关于改革和完善社会保障制度的思考，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国经济体制改革的不断深化，在建立社会主义市场经济体制过程中，迫切需要根据我国的实际，借鉴国际上适应我国市场经济发展要求的成功经验，建立起一套统一、规范、高效的社会保障体系和运行机制。
一、我国现行社会保障制度的社会经济影响
从经济方面看，首先是阻碍了农业生产商品化的步伐。实行联产承包责任制以后，土地重新成为农民的重要保障手段。由于改革开放的深入，农业劳动者纷纷转向非农就业领域，尤其在发达地区的农村，同时，他们又兼顾种田。但在许多农村地区，农民的收入来源主要依靠非农业。这样一有一户耕种的土地就降低成副业。农民不愿再对土地进行投入，农业生产几乎仍停留在自然经济的水平上。这就远远不能适应整个社会对产品的需求。因此，深入改革呼唤农业的商品化经营，但商品化经营的前提是土地集中经营。由于那些从事非农业的农民，并没有得到商品经济社会中应有的社会保障，比如：失业、疾病、养老等最基本的保障，而农民又大多数集中在没有国家保障的乡镇企业中工作，或进入城市作临时工，都属于无保障的社会成员，在遭受各种经济风险时，尤其是失业危险时，土地便自然成为他们生活的最后保障了。因此，适度规模经营虽然已推行了多年，收效甚微，农业生产的商品化，现代化也相应难以开展，这与农村社会保障的缺乏有直接的关系。
其次，再从企业的生产效率和整个社会的经济效益方面分析，社会保障的不完善已明显影响了经济上的效率。由于失业保障刚刚起步，覆盖面小，积累基金少，且没有能达到保障失业者基本生活的水平。因而，目前已有的失业保险仍未能真正发挥作用，这样，面对大面积的企业亏损，由于社会无保障机制接受因破产而失业的劳动者，绝大多数亏损企业只能长期拖延，成为国家的沉重包袱，这实际上降低了整个社会的经济效益。因为企业难以合法破产，长期以来，导致许多企业不求进取，整个社会的其他企业已无法进行充分竞争，竞争不充分，效率也就不可能达到最佳状态。事实上，我们的社会正缺乏保护合法和充分竞争的机制，也就是缺乏获得最大经济效益的机制。
此外，我们以全社会角度来看，由于我们现有的社会保障社会化程度极低，内容不广泛、不完善、对象不全面，管理混乱，直接妨碍了社会劳动者在各部门之间的合理配置。市场经济的重要特征就是，由市场的各种经济资源进行最优化的配置，主要是人、财、物的配置，尤其是人——即劳动力资源的配置最为重要，随着市场经济结构的变化，相应地要求劳动力在各产业部门之间、各企业之间的配置也发生变化。在这种情况下，国家已不能够统包统配劳动力，统一组织生产经营和分配。劳动者和企业之间进行双向选择。这一切要有一个前提，就是有一个健全的社会保障体系。然而，面对迅速崛起的市场经济，我们的社会保障仍分为城市、农村；干部和工人；固定工和合同工等差别，这不能不严重妨碍经济改革的进程。城市劳动者的保障全在于工作单位，只有单位保险，而没有社会保障，企业部门很难按某些规章辞退冗员，因为将这些没有保障的劳动者推向社会，将是一个极大的社会动荡因素。因此，无论从何种角度看，我国现行的“单位保险”式的社会保障制度严重妨碍了劳动力的合理流动，也就是束缚了企业的活力，阻碍了市场经济发展的进程。
从社会方面看，社会保障制度直接关系到社会的稳定和进步。就我国目前的实际情况而言，社会保障的不完善有几方面的负效应。
首先，是不利于有效控制人口增长。虽然经过十几年的艰苦努力，我国人口迅猛增长的势头得到有力的遏制，人口出生率大幅度下降，但这其中过多地采用了强制措施。尽管如此，我国原定的2000年总人口不超过12亿的目标已大大地突破。我国控制人口的难度为何这么大？原因有多方面，但很直接、很主要的原因就是占人口80%的农村人口没有社会保障，特别是没有老年社会保障，“养儿防老”是人们抵触计划生育的首要原因。因而，没有老年社会保障的计划，只有生育的计划，本身就违背了社会发展的内在规律，在没有满足个人的保障需求之前，社会控制人口的需求也难真正实现。现在，虽然已开始推行农村社会养老保险事业，但尚不能真正起到现实的保障作用。
从另一个角度看，由于我国实行了严格的计划生育政策，必将导致人口年龄结构的急剧变化，即老龄化将来势迅猛。到1995年左右，我国已进入老年型人口行列，即我国65岁及以上的人口数将占我国总人口的7%以上，这种人口老龄化速度与发达国家相比，要快得多。人口老化的程度在今后十几年中将以加速度进行，大约在21世纪中期，人口老龄化水平将跃居世界前列。关键的是，欧美国家是在经济比较发达的情况下进入人口老龄时期，而我国则是在经济刚刚起飞的阶段进入老龄化社会的。
我国的社会保障由于主要采取国家或企业统包形式，因此，未能发挥出引导消费结构合理化的作用。我国明显地存在着超前消费的现象，这是因为改革开放以来人民收入普遍增长，但消费者、特别是城市消费者几乎无需考虑各种社会保障费用的支出，因而新增的收入集中于较高档次的耐用消费品上。
二、我国社会保障制度改革的思路
通过上述分析，我们深切地感到在建立社会主义市场经济体制过程中，迫切需要根据我国的实际，借鉴国际上适应我国市场经济发展要求的成功经验，全面地、通盘地改革我国的社会保障制度。
（一）着重于尽快建立真正社会化的养老、疾病和失业保险
所谓真正的社会化，有两方面的含义，一是覆盖全体社会成员的，二是管理机构必须是统一的而具权威的独立机构。社会保障的内容很多，若全部都能按实际需求设备保障项目，当然是最理想的。事实上，我国处于经济刚刚起飞的阶段，只能有选择地、按轻重缓急逐项设置。由于老年、疾病、失业是全体社会成员最普遍遭遇的，也是风险最大的事情，同时也与经济、社会发展关系最为密切，因而，要重点解决这三项保障内容，优先普及，从国力和个人收入水平来看，也已具备了可能性。
1、我国养老保险制度的改革思路
实行基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制。基本养老保险，是国家以法律的形式统一规定养老保险费用的缴纳办法和比例，养老金的支付办法和标准，企业、个人必须执行。企业补充养老保险，是企业在国家法定基本养老保险之外补充提供的一种物质帮助。个人储蓄性养老保险，是职工为养老所做的专门性储蓄，它遵循个人自愿的原则。
扩大养老保险的覆盖面，逐步推广标准有别的农村养老保险制度。改革打破了单一公有制格局，出现了多种所有制并存的局面，出现了多种用工制度和多种经营方式。原有的保险制度覆盖面窄，已不适应生产力的发展和劳动力正常流动的要求。因此，必须扩大养老保险的实施范围。根据劳动部制订的《基本养老保险覆盖计划》，三年后所有劳动者将不分身份差别，在统一制度下取得养老保险待遇。劳动部官员把此计划概括为“广覆盖，四统一”。广覆盖就是将养老保险制度扩展到各类所有制企业和个体工商户。覆盖这些用人单位的全体劳动者，包括临时工、农民工及自由职业者。四统一就是在这个覆盖范围中，不分所有制、不分经济成分、不分劳动者身份差别，实行统一制度、统一标准（统一缴费标准、统一给付标准）统一管理、统一调剂使用基金。对于农村一些富裕户农民应提倡个人储蓄积累养老保险。乡、村应建立养老保险管理机构，由点到面地推行农民养老保险制度。基金采用现收现付与预先积累相结合的方法。
实行养老保险及社会统筹，即在社会范围内统一筹集、管理、使用养老保险费用，逐年提高职工个人缴费比例。现在职工工资水平总体上有了较大提高，职工心理承受能力和自我保障意识也增加了，因此，可适当提高个人缴费的比例。
逐年提高社会保障分配的社会化程度，使保障体系的管理和运行更吻合于市场公平竞争和生产要素的合理流动。浙江省在这方面的探讨中，产生了以温州做法为代表的建立“一体化”社会保障制度的经验。
温州市实行“一体化”养老保险主要是把社会养老保险的范围扩大到全社会，养老保险待遇一视同仁。改进养老金发放办法，建立社会养老保险证制度。采取多渠道筹集资金，国家、集体、个人三方合理负担，形成长期、稳定的退休养老基金来源。具体做法是，从工商企业在职职工的工资总额中收取17%；从个人标准工资中收取2%；从工业企业产品销售额中收取0.5%；从商业企业销售额收取0.1-0.3%作为地方社会养老保险基金；从地方财政年度总收入中提取0.5%充入该项基金以备不足。
温州经验具有十分明显的合理性：第一，有利于创造较充分的市场公平竞争的环境。第二，有利于提高社会保障的社会化程度。第三，有利于增强社会保障基金的实力及其政策调节工具的作用。
2、我国失业保险制度的改革思路
扩大失业保险范围。失业保险应从国有企业四种职工（即宣布破产的企业职工、濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工、企业终止，解除劳动合同的职工、企业辞退的职工），扩大到包括停产企业和优化组合需要精简的职工及被企业除名的职工。同时，要使失业保险的范围逐步扩大到城镇集体企业、“三资”企业和乡镇的所有职工。
从城市开始，统筹建立全国失业保险基金。失业保险金的筹集基本上由企业缴纳。失业保险金缴纳的标准与当地失业率挂钩。税务部门代理征收，劳动部门掌握使用，也可考虑将部分国有企业的股权划归失业保险基金会，以后用股权收益作为部分资金来源。
提高失业保险基金统筹的层次。失业保险基金统筹应由近期实行地、市、县统筹逐步过渡到全省统筹，或者由省根据需要集中一定的比例，作为全省调剂使用，同时，逐步实现全省统一的企业缴纳失业保险金的比例。
开辟新的就业门路。以失业保险为后盾，建立就业培训基地，提高劳动力技能和就业机会，大力发展第三产业，扩大就业渠道。同时鼓励自谋职业，支持开办私营企业，组织劳务输出，以减少失业率，促进经济发展。
3.我国医疗保险制度的改革思路
建立适应我国国情的医疗保险制度。根据我国人口多，地域辽阔、城乡差别和经济发展不平衡的国情，建立多层次、广覆盖、低标准、人人享有的初级卫生保健和基本医疗保险的制度。
医疗保险基金会实行企业承担部分费用，个人适当负担部分医疗费，目的是增强费用意识，减少不必要的浪费，减轻财政负担。
建立农村医疗保险制度。一般以自然村为单位，实行个人投保，根据当地经济发展的实际情况和农民经济承受能力，确定个人保险费标准。投保者在就医时按比例报销医疗费。大病重病的医疗费如果保险基金不能承受可通过亲友互济、乡镇企业支援和政府社会保障委员会管理，自然村的业务由村民委员会管理。
完善医疗服务供需双方的约束机制。从医疗服务的需方看，通过建立个人医疗帐户强制性保健储蓄，自我筹资，大病设“报销期限”等措施，强化个人的费用意识，自觉地抑制不必要的医疗消费，形成自我约束机制。从医疗服务的供方看，通过改善医院项目收（付）费制度，促使医院调整服务结构，减少不必要用药和不必要的检查，使医疗保险基金减少不必要的支出。
（二）开征社会保障税
征收社会保障税是实现养老、失业、医疗等主要项目的社会保障的最佳选择。第一，征收社会保障税有利于全社会保障事业的法制化管理，建立规范的收、用、管和资金管理的责权制度。现行社会保障统筹既有条条管理，又有块块管理；管理格局呈现“五龙治水”格局，资金缺乏统一管理，既降低了社会保障资金的使用效益，也妨碍了社会保障作用的发挥。不利于企业经营机制的转换和平等竞争。开征社会保障税后，将由国家建立统一的管理机构，制订统一的收、用、管和资金余缺管理制度、法规，有利于实现全社会保障的法制化和规范化管理。第二，征收社会保障税有利于公平负担。现在的社会保障统筹由于管理分散，筹资比例相差极大，有的省高达39%，有的省只有15%。由于筹资比例不一，带来的负担不均衡，不利于劳动力的自由流动。社会保障税通过税法的形式统一全社会保障筹资比例，可以实现同一比例下“多收入者多缴、少收入者少缴的社会保障负担”，“纵向公平”和“收入相同者负担一致”的“横向公平”，从而使劳动力合理流动，推进市场公平竞争。第三，征收社会保障税有利于资金统一调度。由中央政府掌握社会保障预算收支和一部分社会保障资金，用于地区间、行业间社会保障资金的余缺调剂，促进全社会保障事业的健康发展。正因为如此，我们进行开征社会保障税方案的设计：
纳税人的确定：为了改变目前社会保障范围窄的现状，社会保障税的纳税人不仅局限于国有企业，还应当包括城镇集体企业、“三资”企业、股份制企业、私营企业与个体企业以及行政事业单位与社会团体和这些企业、单位的职工。农民个人进城从事工、商、建筑、运输服务等职业的与城镇职工一样要缴纳社会保障税。
课税对象的确定：应以工薪收入作为课税对象。企业、单位以职工工资总额作为纳税对象，职工以工薪收入作为纳税对象，个体与私营企业主按缴纳个人所得税的所得额作为课税对象。
税率的确定：税率合理与否关系到整个社会保障制度能否顺利进行。根据我国未来人口老龄化不断扩大的趋势，税率的设计要使社会保障收入达到部分积累的目标，以满足未来的社会保障支出不断扩大的需要。因此，我们认为就养老、失业两项开征社会保障税的税率以20%为宜。
纳税人的负担：20%的比例税率，由企业和行政事业单位承担17%，职工个人月承担3%。
财政影响：社会保障税作为中央与地方共享税，地方财政留80%，安排地方社会保障支出，上缴中央财政20%，作为全国社会保障支出地区调剂需要。同时，地方财政承担地方社会保障支、收、管理机构的管理费的支出，中央财政承担中央一级管理费支出。
社会保障税的用途：城镇职工养老保险、失业保险、失业救济等。
社会保障资金管理：成立社会保障局、隶属于劳动部门，主要职责是制订全社会保障政策、法规，监督社会保障税的缴纳和日常发放。社会保障税的征收由税务部门负责，财政部门编制社会保障预算。
（三）建立统一协调的社会保障管理机构
社会保障的特点之一就是社会化程度越高基金周转余地越大，保险的功能也就越强。我国社会保障的管理体制混乱，已严重影响了社会保障事业的顺利发展，所以可以考虑先建立一个协调机构，然后逐步理顺关系，提高协调程度。
另外，要切实加强对社会保障机构的建设，社会保障制度的改革，机构的调整和建立都必须是一个由上而下的过程，因此从中央到省、市（地）、县都要建立统一的社会保障机构、负责管理和牵头协调有关的各项工作。这个机构可分为三个层次：一是社会保障委员会，由各级政府负责人担任主任、劳动人事、财政、金融、民政、工会等部门参加，对重大问题进行决策。二是在委员会下设办事机构，目前可放在劳动部门承担具体工作。三是县市以下的乡镇和街道，还可设置一些服务机构。
总之，社会保障系统的健全将是一个复杂的过程，在这个过程中，需要进行认真的总体设计。关键是将全体社会成员列入其中，特别是那些现在没有享受到社会保障的人，分步实施、逐步提高，最终将建立起一套完善的社会保障体制。
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