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改革开放的中国于1978年开始积极有效地利用国外资金加速现代化建设，进入90年代以来，随着我国对外开放的不断深入和扩大，我国在1993——1995年连续三年中吸收外商直接投资占世界第二位，巨额资本的注入体现了我国对外开放和发展外向型经济的总体战略要求，但也出现了一系列亟待解决的问题。我们必须根据变化了的经济状况及时调整利用外资政策，采取相应策略，为实现下世纪经济腾飞做出贡献。
一、1978年以来我国吸收利用外资的基本情况
第一，1978年到1986年的起步阶段。1978年7 月全国人大五届二次会议通过并颁布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》，这是我国政府打开国门、吸收外资的一个重要举措，1979年到1983年我国出现了第一个对外借款高峰，年均借款达24亿美元，同期外商直接投资不足3.6亿美元；1984年到1986年外商直接投资迅速上升，这一时期外商投资主要是港澳地区的投资，由于此期国家对广东、福建两省实行灵活特殊的政策措施，并开办深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，给予吸收外资优惠政策，所以外资主要投放于这些地区，投资项目主要是以劳动密集型为主的一般加工项目及宾馆服务设施等。
第二，1987年到1991年的稳定发展阶段。这一时期国家陆续制定和实施了鼓励外商直接投资的政策并注意产业导向，也开始控制对外借款增长速度。国家于1988年扩大开放辽东半岛、山东半岛及沿海省市，建立海南特区，并于1990年决定开发和开放上海浦东新区，大力改善外商投资环境及投资结构，使生产型项目和出口型项目增加。
第三，1992年到1996年的高速增长阶段。1992年邓小平南巡讲话之后，国务院决定开放六个沿江城市，十三个内陆边境城市和十八个内陆省会城市，全方位、多层次地扩大开放，进一步改善投资环境，使吸收利用外资达到了一个新的高度，协议利用外资项目从1983年的522 个扩大到1993年的83423个，几乎增长了160倍，协议金额从1983年34.3亿美元增长到1993年的1226.81亿美元，扩大了近36倍， 实际利用外资额也以大致相等的速度增长。外商投资上升势头迅猛，投资额中资金、技术密集型项目明显增加，投资行业涉及国民经济许多部门，投资区域也不再止于东南沿海，开始向广大中西部地区辐射，大型跨国公司投资增加是这一时期我国利用外资逐步走向成熟的重要标志，也预示着利用外资将进入一个崭新的阶段。
第四，1997年之后将是我国利用外资的全新阶段。经过十多年的改革开放，利用外资取得了很大成效，也积累了不少经验。在本世纪末和下世纪初的一段时期内，必须在深入研究利用外资的现状及存在问题的基础上，制定符合经济发展客观需要的招商引资政策及策略。
二、利用外资的现状及存在问题
我国利用外资现状可概括为以下几点：首先是多种投资领域和多样化的投资方式。投资领域除一般加工项目外还有工业、农业、银行、金融、房地产及会计事务所等；投资方式从最初的补偿贸易和加工装配业务发展到中外合资、中外合作、外商独资、海上石油开发、国外贷款、国际证券投资、BOT投资及国际租赁等多种形式， 其中利用外商直接投资在近几年占主导地位。其次是投资来源地多元化及投资地区的多层次、全方位格局。投资来源地由最早的港澳台发展到新加坡、韩国、以色列、日本、美国及法国、英国、德国、意大利、加拿大等国，投资地区也逐渐改变过去集中于沿海、沿江、沿边地区向内陆渗透。再次是大型跨国公司主导趋势正在形成。目前在国际范围内对外直接投资主要集中于大型跨国公司，仅最大的100 家跨国公司就占有着全球国际直接投资总额的1／3，1991年以前大型跨国公司对华投资一直采取观望态度，但1992年以后随着中国市场经济改革目标的确立，来自欧、美、日、韩、新加坡等国的大型跨国公司在华投资者已愈200家。 从上述情况看我国利用外资的总趋势很好，成果举世公认，但随着大型跨国公司大量进入中国，也出现了不少亟待解决的问题。
第一，外资在我国部分行业出现了垄断苗头，造成对我国民族工业的冲击。由于前几年只重视大力引进外资，忽视了其消极影响，以至于现在有些部门、行业外资的比重相当大，某种程度上已经起了垄断和控制作用。如轿车，三资企业占68%，电梯占70%，程控交换机占90%，橡胶、食品、饮料、轮胎、医药、造纸等也占很大比例，一些大型企业被外资控股， 如我国最大的印刷机械厂——上海人民机械厂外商控股60%，化工行业59家最大的定点厂中有10家外商控股超过50%以上，且外商在华投资中多数用设备、原料等实物作为资本投入，他们高估设备价格、低估中方资产，造成国有资产流失。另外，外商筹资时利用中国企业在国际市场上的声誉在国外筹措资金，反过来对国内企业实行控股，这即所谓“中策”现象。这种行业垄断的苗头还在扩大，冲击着我国的民族工业，如不尽快采取得力措施，许多重要行业可能继续出现外资控股局面。更为严重的是，从发展中国家经验看，法律都明确规定外资控股企业产品全部或大部分外销，而我国的外资控股企业产品主要是在国内销售，这是不能容忍的。
第二，利用外资结构不合理。从产业结构看，我国经济发展严重受到落后农业的制约，工业中亟需发展的是基础设施、基础产业、高新技术产业，但由于多年来对外资的引入没有从宏观上采取相应的控制措施，致使外资引入与我国经济结构的优化相悖。外资大部分集中于工业，且多是些劳动密集型的小企业，没有先进的技术设备。截止1994年底，投资在1000万美元以上的三资企业只有7000家，占全部三资企业的3%，近年来我国的主要投资者台商利用大陆缺乏对国际市场的了解赚取超额利润，且台商中有70%将赚取的利润汇回，进行再投资的比重较小，不合理的外商投资产业结构，与我国发展农业、发展基础工业、原材料工业、发展高新技术的产业政策相矛盾，势必给我国经济发展带来负面影响， 阻碍我国优化经济结构的进程。 从外资投向的地区结构看， 到1995年末95%以上的投资集中于沿海地区，中西部地区的投资非常少只占3.1%， 我国经济发展本来就在客观上存在着由西向东逐渐发达的梯度状况，中西部的落后制约着中国整个经济的发展，大量外资投在沿海地区造成沿海和中西部地区差距进一步扩大，不合理的外商投资地区布局使我国本不合理的经济发展布局形势更加恶化，破坏了我国经济发展的整体布局战略。从外资来源结构看也不尽合理，尽管如前所述已有近200个国家在我国投资，但实际外资总额的80%集中在港澳台及韩国， 其他国家所占比重相当少。
第三，盲目利用外资，致使部分外商投资质量不佳，三资企业偷、漏、逃、避税现象严重。利用外资的盲目性和无政府状态在学术界和舆论界的表现是存在着一些含混不清和错误的观点，如外资无威胁论、自由贸易论、外资嫁接国有企业论及以市场换技术论等，这些论点在实践上造成盲目引进外资，出现了相当多的质量问题。如相当一部分外商出资不到位，据有关资料分析：我国25000家外资企业中有5000 家外方没有任何资金，有些外商投资不久即分期撤回。外资企业税负方面也存在很多问题，除享受国家给予的优惠政策外，有的外商还利用所掌握的原料进口渠道和产品外销渠道，通过抬高原材料进口价格和压低产品外销价格，分摊境外关联公司管理费，高价收取代销佣金和手续费，利用外汇差价调整企业获利年度以及做假帐等手段进行偷、漏、逃、避税。盲目利用外资的另一表现是对引进外资政策上的盲目性。为了吸引外资，我国在各方面对外资采取了相当优惠的政策，甚至连县级政府都在国家已有的优惠政策之外增加优惠，盲目引资，不问产品、产业、部门、地区的普遍优惠政策导致了不少的假合资、低质量外资。盲目引资危害极大，正如美国学者弗里德曼所说：“依赖对外资企业实行特殊优惠政策来吸引外资没有好处，优惠这一概念的另一方面便是歧视，怎么可能靠歧视本国企业把本国企业发展上去呢。”尽管我国目前放弃优惠政策还不现实，但取消一般性外资企业及沿海地区的优惠政策则必须提上议事日程了。
第四，外商投资法律体系不完善。改革开放以来我国在建立健全各项经济法规的同时，也注意建立外商投资法律法规，迄今为止已颁布《合资法》、《合作法》、《外资法》、《涉外经济合同法》等几十部法律法规，但还没有形成一个统一完整的法律体系，地方性法律占了相当大比重，国家法律和地方法规之间相差较大，颁布的部门、年限、效力、范围各不相同，部门法律之间的配套衔接也没有把握好，给实际工作者带来了执行上的难度。另外，整个外商投资法律法规对外商投资的领域规定较少，如目前我国的中外合资、中外合作企业法律法规只有许可性条款，没有限制性条款，许可性条款也规定得过于原则化，由于中外合资企业的有关法律没有规定双方合资比例的上限，有时导致外资完全控制合资企业的现象发生；再者，现行的优惠政策使外商投资企业享受超国民待遇，直接诱发了假外资企业热，尽管从1996年我国开始实行外资企业的国民待遇，但由于外资企业审批上存在的缺陷，最终出现了审批走过场、假合资企业及污染行业日益增多的现象。因此，完善我国外商投资法律体系迫在眉睫。
第五，对外商投资的管理仍很薄弱。目前国内不少地区和部门争上热门产品、热门项目的势头不减，优惠政策竞相加码，加重了重复引进产品，供过于求，造成巨大浪费。“彩电合资热”就是一例，有些国有企业接受不平等合资条件，拱手让出市场，听凭国有资产“流入外人田”，损害了国家利益。在对外资企业合同、章程的执行情况的监督检查很不够，有些外资企业不同程度地存在着侵犯职工合法权益及污染环境等问题，对外商通过高进低出、价格转移等方式逃税、避税缺乏有效的管理手段。
三、对利用外资需抓紧落实的重大政策建议
第一，利用恰当手段保护我国的民族工业，防范跨国公司的垄断。这里强调的利用恰当手段是针对经济自主性与吸引外商投资的关系问题提出的，这是个全球性的话题，也是我国某些行业出现了垄断苗头后理论界谈论的一个热点问题。我们认为吸引外商投资对经济自主性有影响，但并不是说外国资本在一国全部资本中所占比重越大，经济自主性就越低，如新加坡、马来西亚、澳大利亚等，外国在这些国家制造业中的投资占主导地位，但外资投向受到该国政府的较好引导，投资来源地多样化，因而经济自主性受到影响的程度不算大。我们不同意一些关于外资已经过多，要保护民族工业就要停止利用外资的看法，相反，无论是从我国丰富的劳动力资源还是从广大的中西部地区现实情况看，我国都处在一个迫切需要外商投资的时期，因而，要防范跨国公司的垄断，必须有选择地采取恰当的措施。
（一）制定正确的竞争政策，深化企业改革，组建具有实力的企业集团，增强左右市场和与外资企业抗衡的能力。在制定竞争政策方面可借鉴欧盟的作法即对国际竞争比较激烈的产业（如远程通讯、汽车、计算机、医药等）里的国内企业的兼并联合进行鼓励，对受外来竞争压力不大的传统产业则施以较严格的反垄断管制。
（二）进一步扩大开放，利用多家竞争防御跨国公司垄断。西方跨国公司的天性就是追求垄断、谋求垄断特权，它往往利用自身的技术优势，利用发展中国家对技术资源的渴求控制东道国的某些行业。因此，我们必须利用跨国公司之间的竞争来防范垄断。我们应该通过扩大开放和引资方法的多元化，充分利用跨国公司投资动机的差异及它们相互之间的竞争，使我们在引进外资和技术时处于有利地位，尽可能削弱大的跨国公司的垄断性。
第二，大力调整外资结构，使之与世纪之交的经济发展情况相适应。
（一）调整外商投资的产业结构。调整外商投资产业结构的重要任务是把国务院1995年6月27日公布的产业导向目录实施好。 在实施过程中还要根据客观经济情况的变化不断修改，使外资能够更多地发挥积极效应。在国家最需利用外资的领域包括基础设施、能源交通以及基础原材料、农业、技术改造等，我们要积极鼓励外资进入。除在产业导向目录中体现上述要求外，还应对国家鼓励的投资产业实行优惠即变过去的所有外资项目盲目优惠为对某些产业有选择地优惠。马来西亚政府就是根据其高新制造业、农业和旅游业急待发展的状况，规定这些产业享受纳税优惠、出口优惠、研究开发优惠和训练优惠，其作法使外商投资结构与其政府调整产业结构的方向一致，促进了国内经济的发展，值得我们借鉴。
（二）采取有利措施，实施利用外资的区域，布局调整。对外资进行区域调整的关键是突出中西部利用外资优势，突破其难点。拥有18个省、自治区的中西部地区无论就面积还是人口而言都在我国有相当大的比例，但利用外资水平却很低，究其原因除了这些地区自身经济发展落后外，国家给予的各种优惠待遇也过少。因而为了改善这种状况，我们必须首先从民族团结和国家安定的高度来认识利用外资工作；其次要着力改善中西部地区的投资环境，加强对中西部基础设施投资，大力扶持中西部老国有企业的改造等；再次是对中西部地区吸引外资给予产业政策、税收政策等方面的优惠，允许中西部地区根据自身情况通过减免税支持地方急需发展的农业开发和能源交通等基础设施，充分利用中西部地区资源丰富、劳动成本低、三线工业和科技人员潜力大的优势，对中西部地区农牧业的开发、资源开发、能源和原材料工业项目制定相应政策，给予特别鼓励。另外还要适当安排一些政策性贷款，扩大对中西部地区吸引外资的国内配套资金贷款规模。
第三，提高利用外资的水平和质量，加强对外资企业的管理。这里重点是抓好外资引进后和经营期的监督和管理。同时要求外资企业内部按国际上通行的做法建立财务会计制度，严格定期审计，及时清理假合同，对那些外资比例很小或资金已经抽回的外资企业要加以清理，对目前外资企业中相当普遍的转移利润、逃避税收的问题，应按国际惯例，尽早规定反避税条例，加强税收管理，维护我国合法权益，重视吸收发达国家及不同跨国公司的投资是提高利用外资质量的关键，跨国公司是世界技术创造和传播的主要载体，跨国公司拥有世界最先进的经营管理经验、企业组织形式和经营网络，利用外资质量的提高很大程度上取决于吸引跨国公司投资，与其建立长期稳定的合作关系，并由此使中国的企业和产品广泛进入国际市场。
第四，进一步完善我国外商投资法律体系。首先要深入清理现有法律法规，努力做好《外商投资法》的修改工作，力争制定外资法典。其次是针对现行法律法规中缺少限制性条款的状况补充增加有关外商投资范围的条款，根据我国产业政策和经济形势变化的需要，每一、二年对外商公布外商投资目录，使之能更好地与外商投资法规配套。再次是严格规范审批程度、明确审批职责，尤其对高污染行业的外商投资要规定省级以上管理机构审批；工商部门要严格审核外资来源，杜绝审批走过场的现象。最后还要努力提高各级部门的执法水平，国家应努力创造一个遵纪守法的社会氛围，不断强化基层行政管理人员、企业管理人员的遵纪守法意识，力争使他们做到有法可依、有法必依，进一步改善我国的投资环境，并在条件成熟时制定《违反外商投资法的惩治条例》，对审批机关、外商投资企业管理机构、中外投资者违反法律、法规并造成严重后果的要追究责任，进一步维护法律的尊严。