近年来政府执行力研究综述，本文主要内容关键词为：执行力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标识码：A 文章编号：1243（2008）06－0070－06
“执行力”一词最初主要用于企业管理领域，指的是企业贯彻战略意图，完成预定目标的本领和能力。近年来，随着我国政府在行政执行过程中一些问题的出现，有关政府“执行力”的探讨开始出现，尤其是自2006年3月，温家宝总理在十届全国人大四次会议上，首次以《政府工作报告》的形式提出“政府执行力”的概念以来，学术界对这方面的研究已然成为一个热点，据中国期刊网全文数据库统计，目前有关政府执行力的文章已达百余篇，中国重要报纸数据库中有近二百篇，公开出版的著作有徐珂的《政府执行力》、莫勇波的《公共政策执行中的政府执行力问题研究》等，此外理论界就此问题还召开了各类研讨会。可以说，这些成果都是学术界对中央精神做出的积极反应，体现了与时俱进的时代品质。为推动研究的进一步发展，现将本课题的国内研究现状作一回顾，并对如何深化该课题的研究提出一些想法。
一、政府执行力的含义及评价标准
明晰概念是科学研究的逻辑起点和基本前提，要搞清楚政府执行力的特质，首先必须对其内涵有个清晰的了解。目前学术界对政府执行力有多种定义，从其解析视角来看，基本上可区分为两类：
第一类是从广义的视角来进行解释，其基本点是从政府职能出发，将执行力涵盖到政府行政活动的整个过程，以此做出全面综合的概括。如徐珂认为，政府执行力是政府为达到既定目标，通过贯彻党的路线方针政策、法律法规等行为，对各种资源进行使用和调控，有效处理日常事务所表现出来的内在能力和效力，对此可以从不同学科加以解释，如从法学角度看，代表政府依法行政的能力；从经济学角度看，代表政府行政效率的大小和效益的多少；而从社会学角度看，则代表政府处理社会事务、解决社会矛盾、化解社会纠纷的能力。[1]学者蔺全录则认为，政府执行力就是政府把社会经济发展的目标变成现实的实施能力，其与国家行政体制及公务员的政治信念、精神风貌等密切相关，内在地包含了综合性、实践性、创造性等多种特性。[2]
第二类是从狭义的视角进行解释，即把政府执行力仅仅限定在政府政策的制定和执行上。谢庆奎教授指出，政府执行力是与政府执行密切联系的一个概念，由于政府执行是国家机关及其工作人员把行政决策所规定的具体任务化为工作实际，以期实现工作目标的全部活动过程，因此，政府执行力实质上就是政府在执行政策过程中体现出来的实际能力。[3]学者李平、廖玩方也指出，政府执行力即政府机关在保证既定的公共政策得以落实的过程中，所体现出来的实际能力和手段，其包括三方面的含义：（1）执行力的载体是政府机关及其工作人员。（2）政府执行力是围绕公共政策的落实而体现的，是政策执行过程中所反映出来的整体合力。（3）政府执行力是判断政府政策执行效果的一个预期性衡量指标，执行力愈强，政策执行的预期效果就愈好，反之则愈差。[4]
以此为基础，学者们继而探讨了政府执行力的评判标准，学者陈朝宗指出了四个方面：其一是政府职能部门把握政策的尺度，即使职能部门在政治实践中保证好的政府决策、发展战略标准不降低，宗旨不走样。其二是政府职能部门执行政策的速度。政府的决策执行必须讲究时效，现代社会机遇转瞬即逝，抓住了时效就意味着抓住了机遇。其三是政府职能部门执行政策的力度，保证政府的战略与政策执行确属到位，不打折扣。最后是政府职能部门执行政策的角度，即政策执行过程中路径、手段和工具以及监控机制等角度上有良好的创新。[5]
而学者沈瞿和则认为，衡量政府执行力强弱的标准在不同学科内是不一致的，如从公共政策学角度来看，执行具有及时性、合理性和实效性是一个标准；从社会学角度上看，群体的认同度、群众的配合程度、人民的满意度是一个标准；从经济学角度上看，效率则是其标准之一。同时在他看来，政府的每项行政行为不能也不可能都依靠强制执行力来实现，因此衡量政府执行力的强弱最终还要取决于政府行为自身内在品质的优良与否。[6]
二、提升政府执行力的重要意义
关于提升政府执行力的价值和现实意义，目前学者们的观点主要可以归纳为以下三个方面：
其一，提升政府执行力，有助于促进政府行政的高效化，以更好地执行国家和人民的意志。程世奇等指出，建立一个高效的政府，推进政府政策的有效执行是现代行政管理的重要目标，但在现代社会中，政府行为的高效性，以及政策能否得到有实效执行，其最终都需要良好的执行力来作为保证，因此，要建设高效政府，就必须不断提升政府的执行力。[7]学者莫勇波进一步指出，由于我国是社会主义国家，政府的重要职责就是在党的路线、方针和政策指引下，代表国家和人民履行行政管理职能，其本身“执行”的职责十分重大，而决定政府能否有效履行职责的重要因素即政府的执行力，也就是说，政府执行力高，就能够更好地履行自身职责，满足国家和人民的要求，促进国家和人民意志的实现。[8]
其二，提升政府执行力，有助于巩固党的执政地位，促进社会主义和谐社会的构建。学者成芳等认为，党的执政能力建设与政府执行力之间存在着密切关联，党的执政能力最终还要体现到政府的执行力上，政府行政力不断得到增强，党的执政地位便能得到巩固，执政水平也就能相应实现提升。[9]而杨亚南则认为，政府执行力的提升对社会的和谐发展具有积极意义，政府执行力的提升可以促进依法治国方略的全面落实，切实尊重和保障人民权益，逐步扭转城乡、区域间发展差距，基本形成合理有序的收入分配格局。同时，也可以实现相对充分的社会就业，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系和更加完备的公共服务体系，提高全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，从而形成社会和谐发展的局面。[10]
其三，提升政府执行力，也有助于促进政府竞争力和公信力的进一步提升。学者陈朝宗从全球化的视角出发，指出政府竞争力的提升是全球化背景下世界各国竞争的重要目标，其根本目的是吸引更多的经济、文化和人力资源，使本国或本地区经济社会发展获得超越，而从政府管理的角度来看，政府竞争力在很大程度上受制于政府执行力。政府如果缺乏执行力，那么政府所在区域的经济与社会发展步伐便受到影响，甚至停滞不前，也即政府执行力构成政府竞争力的重要基础。[5]学者姚克利则立足于本国的内部环境指出了政府执行力提升对政府公信力建设的重要价值，在他看来，政府公信力来源于政府行为的执行力和有效性，政府只有尽心尽责，切实有效地履行职责，做到不越位、不缺位、不错位，才能赢得民心，受到拥护，政府公信力也才能获得相应提升。[11]
三、我国政府执行力的现状及其原因分析
我国政府执行力的现状如何，这是该项研究的一个重点，也是目前学者们所关注的一个焦点，学者们纷纷从自己的角度出发，进行了较为深入的分析。许多学者皆认为，自改革开放以来，我党和政府曾采取了多项措施来提升政府执行力，其间也取得了众多有效成果，这些成果为推动我国社会经济的持续发展奠定了基础。然而，在当前我国社会转型期内，由于受一些具体行政管理体制不健全因素的制约，目前我国政府执行力的现状不容乐观。学者黄兴生通过比较和分析改革开放前后的政府执行力情况，指出政府执行力在改革开放以前要大于改革开放以后，他认为，建国后，鉴于新生的党和政府的强大权威，加之当时高度的集权体制和政府有效的政治动员能力，因此政府执行力得以保证。而在改革开放以后，随着我国社会体制的转型，政府的政策执行功能逐渐出现了障碍，政府系统的施政能量出现不足，中央政府的权威也面临挑战。学者杨宇白则认为，在国家经济高速发展的今天，强调政府执行力建设有其必然性，随着中央政府的逐步放权，地方政府的权限不断增大，由此也导致了一些地方干部滥用权力，使得国家法规和中央政策在一些地方遭遇“肠梗阻”，政令出不了中南海。[12]
学者董田甜则直接指出了目前我国各级政府执行力不足的两个方面：（1）政策执行虎头蛇尾。由于国家的政策方针或上级政府的命令无法完全兼顾到所有群体利益，甚至可能与政策执行者所在的地区政府、民众及其本人的利益产生矛盾，结果必然导致政策在执行的某一阶段出现阻滞，无法继续执行下去。（2）政策执行搞形象工程。她认为，目前许多地方执行者在政策执行时往往过分注重宣传，而不去真正执行到位，导致政策不能落实，民众利益得不到保证，政府执行力因而受到削弱。[13]此外，有的学者更是直截了当地指出了目前我国政府执行力不足的三大表现：该作为而不作为、该作为而乱作为、不该作为而乱作为。[14]
由此可见，目前学术界对政府执行力的现状持有不容乐观的态度。在此基础上，学者们进而分析了目前我国政府执行力不足的内外根源，主要观点如下：
其一，政府相关人员责任意识和行政能力缺乏。唐仕军认为，政府相关人员责任意识的缺乏是构成执行力不足的重要制约因素，当政府在新的政策出台以后，一些政府相关人员存在认识不够，对政府既定方针政策无法弄清楚，在政府执行过程中也缺乏信心和决心，要么对上级布置的政策执行任务视而不见，见责任就推，见困难就绕，逃避责任，要么拖泥带水，久拖不行。因此，政府执行人员执行责任心不强，执行意识淡薄是影响政府执行力提升的最大元凶。[15]陈朝宗则从政府执行人员的能力状况出发分析了政府执行力不足的主观原因。他认为，当前，许多执行层次的政府公务员平时由于不注意学习，因而不能准确理解上级的意图和政策的精神，在政治实践中，导致信息沟通能力差，管理水平有限，缺乏行动力，最终使得其对政策的尺度总是把握不准，政策执行不到位。[5]
其二，政府行政管理体制不健全。张一鸣认为，目前我国尚处在行政管理体制的改革阶段，政府的机构设置还存在许多缺陷，虽然历经了数次机构改革，但行政机构的设置仍不尽合理，譬如政府在分工上不够明确，相关的职责不甚明晰等，正是这些问题为政府执行力的提升带来了阻碍。[16]黄兴生也指出了当前我国政府执行力不足的体制根源：一方面是中央和地方的财权与事权不相统一。自1994年实行分税制改革以来，中央政府的财政权力不断集中，而地方政府则相对减弱，结果导致部分地方政府为扩大财源而在政策执行中出现偏离。另一方面，受制于目前的党政二元行政管理体制，使得各级人民政府和党组织在某种程度上都成了相关政策的执行主体，结果使得行政管理活动中出现机构重叠和职能交叉。[12]
其三，地方保护主义作祟。政府执行力不足，其中的重要根源还在于地方保护主义从中作梗，学者董田甜分析道，目前全国各级政府部门每年收费总收入高达8000亿元，其中有统计的预算外收入每年达5000亿元，统计外的收入最保守估计也有3000亿元。这些部门利益造就了各地政府形形色色地方保护主义的形成，从而对中央政府的政策实施造成了阻力。她认为，许多地方政府，为了获得自我GDP增长和短期的地方或部门利益，往往会对上级政府或部门制定的政策进行任意取舍或选择性地执行，即对地方有利的就执行，不利就舍弃或者变通执行，这使得中央政府的执行力面临严峻考验。[13]
其四，外在环境的不利影响。学者强恩芳指出，我国正处在经济社会加速转型的特殊时期，市场失灵和政府失灵的现象不可避免，这对行政执行必然会产生重大影响。同时，由于我国目前的民主制度尚不健全，党内监督和对政府的监督很大程度上还局限在体制以内，广大群众被相对排斥，在这种氛围下，政府执行力的提升便缺少了有利的外在环境。[17]学者王克财则具体提出了目前政府执行力提升所面临的不利环境：（1）社会发展阶段。当前我国还处于社会主义初级阶段，经济还不够发展，物质财富还不够丰富，这直接影响政府的财政收入和支出，政府执行力面临财政困境；（2）法制观念淡薄。部分人还是善于利用潜规则办事，结果导致政府工作的低效率，社会影响恶劣；（3）思想观念落后。即人民大众的思想文化素质在一定程度上制约着政府执行力；（4）智力支持薄弱。主要体现在社会参谋咨询机构不发达，政府执行力的提升缺乏文化土壤等方面。[18]
四、提升政府执行力的对策分析
围绕如何提升政府执行力，理论界也进行了深入研究和探讨，提出了一系列对策和建议。概括起来，主要体现在以下几个方面：
其一，主张加强政府行政管理制度建设。高小平指出，提高政府执行力，重点是解决权责相脱节的问题。因此，必须努力构建政府行政问责制，对政府进行强有力的监督和约束，使特定的问责主体对各级政府及其公务员职责能够做到责任追究，从而以明确的指向、刚性的措施、有效的手段、快速的反应来监督和约束政府权力，确保领导干部和公务人员依法办事，切实提升政府执行力。[19]学者竹立家则认为，强化政府执行力的关键是在公共机构内部建立严格的绩效和奖惩制度。没有绩效就没有标准，没有奖惩就没有效率。因此，他主张科学地设置公共机构的评价标准，把公务员的工资和晋升与绩效制度紧密地联系在一起，使公务员的工作、政府效率、政府执行力通过绩效制度得到科学的评价，为政府的执行力的提升奠定坚实基础。[20]此外，还有学者指出，要促进政府执行力提升，必须促进政府注重以下几个层面的机制创新：1.优化公共政策决策机制。2.创新政策执行的动力机制。3.构建政策执行的共建共享机制。4.完善政策执行的利益均衡机制。[21]
其二，主张“马上就办”，提升政府工作效率。提高政府执行力从哪里入手？“马上就办”是一条最近通道，也是一个重要突破口。学者毛伟指出，“马上就办”充分表达了民意，体现了全心全意为人民服务，的宗旨，反映了行政管理体制改革的内在要求，且能与时俱进，因此具有旺盛的生命力。政府不断提高办事效率，人民的事能马上就办的就“马上就办”，尽其努力满足人民的利益要求。这样政府才具有向心力、凝聚力，本身的执行力也才能得到提升。[22]学者张菊梅也指出，在现代社会，政府面临的机遇是很多的，但其往往转瞬即逝，在这个过程中，如果政府的时效观念落后，执行速度过慢，对政策、计划等执行拖泥带水、效率低下，那么必将错失了一些良好的发展机遇，无法达到预期目标。因此，政府的政策、计划、战略等在执行中必须讲究时效，抓住了时效性就意味着抓住了机遇，政府的执行力也就因而得到提升。[23]
其三，主张创新政府管理模式。学者丁利主张发展电子政务，他认为电子政务的实施为政府构筑了管理和服务的新平台，为政府行政体制改革、提高政府执行力提供了重要手段，适应了时代发展的要求，有利于构筑全新的行政环境，推进政府执行行为的规范、公正和透明。[24]学者陈朝宗主张构建学习型政府，其认为政府决策是一种高知识、高智力的创造性活动，它要求执行者要科学、全面、准确地理解政策的精髓，把握政策的尺度。因此。不论是政府决策部门，还是政府执行部门都应该加强学习，经常学习，善于学习，努力构建学习型政府。[5]学者陈锦文主张构建有效政府。其指出有效政府应具备两个基点，即民主与法治。法治是指政府在法治的轨道运作，依法管理社会公共事务。民主是指在民主制度下，终极价值的优先或组织的指导性社会准则在民主中诚实的建立，实现公民积极参与公共生活和政府更好地为公共利益服务。[25]
其四，主张培育良好的行政文化。学者刘智勇等指出，要提升政府执行力，首要的任务是转变观念，提高认识，在政府部门大力倡导提升执行力的先进理念，普及提高执行力方面的理论知识，努力培养公务员敬业、求真务实、注重细节和言而有信的精神。他主张把执行力建设与行政文化建设结合起来，并逐渐纳入到公务员聘任、考核当中，并与政府部门的决策、绩效评估相结合，力戒形式主义和官僚主义的不正之风，使每个公务员都能理解执行力的真谛，自觉提升执行能力。[26]学者黄乔松也认为，要使政府的执行力具有长久性，必须营造一种良好的执行力文化，其核心是坚持立党为公、执政为民，把发展好、维护好、实现好人民群众的根本利益作为政府工作的出发点和归宿点，弘扬求真务实的精神，提高政府效率，全心全意为人民服务，建设务实、清廉、高效的执行力组织。[27]
其五，主张提升“政府人”的能力。王济萍认为，人是政策执行的主体，政府内部工作人员的能力强弱与政府执行力高低存在紧密的联系，要提升政府执行力，首要的是促进“政府人”能力的提升，这包括提升其思想政治素质，增强大局观念，防止和克服以权谋私、地方和部门保护主义；强化职业道德，规范执行行为，自觉抵制以权谋私和弄虚作假；提高理论水平，用科学的理论武装头脑，善于辩证思维，战略思维，防止和克服短期行为；提高其业务素质，根据现代公共管理的要求，加大培训力度，拓宽知识面，调整知识结构。[28]学者薛瑞汉则主张以实施《国家公务员法》为契机，严肃法纪政纪，坚决改变各种有令不行、有禁不止的现象，大力提倡终身学习的精神，通过思想教育、业务培训、理论学习等方式，不断更新政策执行者的观念，提高其政治业务素质、职业道德修养、政策执行水平和实际工作经验，促使公务员掌握新的执行技术、手段和艺术，提高政策执行的效果。[29]
五、存在的问题与研究展望
通过以上综述可以看出，目前理论界对政府执行力的问题进行了有意义的探索，也取得了许多理论成果。但同时我们也看到，目前的研究中还存在着一些问题和不足，一方面，对政府执行力的比较研究不够。从已的成果来看，大多侧重于对我国政府执行力不足的现象及其原因分析，横向的不同国家和地区之间的比较研究相对缺乏。政府执行力问题本身带有普遍性，无论是单一制还是联邦制国家政府都有所面临，同时，在一国之内的不同地区之间，也会存在差异，其比较分析具有十分重要的价值。另一方面，研究视角相对单一。目前研究大多从政府执行力的客观现状出发，进行就事论事的探讨。从其他角度、用其他方法进行研究还不多，如从经济学、法学等的视角进行的研究与探讨的成果相对较少。
鉴于此。笔者以为，当前该课题的进一步研究还需注意以下几方面：（1）加强比较性的分析。比较研究方法是理论研究工作者常使用的基本方法之一，通过比较不同国家政府在执行力建设上的实际做法，能够找到对提升我国政府执行力的有益经验，有助于我们借鉴到合理做法，规避不合理因素。（2）加强实证调研。实证调研是科学研究的第一步，只有获取第一手客观材料，进而才能归纳出对事物本质和规律的一般认识。研究者必须以更加饱满的调研和访谈热情，用客观的眼光和务实的态度来审视当今各级政府执行力的客观现状，实事求是，依据客观形势的变化，有针对性地提出强化执行力建设的具体路径。（3）加强多视角、多学科的综合研究。政府执行力的提升是极为复杂的政治问题，研究者应善于从多学科的视角出发，对这一问题进行系统、多维的阐释。如积极借鉴哲学、社会学、伦理学、文化学、经济学、心理学等学科的研究方法和思路，进行多层次的分析。在研究范围和方法上，既要注重对政府执行力现状的考量，又要强化对不同历史时期、不同阶段政府执行力建设的经验分析，既要注重宏观的全景扫描，又要注重个案研究的微观透视，唯有如此，这一领域的研究才能得以大大深化。