤的全局建设，而后循序渐进的开展物理学习有序环境.强化学习中的督促和检查工作，实现互帮互助，严格指导的氛围.为确保学生合作学习的开展，需要在有效的互助中，综合实现合作学习全局建设.
(三)重大事项决定权的性质分析
另外，“重大事项决定权”的概念具有相对独立性，是单独一种类别的权力。《宪法》第一百条规定了地方人大常委会的立法权，第一百零四条规定了常委会的另外五项职权，可见，讨论决定重大事项是独立于监督、人事任免和撤销权之外的职权。《地方组织法》第四十四条规定了地方人大常委会的十四项职权，其中第四项是讨论决定重大事项的职权。如果按照各项是并列关系的理解，各项内容之间是排斥关系，那么重大事项决定权应该是另外十三项除外的、最狭义的理解，但这种理解边界上更为清晰。按照这种狭义理解，重大事项决定权是独立于立法、监督、任免权之外的权力。
2.地方立法规定。综合十八届三中全会(2013年11月)之后各省市制定、修改的“常委会讨论决定重大事项”条例和规定，对“重大事项”的判定没有超出上述“改革稳定大局、群众利益、社会关注”以及“全局、根本、长远”这两大类判定标准(3) 如《浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定(2018修订)》第二条“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中具有全局性、根本性、长远性的事项，以及与人民群众切身利益相关、社会普遍关注的重大事项”；《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定(2017修订)》第二条“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中具有长远性、全局性和根本性，关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大事项”；《云南省人民代表大会常务委员会讨论重大事项规定(2016)》第二条“关系改革发展稳定全局或者涉及人民群众重大切身利益、社会普遍关注”；《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(2015)》第二条“具有全局性、根本性、长远性的事项和与群众切身利益相关、社会普遍关注的重大事项”等。 。贵阳、银川等地的立法采取在条文中描述“三性”的方式，在法规开篇即对“根本性事项”、“全局性事项”和“长远性事项”进行阐释和界定，作用主要在于对法规中第四条、第五条、第六条列举的若干须经市人大常委会讨论决定的事项以外的“其他事项”进行权衡和判断，以“三性”作为评判标准。如贵阳市《讨论决定重大事项规定(2018修正)》第二条规定，“长远性事项，是指事关远景发展、时空跨度较长、需要持续推进实施的事项”(4) 《贵阳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定(2016修正)》第二条第三款规定“根本性事项，是指事关发展的根源或者最主要的问题，对局势的变化起决定性作用的事项；全局性事项，是指事关本行政区域经济社会建设发展大局的事项；长远性事项，是指事关远景发展、时空跨度较长、需要持续推进实施的事项”；《银川市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项条例(2018)》第三条第三款对根本性事项、全局性事项和长远性事项作了类似的界定。 。这种阐释的确在一定程度上缩小了重大事项的范围，但仍然不能清晰重大事项范畴的边界。
2.重大事项决定权具有人民属性。一切权力属于人民，重大事项决定权同样来源于人民的委托和授权，是人民当家作主的集中体现和实现方式之一。人民选举产生的代议机构来决定本区域内的重大事项，体现了“主权在民”的价值理念，最能体现人民当家作主的现实诉求与核心权力。人大及其常委会行使重大事项决定权也有利于及时解决人民群众最关心、最直接、最紧迫的切身利益问题，有利于集中民智民慧，增加决议、决定的科学性和可操作性，充分发挥人民的积极性、主动性和创造性解决各种重大问题，促进科学发展、维护社会稳定，可以确保人民对美好生活的向往的充分实现。
3.重大事项决定权具有法律属性。首先，重大事项决定权来源法定，其政治理论根源来自人民主权说，并通过宪法和宪法性法律予以保障。其次，重大事项决定权的行使程序法定，此处的“法”不单指法律法规等规范性法律文件，更包括党内法规和党规性质的规范性文件，确保程序有章可寻。最后，重大事项决定权行使的结果具有法律效力，相关决议决定是具有法律强制力和约束力的文件，同立法或法规性决定一样，通过后需要保障其实施，具有强制法律效力，可以通过质询、询问等方式进行监督。
江西电信现网EPON网络，多采用二级分光模式，根据覆盖用户数采用2槽位或者4槽位光纤分纤箱，考虑光纤使用率及投资等因素，分纤箱上行至配线光交均配足2芯光缆或者4芯光缆。现网模式下，采用降分光比方式进行裂化，减少单PON树下实际承载用户。由于分纤箱容量、配线光缆均根据业务需求，初次建设时已足量配置，因此不需要进行再次重复建设。裂化方案如下：
4.重大事项决定权具有民主属性。一方面，重大事项决定权是我国决策民主的一个重要方面。国家和政党等如何作出决策，如何行使人民赋予的权力管理国家，体现了一个国家政治制度设计的民主化、科学性和制度化的重要方面。以民主决策代表的政治民主，可以推进国家治理水平的现代化。人大及其常委会行使重大事项决定权，是在党的领导下、发挥政府的基础作用、充分发扬民主、深入论证，人大及其常委会可以取得最佳履职效果，最终形成一个为大多数人接受的决议或决定，这实际上是一个体现民主集中制、集中民智的过程。再有，重大事项决定权与监督权等其他三权一同构成了人民代表大会制度权力体系的全部，四权之间互相配合协调，能够产生确权、规范、引导、保护、监督等作用，权力合力与制度整合，可以提升人民代表大会制度优越性的整体体现和人民当家作主的根本实现。
5.重大事项决定权具有权力制衡属性。权力伴随着义务和责任，重大事项决定权的另一方面就是政府等机关的重大决策报告义务。一定程度上，重大事项决定权的行使也是在保障依法行政、全面依法治国的实现，以决策民主制度减少政府行政的随意性，以人大的监督权保障人大决议决定的贯彻实施。
(四)重大事项决定权的外延辨析
1.人大决定权与党委决策权。首先，人大决定权在党的领导之下。党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”。因此，人大自觉把党委决策作为讨论决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，凡讨论决定重大事项，做到事先向党委请示、事后向党委报告，始终保证在党的领导下行使重大事项决定权。人大对重大事项的决定是党委决策法治化和具体化的体现，确保党总揽全局、协调各方的领导核心作用(21) 西藏自治区人大常委会办公厅研究室：《贯彻党的决策 依法行使重大事项决定权》，《西藏日报》(汉)2015年10月24日。 。其次，人大决定要落实党的主张。各级人大及其常委会的决议、决定，体现党的战略主张和人民群众的根本利益，是运用法定程序贯彻党的主张，及时将党的重大战略部署和决策上升为决议或决定，转化为人民的共同意志和自觉行动的重要途径。最后，党委可以通过人大讨论决定重大事项制度更好地行使决策权。对于非紧急和非保密的项目，党委可以将一部分议题交由人大及其常委会讨论，充分听取委员和代表意见，发挥人民代表大会制度在民主性和科学性等方面的制度优势，探索党委决策权的多种行使方式，保证党领导人民有效治理国家。
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2.重大事项决定权与政府决策权。首先，人大及其常委会的重大事项决定权确实有权力分配的效果。与人大重大事项决定权相对应的，是政府需要就重大事项向人大及其常委会报告，这是一项制度的两个方面，因此，重大事项决定权的行使，是给政府的具体决策权行使增加了程序安排和实体考察。其次，政府需要贯彻落实重大事项决定。从我国的宪政制度设计来看，政府由人大产生，受人大监督。从法律关系角度来看，政府需要执行人大及其常委会具有法律效力的文件。再次，政府决策仍然具有较大的自主性。人大及其常委会的重大事项决定权并非否定政府决策权，政府仍然拥有广泛的决策权，重大事项决定权的行使具有计划性和专项性，提出临时性重大事项议题的情形不多，而且仅针对某些重点领域事项进行讨论决定，并不干涉政府整体的日常事务和决策。最后，人大决定权与政府决策权均统一于党委决策。两者均受党的领导，其最终的权力行使和话语权分配归属于党委决策权，在同级党委领导下的议题协调机制来确定全年计划和具体议题。同样，人大与“一委两院”在讨论决定重大事项中的关系也应把握好上述原则。
3.重大事项决定权与议决权。重大事项决定权是一种约定俗成的表述，地方人大常委会的工作报告中也多采用这一概念来做一个方面的工作总结。实际上，与“重大事项”关联的动词是“讨论”和“决定”两个术语。决定，意味着需要地方人大予以批准或作出决议、决定，地方人大及其常委会的决定具有法律效力。讨论，既可以理解为是一个过程，是人大及其常委会作出重大事项决定的研究和审议过程；也可以理解为是一个结果，即仅针对重大事项进行讨论即可，不必作出具体的决议或决定。应该说，“议决权”的表述更为周延，包含了讨论和决定重大事项两种情形，人大常委会机构具体工作也更为灵活(22) 崔建华：《决定权还是议决权——人大重大事项议决权的几个理论问题》，《人大研究》2006年第2期。 。但是考虑到中央和国家文件都用“重大事项决定权”的术语，而这一术语并不影响人们理解其内涵外延，在概念使用上可以沿用“决定权”的表述，但在理解上应有“议决权”这样的周延表达。
4.重大事项决定权与监督权。彭真委员长对常委会的“四权”理论，整体上对常委会的职权进行了切分，也基本得到了宪法法律、中央精神和各省实践的认可。那么在理论研究和立法过程中，应充分考虑到重大事项决定权与其他三权之间的关系和边界。广义来讲，四权之间具有文义层面上的包含关系，比如将人事任免和立法也理解为“重大事项”，将监督的“重大议题”理解为“重大事项”，那么重大事项决定权可以包含其他三权。现实中，立法和人事任免已经有成熟的理论和实践，与重大事项决定权区分较为明显。观察各省市的立法现状，重大事项范畴大小取决于监督权与重大事项决定权的界限在哪。因为按照上位法规定，地方人大常委会对于监督事项和重大事项均可作出相关决定，但两项权力的角度和侧重是不同的：首先，《宪法》第一百零四条对人大职权的规定是将讨论、决定重大事项与监督一府一委两院两项职权并列规定的(23) 《宪法》第一百零四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。 。其次，从特性来看，监督权更多的属于过程性权力，即对一府一委两院既有工作的监督，而重大事项决定权更具有自主分配性的效果，是在党委的领导下，就人大与一府一委两院职权空间的划分(24) 刘文忠：《人大重大事项决定权与人大决定权的辨析》，《北京联合大学学报》2006年第3期。 。
“一带一路”倡议重点圈定了十八个省，但紧靠丝路起点的山西并不在此序列，随着十九大将推进“一带一路”建设写入党章，可想而知“一带一路”倡议必将深入推进，将为沿线地区经济发展带来更大机遇。山西必须积极对接“一带一路”，找准自身区位优势、突破领域，主动融入到“一带一路”建设当中，寻求山西经济增长新引擎。
(五)北京市立法的制度安排
1.北京市立法贯彻了坚持党的领导的政治和立法原则。《北京市重大事项规定》第三条明确了“坚持党的领导”的原则，并在具体条款中作了相应的规定：落实党委决策，将“中共北京市委根据工作需要提出由市人大常委会讨论、决定的重大事项”纳入重大事项范畴(第四条第二项)；市委工作机构参与重大事项议题协商，列入常委会年度工作计划的重大事项议题，需要“市人大常委会党组报中共北京市委同意”(第七条第一款、第二款)；未列入计划的临时性重大事项议题，也需由“市人大常委会党组报中共北京市委同意”(第七条第三款)；涉及重要的有分歧性的问题，尤其是关系重大的体制变革或者对社会影响重大的政策调整的相关问题，人大常委会党组也要及时向市委报告，以取得党委的重视和意见支持，准确贯彻党的主张(第十六条)。
2.北京市立法倾向于适用“议决权”的逻辑来作制度设计。在北京市地方性法规的标题和文本中，都是将“讨论”和“决定”作为两个术语并列表述，承认“讨论”重大事项本身的制度意义，同时不对讨论和决定适用的情形作具体区分，与第四条重大事项统一列举不作分类的做法相呼应。法规第二十二条对“本规定所称‘讨论、决定’”所涵盖的情形进行解释，既包括“市人大常委会就提请的重大事项听取委员、代表的意见，审查、审议重大事项的议案或者报告，提出审议意见，以及作出决议、决定”等情况，也暗含法律法规只规定要向人大报告、人大认为必要作出决议、决定的情形。可见，这一条解释性规定涵盖的情形比较全面。此外，具体的重大事项议决形式将在常委会年度工作计划中列出，或由党委、人大及其他机关之间的协调机制确定。
3.北京市立法对重大事项决定权与监督权的边界进行了地方探索。大体而言，除了上位法和中央明确规定为地方人大讨论、决定的重大事项，立法过程中将事中、事后的事项认定为监督权的范畴，事前性的需要讨论决定的事项属于决定权的范畴，区分事先决策与决策后的贯彻落实，以此来具体把握重大事项的范围。当然，这种区分是一种大体上的判断，是经过北京市委同意的对人大固有职权的自主切分，是北京市立法的创新实践，还不具有普遍意义。
四、结语
地方人大讨论决定重大事项制度立法，是政治性、理论性与实践性均很强的立法，涉及党行使权力的方式、党与人大政府等的关系、党对立法的领导，还涉及人大制度的基本理论，以清晰的法理指导科学可行的程序设计，是该项制度顺畅运行的重要保证。立法应该是法理、事理和情理的结合，理论梳理和分析的意义在于统一思想意识，以同一个理论和逻辑指导制度建构，实现逻辑自洽、切实可行。人大讨论、决定重大事项最终还需要国家立法进行规范，地方立法先试先行，总结立法和实践经验教训，不断探索和发展该项制度。
[基金项目] 本文系北京市人民代表大会制度理论研究会2017年度研究项目“健全地方人大常委会重大事项决定权问题的思考”的阶段性成果。
[作者简介] 何 兵，男，中国政法大学法学院教授、博士生导师；张晓楠，女，中国政法大学法学院博士生。
〔中图分类号〕 D92
〔文献标识码〕 A
〔文章编号〕 1002-3909( 2019) 06-0075-09
[责任编辑：谭 建]
标签：重大事项论文; 重大事项决定权论文; 本体论论文; 中国政法大学法学院论文;