从刘燕文诉北大案看行政正当程序的评判标准，本文主要内容关键词为：正当论文,北大论文,行政论文,标准论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
轰动一时的“刘燕文诉北大”案终于在海淀区一审法院落下帷幕。（注：1999年审理的刘燕文诉北大案实际上是刘燕文诉北大拒不发给毕业证书及刘燕文诉北大学位委员会违反法定程序拒不批准其博士学位申请两案的总称。两案判决理由基本相同主要选取后案进行讨论。该案详细案情可参看网址：bbs.Chinalawinfo.com或《科学时报》2000年1月20日第B3版。）纵观整个案情，最引人注目的却是法院判决中的三个理由：其一，“……该决定未经校学位委员会全体成员过半数通过，违反了《中华人民共和国学位条例》第十条第二款规定的法定程序，本院不予支持。”其二，“本案被告校学位委员会在作出不批准授予刘燕文博士学位之前，未听取刘燕文的申辩意见，……该决定应予撤销。”其三，“在作出决定之后，也未将决定向刘燕文实际送达，影响了刘燕文向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使。”
从第一个理由我们可以看出，法院试图通过对法律条文的解释，为认定其程序违法寻找支撑；从第二、三个理由我们可以看出，法院认定学位委员会程序违法，并没有法条的支持，而仅仅是依据其正当法律程序理念。具体而言，法院用到了关于正当程序最低程度要求及行政自由裁量理念，尽管法院没有将其判案理由抽象到理论层面。
如同刘案一样，对行政行为程序是否合法进行审查是法院经常遇到，也是比较复杂的问题。当然在行政程序显然与法律之明文规定相违背时，法院的审查一般是不会发生困难的，因此不在本文讨论之列。但在法律并无明确的程序规定，法院如何对行政主体的行政程序进行审查？这时法院必然要形成自己的一套正当行政程序理念，然后以一种正当程序理念为准绳去审视行政行为程序，确定其合法还是违法。然而关键在于，什么样的行政程序才是正当的程序？对此，理论界莫衷一是，司法实践也认识不一，以违反程序公正原则判案的廖廖无几。实质上，笔者认为，刘案的三个判决理由正是对此问题的极好回答。因此笔者试图结合刘案，对行政程序正当的评判标准略陈管见。
一、行政程序正当性的最低限度的要求
在讨论行政程序公正标准时，一个不得不涉及的前提性问题是什么才是公正的。
对于何为公正（或称正义），一直是存在着很大争议的话题，而且到现在仍未达到一致的认识。（注：例如：亚里士多德将正义分为“分配的正义”及“改正的正义”；边沁认为正义是“大多数人的最大幸福”；罗尔斯认为正义是“自由平等原则的体现。”）因此想要作出让众人信服的简短定义是不可能的。然而人们基本上是从两个层次上使用公正这个词的：广义上的公正，乃指一切程序及理性的唯一终极目标，稳定、效率、亲和等价值取向均属于它的子集。狭义上的公正，是以某种标准为参照，具体的即时的公正。狭义的公正是建立在承认秩序有多元终极目标的基础上的。为了讨论问题更趋集中，笔者仅从第二个层次上讨论行政程序的公正。
由于行政行为种类繁多，繁简不一，而且具体的行为环境也各有差异，因此给出各种行政行为都必须恪守的“程序处方”是不切实际的。但是，差异中蕴含了同质。任何行政行为都必须满足一定的最基本要求，否则该程序必不公正。
从抽象意义上讲，当我们说一个行政程序是公正的，它最低具备平等参与的特性。换句话说，即是行政程序遵守平等及参与的基本原则。诚然，关于行政程序的基本原则应是哪些，一直存在激烈争论。如有的认为，基本原则应为程序法定、公开原则。（注：胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第410页。）有人认为基本原则应为程序中立、程序公平、程序理性、程序经济。（注：王锡锌：《程序的正义与正当程序——中国法治国家中的行政程序研究》，载于北大法学院1999届博士毕业论文集，第86页。）各国的法律有关程序公正最基本原则的规定也大有差异。例如，英国行政程序法上有两个最低限度的公正原则：其一，不能作为自己案件的法官。英国行政程序法上的自然正义原则是从司法领域内的自然正义原则演变移植过来的。具体体现在行政程序上，就是要求行政主体不得就与自己有利害关系的事实作出决定，以免偏私。从另一角度讲，如果行政主体能作与自己有利害关系的决定，对其它不是行政主体的人将是不平等的，因此须被禁止。可见，此原则也可归结为平等原则。其二，听取相对方的意见，此项原则与允许相对方申辩原则相同。均是强调在行政行为过程中要给予相对方参与的机会，因此也可以归结为参与原则。美国宪法第5修正案和第14修正案对正当法律程序原则的要求可归结为：听取利害关系人意见原则、公开原则、效率原则。（注：杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从比较法的角度分析》，法律出版社1999年版，第107～108页。）美国正当程序的听取利害关系人意见原则实质上即是参与原则。公开原则也可以理解为防御少数人垄断信息，造成信息占有上的不平等，因此也可归结为平等原则。
尽管对公正程序的基本原则的理解不同，但就基本原则而言，理应为平等原则和参与原则。列项过少，不足以概括全貌；列项过多，则可能重复累赘或稀释“基本”。
平等和参与的基本原则还原到具体的程序设计中便形成了行政程序制度上的基本上的要求。这些基本制度具体有哪些，学术界认识不一。一般认为包括：告知，回避，听取相对方意见，“职能分离”，说明理由等。但笔者认为，正当程序最低限度要求并不等同于基本制度。它仅指其中任何正当程序必不可少的制度。这些制度仅指告知，听取相对方意见，说明理由。
告知是行政行为成立生效的必要条件之一。告知在整个行政行为过程中都产生重要影响。没有告知或不适当的告知，可能会影响相对人对有关事项作出充分准备，影响他们行使程序及实体上的权利。在美国，告知制度是正当程序的三项基本要求之一。
听取相对方意见，也即给予相对方申辩的机会，也就是行政主体在作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行陈述、质证辩驳的程序。实际上给予相对方申辩的机会即是广义上的听证。听证制度是行政程序法上非常重要的制度。在美国，听证制度是行政程序的核心。这是因为如果一个当事人涉及自己权利的决定制作过程中没有发言权，实际上就等于程序活动是偏私的、不公正的。听证的形式既可为正式程序也可为非正式程序。究竟选哪种，依具体案情而定。但无论何种形式的听证必须满足以下要求：及时地举行；当事人自己或其律师可发表意见；听证应作记录；决定须以听证纪录为据，对听证决定不服可申诉。
说明理由制度。如果行政决定程序中没有说明理由，人们就可能认为已作决定无理由，或缺乏客观和理性考量，甚至只是恣意专断，这就导致人们对程序的正当性产生怀疑、丧失信心。在1971年英国Breen V.Amalgamateel Engineering Union案中，丹宁勋爵认为，当某项特权被否认时，行政机关无需说明理由；但是如果被影响的客体不是特权而是一项人身、财产或自由权，行政机关必须在作出相关决定时说明理由。此后很多学者认为，说明理由已成为自然正义原则的第三条规则。
当我们把视线转向刘案，我们会发现法院在有意无意地运用了上述有关公正程序最低要求的理念。法院在判决中称：“本案被告（北大）校学位委员会在作出不批准授予刘燕文博士学位前，未听取刘燕文的申辩意见，……决定未向其实际送达，影响其向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使，该决定应予撤消。”在这里，法院虽然没有提到正当行政程序的最低限度的要求，也未援用正当行政程序基本原则的理念，而是尽量从维护权利出发，向法条找依靠。但我们仍可以清晰地看到法院是存在以下逻辑的，虽然法律（包括《学位条例》及其《暂行办法》）未对授予学位的程序作出细致规定，但《行政诉讼法》有关于行政活动应按公正程序进行之原则规定，根据公正程序原则，告知和听取相对方意见是不言而喻的最低要求，无论《条例》是否规定，行政主体都须遵守，否则即是违反法定程序。由于我国的司法传统和司法习惯，法院的判决是尽量避免学理化的，这在前不久海淀区法院审理的田勇诉北科大案中亦能得到明证。（注：田勇诉北京科技大学案的判决参见《最高人民法院公告》，1999年第4期。）但正是在这两个里程碑式的创造性案例中我们看见了“正当程序最低限度要求的影子”。我们发现告知制度、听取相对方意见制度以及与此相关的平等及参与原则已经开始为法官们从观念中承受。认清这一点，无论是对研究正当行政程序的基本要求，还是对以后制度行政程序法，都是大有裨益的。
二、行政程序公正的个案考量
前文已阐明正当行政程序应当满足最低限度的程序要求，但是并非只要满足此三项要求便足矣。事实上对某些行政行为履行正式的听证、书面的通知、“职能分离”、回避等程序也是正当程序所必须的。但因为我国目前尚无程序法典，有关程序的规定非常不健全，因此大量存在着行政机关程序上的自由裁量权，自由裁量权既是必要的，也是可怕的。（注：毛光烈：《试论行政合理性原则对自由裁量权的控制》，《汕头大学学报》（人文科学版），1999年第1期。）那么，如何判断程序自由裁量违法或不合理？笔者认为应考虑以下两个衡量标准：
（一）效益
也即行政机关如果履行某种程序不会带来多大的公正，但严重影响工作效益，则行政机关可不履行此程序。但这种不履行不可与法律明文规定相抵触。效益与公正作为两种基本价值是经常会产生冲突的，特别是在行政程序活动中，追求公正就要赋予相对方充分的程序性权利，吸纳和鼓励相对方参与，要求行政主体公平对待相对方等。这就必然带来程序的严密化和复杂化。在这一意义上我们说程序公正的实现可能意味着程序活动过程成本的增大，这对行政主体还是相对方有时都是不利的，因此，我们在追求公正之时也不得不对效益给予适当的关怀。但是显然，简便和迅捷的程序也可能对程序公正构成威协，这就要求我们在二者之间进行平衡。那么我们应当以什么标准进行平衡？笔者认为至少应把握以下关键点：
1.程序必须满足“最低程序的公正”。行政主体不得以追求效益为理由损害最低程度的公正要求的程序，此已在前文论述。
2.根据具体的案件的时间、地点以及条件综合考虑。具体而言，一般可衡量以下因素：(1)行政过程所涉及的相对方的合法权益。程序涉及的相对方合法权益越重大，相应的程序保障也应当更严密公正。(2)行政程序涉及的公共利益。公共利益越重要，行政过程相应程序也应越严密。(3)行政机关操作程序以及相对方参与该程序需耗成本。如所耗成本双方都难以承受，则要考虑效益，例如对程序中的“职能分离”程序，如果对普通的行政行为也要履行调查、听证、决定、执行等职能完全由不同的机关来行使，显然是不合理的。(4)程序可能产生错误结果的危险性。在美国1976年Mathews v.Elbridge案中，最高法院也曾以效益为由否定了听证的必要性。
（二）紧急
国家和社会在运转过程中不可避免地会发生一些紧急情况，如战争、自然灾害、特别危险等，在紧急情况下，如果仍要严格地履行行政程序往往会带来严重损害，因此各国在宪法或行政法上都规定紧急状态下行政主体履行法定程序义务的免除，但行政主体必须证明紧急状态的存在，国家社会利益正面临损害或损害之威胁，而且在某种情况下行政主体仍要在事前或事后履行一定的程序义务。例如对喝醉酒在马路上横冲直撞的人，公安机关可以不履行政程序而事先采取强制措施，但事后行政主体仍有履行通知及说明理由等义务。
在刘燕文诉北大案中，同样存在着行使自由裁量权的问题，只不过行政主体行使自由裁量权违反了公正程序的要求，已构成滥用职权和违法。法院在判决中宣称：“按照《中华人民共和国学位条例》第十条第二款的规定校学位委员会应按照学位论文答辩委员会报请授予硕士、博士学位的决议，作出是否批准的决定，决定以不记名投票方式，由全体成员过半数通过，北京大学第四届学位委员会共有委员21人，1996年1月24日召开的第41次学位评定委员会会议，到会人数为16人，对刘燕文博士学位的表决结果是：7票反对，6票赞成，3票弃权，并以此作出了不批准学位论文答辩委员会报请授予刘燕文博士学位的决议的决定，该决定未经校学位委员会全体成员过半数通过，违反了《中华人民共和国学位条例》第十条第二款规定的法定程序，本院不予支持。”由此可见，在法律（实质上是《学位条例》）规定学位委作出是否批准的决定由全体成员过半数通过的情况下，行政主体不能我行我素地将之理解为只批准的决定须过半数，也不可将全体成员理解为参加投票的全体成员，更不能将之理解为未投弃权票的全体成员。行政主体在此处行使自由裁量权明显地违反了谨慎和利益衡量原则：在投票结果出现6赞成3弃权7反对的情况下就以7为准做出不授予学位的决定，在内部连大多数都不能代表（最多代表相对多数，大多数应以21为基数算），不能得到大多数人认可，怎么可能让相对方以及社会认可？其次，在投票结果出现正反不相上下，且有5人未参与投票（其投票意向不明）更兼表决对象是事关命运的博士学位的授予的情况下，理应采取极其谨慎的态度，再于适当时候重新表决。
此外，法院认定学位委违反正当程序的另一根据是未听取学位申请者的申辩意见，这当然也涉及到不合理行使自由裁量权问题，因为法律没有明文规定必须在作出不授予学位前让申请者到学位委陈述意见，但由于此案所涉利益重大而且允许申请人提出意见（无论是书面的还是口头的）并不会增加很多成本，最多不过耗费委员们一些时间（但这也是他们的职责），这显然应给相对方以申辩的机会。诚然，北大学位委每年要审数千个学位申请而且时间集中；各委员事务繁忙，但每年否决的学位申请毕竟属少数，因此以提高学位委工作效益为由省略听取相对方意见这一程序是站不住脚的。
最后，法院还指出，学位委在作出决定之后未将决定向刘燕文实际送达，违反了正当程序。事实上，学位委误认为向刘燕文颁发结业证书已相当于向刘直接告知不批准授予学位的决定，这显然是错误的。一个涉及重大利益的行政决定，既没有书面通知，也无说明理由，这是严重的违反正当程序的行为，而恰恰又是中国许多行政主体经常的行为！可见，告知和说明理由制度——作为正当程序的基本要求——无论在什么具体行政行为中均是不可减损的。
同时，我们也应看到法院只是要求学位委按法定程序审查后重新作出决定，按语境可以推知学位委只要以过半数作出决定，听取了相对方意见及及时告知之后，便可认为是合法决定程序的。法院未要求学位委必须进行听证，调审分离等程序，这主要是基于提高学位委工作效益考虑的。
三、小结
该案在行政法上，连同以前的田勇案，是一种里程碑式的胜利。它在很多法律问题、法律制度上都闪耀着灿烂的光辉，而光芒最亮的那颗明珠理应归于该案所传载的行政正当程序理念。诚然法院的突破是谨小慎微的；法院的判决是短小简炼的；判决的陈辞是平白如话的。但是只要我们稍加思考，我们就会发现法院对行政正当程序理论的深刻认识和还原理念于具体案件的良苦用心。也许我国在以程序违法作出判决的行政司法道路上还有很长的路要走，学界对行政程序的正当性标准及具体要求还需长期深入的研究，也许一部完整的行政程序法典的出台仍然需要长期的酝酿，但刘案对实务界和理论界的震撼、冲击和启示是不可否认的，纵使中国还不是判例法国家。