建立国家公务员廉政勤政期权制度研究，本文主要内容关键词为：期权论文,国家公务员论文,制度论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府要让公务员在任职的几十年中一以贯之地廉政勤政是非常困难的。“人是一种不断需求的动物，除短暂的时间外，极少达到完全满足的状况，一个欲望满足后往往又会迅速地被另一个欲望所占领。人几乎总是在希望着什么，这是贯穿人整个一生的特点。”[1] 同其他人一样公务员一生面临着太多的欲望，有些欲望可能把他们引向邪路。耳濡目染的官僚作风和各种主客观因素使他们不能一贯地保持清廉勤勉。本文提出建立国家公务员廉政勤政期权制度，力图克服这一难题。
一、我国国家公务员廉政公积金制度存在的问题及原因
2004年4月1日，广州《信息时报》报道为加大防治腐败工作力度，深圳市将探索建立廉政公积金制度。如果公务员在任职期内未出现任何违规违纪行为，退休时将根据级别不同有望拿到100万—200万元的廉政公积金。如果任期内出现违规违纪行为，将酌情扣发廉政公积金，直至全部扣完。一石激起千层浪，这一报道被国内众多传媒广为引用。国内有些地方走在深圳前面，如北京、湖南、陕西、江苏、浙江等地陆续开始试行不同形式的廉政公积金制度。对此，许多人提出质疑：一是廉洁的国家公务员到底该不该奖；二是廉洁程度如何与奖励金额挂钩；三是廉政公积金对反腐败的作用大小。
关于对国家公务员廉洁行为是否给予奖励的问题，不少人难以接受这种观点：廉洁奉公应该是公务员的本分，怎么还能因此获奖？如此下去，“农民辛勤种地”、“工人积极工作”、“医生不延误手术是否也该获奖”。《国家公务员暂行条例》对公务员有明确的职责要求，公务员理应勤政廉洁，尽职尽责，这是最起码的要求，如果因此也要奖励，这究竟是进步或是倒退。况且，“低薪”是政府存在的理由[2]，因为政府能够提供比任何私人机构都更大、更多的荣誉和成就感，这足以弥补公务员低薪的缺憾，而实行廉政公积金制度，则是一场与行贿者之间的恶性价格战。
第二个问题主要来自于操作层面。比如廉洁程度与奖励金额该如何挂钩？如果完全学习新加坡和香港的做法还好办——不出问题拿全奖，出问题则分文不得[3]；假设如报道所言取“酌情扣发”的折中办法，则必将陷入一个悖论：只要腐败的次数不是太多，金额不是太大，就还是可能获得一笔丰厚的“廉政退休金”。另外廉政公积金将从何处取用。目前来看，如果学习新加坡做法，从公务员工资里截留一大块，则众多中下层公务员养家糊口都将成问题，那样反而可能适得其反；而学习香港则需凭空增加出一大笔财政支出，某些经济不发达地区的政府难以承担这笔费用。
第三个问题是廉政公积金制度反腐败效力甚微。一两百万对于普通老百姓而言是笔不小的财富，但与贪官们动辄上千万的所谓来源不明的巨额财产不可相提并论，人们还发现，虽然落马贪官们都明白贪赃枉法会带来杀身之祸，但却依旧一个个的“前腐后继”。“扣发廉政公积金”就更不可能有减少腐败行为发生的效力。
此外，也有人担心“高薪养廉”的良好愿望会演变成“高薪养庸”。如果只要洁身自好不腐败，但不勤政，退休时100万—200万就可到手，有多少人还愿意积极主动地“为人民服务做人民公仆”？
由于存在以上问题，必须对公务员廉政公积金制度进行完善，笔者提出用国家公务员廉政勤政期权制度来改进国家公务员廉政公积金制度。
二、国家公务员廉政勤政期权制度的实质及其经济可行性分析
笔者认为，国家公务员廉政勤政期权制属于“俸养廉勤”政策。“俸养廉勤”政策的出发点和根本目的不是“杜绝贪官”，而是“保护清官和勤官”；其宗旨在“养廉勤”，而与反腐败基本没有直接联系。从历史过程来看，“俸养廉勤”的最初目的是为了减少官员法定薪俸少而产生的“低薪淘汰清官”现象；人们设计“俸养廉勤”政策，期望通过增加官员的法定薪俸以降低国家公务员选择当“清官”的成本与代价，以防止“清官”队伍的缩水。从其他国家和地区情况看，日本公务员享受比较优厚的待遇，“他们的待遇如此丰厚，以至于有‘百万富翁’之称”[4]。这还是20世纪80年代的水平。香港公务员的工资水平世界一流，公务员享有的各种福利待遇也极优厚，公务员的勤廉程度也是世界一流的[5]。因此，通过建立廉政勤政期权制来改善廉洁公务员退休后的生活状况，并激励公务员在职期间廉政勤政，以降低公务员任职期间选择“廉洁自持”的成本是可行的。
从根本上讲，国家公务员廉政勤政期权制度设计的依据在于：国家公务员勤政廉政对国家和社会是有贡献的，其近期贡献在于立竿见影地促进社会经济发展和人民生活水平的提高；其远期贡献在于潜移默化地促进社会经济发展和人民生活水平提高。国家公务员也应该享受社会经济发展的成果。国家公务员的工资是对公务员近期贡献的回报；国家公务员的廉政勤政期权则是对公务员远期贡献的回报。因而，国家公务员廉政勤政期权不能理解为是国家公务员的一种特权。建立国家公务员廉政勤政期权制面临两大障碍，这两个障碍如果解决得好，建立这一制度则是可行的。
一是国家财政承受能力问题。这里要算算相关的三笔账，第一笔是实行廉政勤政期权制所带来的财政支出账；第二笔是因种种官僚主义、腐败现象所造成的国民经济损失账及国有资产流失账和难以统计的浪费账；第三笔是调动国家公务员廉政勤政积极性的生产力发展和国家财政收入增加账。目前全国大约有500万公务员，假定每个公务员一年的廉政勤政期权平均为6000元，国家财政一年要拿出300亿元(事实上，不是每个公务员都能拿到这笔期权)。再看下面几个数据，以公款消费为例，仅公款吃喝，全国每年花费约1000多亿元[6]。与这一数字相印证，全国主要类型的腐败(勤政廉政的反面现象)所造成的经济损失和消费者福利损失每年在9875亿—12570亿元之间，占我国GDP总量比重在13.2％—16.8％之间[7] (pp.228-229)。据保守估计，每年政府公共投资失败所造成的经济损失在180—240亿元之间，如果加上许多大而无当的形象工程和政绩工程，损失就更大[7] (p.60)。在腐败所造成的经济损失中，税收的损失平均每年都在5700亿—6800亿元之间，相当于每年税收收入(按7600亿元计算)的75％—90％[7] (p.60)。这意味着如果官员勤政廉政，每年增加的税收收入是每年廉政勤政期权的19—22.7倍。实行公务员廉政勤政期权制后，如果确能在廉政勤政方面获得显著成绩，将当前存在的各种贪污、损失、流失、浪费基本节省下来统归国库，第二笔收入大大超过第一笔支出。若再算上第三笔账，实行廉政勤政期权制后调动了公务员积极性，使生产力发展和国家财政收入增加，国民经济和财政收支的总账中，收入更会大于支出。况且，公务员的廉勤期权并不是马上兑现，而是等到公务员退休之后再提取，所以这笔支出资金不会大到难以承受。
二是国民的心理承受能力问题。国民对实行公务员廉政勤政期权制在心理有一个理解和接受的过程。为什么积极肯干的工人、农民等退休后不能拿一笔数目不少的奖金呢？对这个问题我们应一分为二的分析。工人、农民等其他非公务人员一般来说收入也不高，但他们可以勤劳致富。而国家公务员的收入是国家规定的，尤其重要的是公务员的道德和纪律不允许他们从事各种经营活动。他们失去了合法致富的机会，建立廉政勤政期权制可以看成是对他们失去合法致富机会的一种弥补，这一点公众是可以理解的。另外，人民群众最痛恨、最不能容忍的是严重的腐败现象及其滋生蔓延，其次是反感公务员拿钱不干活的消极行政行为，而不会对廉政勤政的公务员予以奖励产生很大反感。况且，国家公务员也是人，他们既有物质需求，也有精神需求，他们也要过体面的生活，这一点相信公众也能理解。
三、建立国家公务员廉政勤政期权制度的重大意义
首先，建立国家公务员廉政勤政期权制度可以达到国家利益、社会利益和公务员个人利益的高水平均衡。如果一个年轻人22岁进入机关，到60岁退休，他在机关可工作38年，假如在38年的漫长征程中他能从始至终地清正勤勉，可想而知他为国家和社会的贡献是巨大的。如果整个公务员队伍都如此，30年后国家的生产力得到发展，国家财政收入增加，人民生活水平提高，整个国家利益和社会利益一定会上一个新台阶。我们有理由相信这一点，因为现代社会政府和公务员支配的社会资源越来越多，几近占社会总资源的一半，而且公共产品和服务的提供更是一个国家综合国力提升的关键，因此公务员廉洁从政，勤勉工作对国家综合实力的提高贡献巨大。在此前提下，国家提高公务员的待遇也顺理成章，这样就达到了国家利益、社会利益、公务员个人利益的三赢状态。
其次，公务员廉政勤政期权制的设计要体现国家公务员当前利益和长远利益的均衡，从而能够激发公务员持久的廉政勤政的积极性。对在职时的廉政勤政表现和成绩优秀的公务员，国家给予一定的奖励，这是对公务员眼前利益的一种承认，但这种眼前利益并不能马上兑现，它是一种利益期权，要等到退休后才能兑现。这种制度设计的妙处就在于将当前利益积累起来，到若干年退休后实现，这样对于比较年轻的公务员来说是长远利益，一旦他们顺利离职，这笔长远利益可以实现，从而转化为当前利益，这就是公务员当前利益和长远利益相互转化的辩证法。
第三，建立国家公务员廉政勤政期权制度体现了对公务员正激励与负激励的均衡。奖励是正激励，处罚是负激励，奖励和惩罚相辅相成。不管公务员以前表现多么优秀，工作业绩多么突出，如果因贪污受贿受到法律惩处，或者是因玩忽职守受到行政处分，那么他以前累积的廉政勤政期权将一笔勾销，不论这个期权有多大，将来也不能再享受这一待遇。这种制度设计的目的是更强调公务员廉政勤政的一贯性和持久性。
在知识经济时代的今天，“公共人事管理的核心，已经从传统公务员制度下的职位管理，转变到以工作管理和员工管理为中心，并努力实现组织使命方向上去了”[8]。建立国家公务员廉政勤政期权制度是公共部门人力资源管理的战略性措施，它一方面可以提高公务员队伍的工作积极性，鼓励每个公务员发自内心地廉政勤政；另一方面也可吸引更优秀的人才加入国家公务员队伍，从事公共管理和服务工作，这对于建立高效廉洁的政府是非常重要的。
四、国家公务员廉政勤政期权制度的设计
国家公务员廉政勤政期权制度是对目前有些地方试行的国家公务员廉政公积金制度、廉政保证金制度的完善。公务员廉政勤政期权制力求做到国家利益、社会利益、公务员自身利益三者高水平的均衡；做到国家公务员的当前利益与长远利益的均衡，做到重奖与重罚的均衡，从而建立国家公务员的持久激励机制。
廉勤期权资金的来源。这一部分资金不能完全由单位缴纳，也不能完全从公务员工资中扣除。按国外的做法，由公务员所在单位和公务员个人共同缴纳。按照笔者有关国家公务员工资制度改革的设想，（注：笔者认为要在公务员的工资中加上“绩效工资”，这样，公务员工资由职务工资、级别工资、绩效工资、基础工资、工龄工资五部分组成。蒋硕亮.国家公务员激励不相容问题研究.中国行政管理[J].2004，(6).）廉政勤政期权公积金由公务员的绩效工资中出一部分，可将公务员绩效工资的50％缴纳廉勤期权公积金，另外由单位按公务员绩效工资金额配套。比如国家财政部某处级公务员每月绩效工资为600元，那么他个人从绩效工资中缴纳300元，他所在的单位配套300元，这样他每个月的廉勤期权公积金为600元，全年7200元。如果20年后该公务员退休，则廉勤期权本息可拿到近20万元。如果经济发达地区绩效工资高，廉勤期权更大。
如果再进一步设计，将公务员的当前利益与他们的工作绩效挂钩，工作绩效越好，公务员积累的当前利益期权也越大，这样到退休兑现期权时他的长远利益也越大。如果公务员工作绩效不佳，没有拿到绩效工资，那么他在这一年就没有公积金缴纳。一个终身表现优异的公务员和一个终身表现平平的公务员经过若干年积累，他们之间的廉政勤政期权的差距是巨大的，这样多劳多得、多奉献多回报，避免了平均主义。这种做法不仅要求公务员廉洁，而且要求公务员勤勉。拿到勤廉期权的公务员不仅有较高的物质利益，还有很高的精神利益，因为他从政期间清正廉洁、勤奋工作，受到了国家和社会的认可，这是一种崇高的荣誉。所以这种廉政勤政期权并不是一种集体福利，而是一种拉开差距的长效激励的机制。
廉勤期权的提取。公务员廉勤期权的兑现要考虑到公务员的长远利益。公务员应在退休之后提取这笔公积金。如果公务员调到外地工作，这个廉勤期权账户也可带到外地，但并不能提取。除退休外，公务员辞职或死亡，可申请提取这笔资金。
廉勤期权的没收。公务员廉政勤政期权设计原则之一为奖罚相称，“罚”体现为没收，上缴国库，公务员退休后没有了这笔钱，因此在什么情况下没收要慎重对待。新加坡的做法是如果公务员贪污腐败受到法律惩处，他的全部公积金立即被取消，上缴国库。这一做法可以借鉴。此外，如果公务员受到记过及记过以上行政处分的，也不得享受以前所累积的廉勤期权。处分解除后，只要他还具有公务员的身份，他再从零开始计算廉勤期权，这样给受处分公务员一个改过自新的机会。如果公务员受到两次记过及以上处分的，终身不得拥有廉勤期权。只有将重奖和重罚相结合，才能建立起长效激励机制。
廉勤期权的管理。每个拿到绩效工资的公务员都有一个廉勤期权账户，这笔资金汇总起来在若干年后是一笔巨额财富。可成立一个基金会，妥善保管和经营这笔资金，比如购买国债，保值增值。
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