中国“三农”问题的战略思考与对策研究，本文主要内容关键词为：三农论文,中国论文,战略论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究解决“三农”问题，首先要对“三农”的现状有一个准确分析和基本判断。现阶段“三农”问题可以概括为：农业落后、农民贫困、农村不稳，核心是农民问题，焦点是收入问题。
一、“三农”问题的成因探讨
“三农”问题的直接原因是农业人口太多，农民就业不足；根源是工业化道路的偏差及城乡二元体制。
（一）“三农”问题的直接原因：农业人口太多
目前我国农村人口近8亿，占总人口的64％；农村劳动力近5亿，其中进入乡镇企业的约1亿，进城打工约0.8亿，农业劳动力约3.2亿，农业富余劳动力大约在1.5亿～2亿。庞大的农业人口与有限的农业资源的尖锐矛盾，成为我国“三农”问题最直接的原因。
1.农业人口过多致使农业低效率。大量农业富余劳动力，导致人均资源占有量少，加之资本、技术投入少和农业基础条件薄弱，造成农业生产小规模经营，农业劳动生产率和农产品商品率低下，农业发展陷入低水平恶性循环。
2.农业人口过多导致农民贫困。农业人口过多从两个方面直接影响农民的收入：一是有限的农业收入由庞大的农业人口分摊，导致人均收入水平低下；二是有限的农业资源由庞大的农业人口分摊，造成农民就业不足。农民收入水平低，又会通过两个途径形成农民贫穷的恶性循环：收入水平低—人力资本投资不足—农民谋生能力低—收入水平低；收入水平低—扩大再生产投资不足—收入水平低。
3.农业人口过多影响农村稳定。农业人口过多通过两个方面因素影响农村稳定：一是农民贫穷是农村不稳的经济根源。农村稳定的基础在于农民收入能保持持续稳定的增长。当前农村77.5％的农户收入处于负增长，这是农村出现不稳定因素的经济原因。二是农民组织化程度低，自我保护能力弱，农民利益得不到充分保障。农业人口过多，且经营分散，使农民通过适当的形式组织起来形成利益团体的成本过高，致使农民组织化程度低，造成农民自我保护能力弱。表现在市场交易活动中，讨价还价的能力弱，易受到具有垄断性质的市场主体的盘剥；在政治生活中，不能与各级农村干部处于政治民主的平等地位，难以保护自己的政治民主权利；在参政议政上，对政府决策的影响力弱，农民利益难以得到充分保障。其结果，“三农”问题不到非常严重的程度不足以引起决策层的重视，而当问题引起决策层高度重视时，对经济发展已经造成了严重影响，矛盾处于激化程度。
4.农业人口过多形成农业、农民与农村问题的恶性循环。农业人口过多既直接作用于农业、农民和农村，又通过三者间的相互影响和制约形成农业、农民与农村问题的恶性循环。就是说，农民越是贫穷，农业越是落后、农村越是不稳；农业越是落后、农村越是不稳定，农民越是贫穷。农业人口过多的问题不能有效地解决，任何增加农民收入的措施都只具有短期效应。据上所述，我们可以形成这样的判断：现阶段中国农民的主要问题不再是土地问题，而是就业问题。
（二）“三农”问题的根源：工业化道路偏差与城乡二元体制
1.农业富余劳动力转移受阻，导致农民就业不足。农业人口过多，农民就业不足固然与我国人多地少的资源禀赋直接相关，但仅归因于此是不够的。经济发展过程中，在农业劳动生产率不断提高的同时，农产品需求占社会总需求的比重不断下降，其结果必然是资源和劳动力不断从农业转移。世界经济史表明，不论一国的初始资源禀赋如何，经济发展中，总会呈现农业劳动力过剩，及其向非农产业转移的过程。这既加速了工业的扩张，带动了城市化的发展，又改善了农业的资源配置格局，提高了农业劳动生产率。农业富余劳动力向非农产业转移的过程，不仅是一国的工业化、城市化过程，同时也是改造传统农业，实现农业现代化的过程。
我国建国以来的经济发展则表现出与上述经济发展过程不尽相同的情况。目前，全国工业总产值的50％，国内生产总值的70％，第三产业增加值的80％集中在城镇，而乡村集中子64％的人口。伴随着我国工业化进程的推进，农业部门的非劳动生产要素不断地向工业部门转移，劳动力却没有相应转移，大量滞留在农业内部，使农业人口相对于农业资源严重过剩，导致农民就业问题突出。
这种状况能够长期存在必有深层次的原因，这就是我国的工业化道路偏差及城乡二元体制。
2.工业化道路偏差与城乡二元体制的形成及演变。所谓工业化道路偏差是指我国的工业化道路，偏离了工业化进程的一般规律，即工业化发展没有相应地带动城市化进程。这在不同的历史阶段有着不同的表现，改革开放前表现为重工业优先发展，改革开放后随着乡镇企业崛起，表现为以城乡工业同构化为特点的双重工业化道路。城乡二元体制是指建国以来的“城乡分割，一国两策”的经济制度安排，实际经济运行中二者相互联系相互影响，共同发生作用。
我国工业化道路偏差及城乡二元体制的形成及演变大致分为两个阶段。
第一阶段：改革前重工业优先发展及城乡二元体制的形成。受建国初期国际环境和历史条件的制约，我国选择了重工业优先发展的工业化道路。重工业资本高度密集性的特点，使得重工业优先发展的工业化道路与我国劳动力丰富、资本稀缺的资源禀赋特点相矛盾。为了保证重工业的优先发展，必须依靠政府统一调配资源，以降低重工业发展的成本，并减轻工业化过程中由于劳动力转移而形成的城市就业压力。由此形成了包括统购统销、人民公社、户籍制度及就业制度等在内的城乡二元体制。
重工业优先发展的工业化道路与城乡二元体制，通过从农业中提取工业化所需的资本积累，以及重工业的自身循环所创造的社会需求，克服了发展中国家工业化初期的资本形成不足与有效需求不足的两大难题，在较低的国民收入水平上实现了较高的工业化水平，建立起了较为独立完整的民族工业体系。
第二阶段：改革开放后城乡二元体制的部分变革及双重工业化道路的形成。世界经济史证明，凡是采取二元发展模式长期未予战略性调整的，不论其当初的主客观依据多么充分，但大多没有解决好农业、农民和农村问题。
到20世纪70年代末，我国工农业间及城乡间的矛盾已相当突出，农业劳动生产率长期停滞，传统工业化道路已无法继续进行。1978年由农村开始率先进行了市场化取向的经济体制改革。以家庭联产承包制为核心的农业经营体制改革，导致人民公社的解体和农村统购统销制度的基本取消，带来了城乡二元体制部分变革。这极大地调动了农民的生产积极性，大幅度提高了农业劳动生产率，使传统体制下隐性失业显性化，农村富余劳动力迅速增加。但在限制劳动力城乡间流动的就业和户籍管理体制仍在发生作用的条件下，农村富余劳动力只能通过创办乡镇企业，采取“离土不离乡，进厂不进城”的形式转移到农村工业。由于我国渐进式的体制改革方式，乡镇企业利用农村率先改革所形成的体制优势，在卖方市场条件下获得了超常发展，并形成了与城市工业大致相同工业体系，从而走出了一条中国特有的双重工业化道路。
3.工业化道路偏差与城乡二元体制对“三农”问题的影响。一是城市化严重滞后于工业化，农业内部富余劳动力不断积累。重工业的自我循环及城乡二元体制对城乡间劳动力流动的限制，造成改革开放前的30年中，我国城市产业的发展不但不能大量吸收农村富余劳动力，而且连城市本身新增的劳动力也难以完全吸纳，结果不得不在50年代、60年代和70年代，多次把城市人口大规模地向农村“下放”。这30年城市化进程缓慢，1962～1978年基本处于停滞状态，大量富余劳动力滞留在农村内部，农业隐蔽性失业严重。
改革开放后农村工业化的发展，对促进农业富余劳动力转移，加速二元结构转换做出了历史性贡献。80年代以来，乡镇企业累计吸纳了1亿左右的农村富余劳动力，年均吸纳近600万人。但是由农村工业带动的富余劳动力转移，并没有带来城市化的相应发展，城市化严重滞后于工业化进程。2002年底我国工业增加值占GDP的比重为44.9％，大大超过一般国家工业化中期的水平，而城市化指标仅相当于工业化中期的底线，为39.1％，不仅远远低于发达国家的平均水平，也低于一些发展水平相近的发展中国家的平均水平。2002年我国的城市化率与工业化率比值，只有87.1％，远远低于140％～250％的合理区间。
“离土不离乡”的农村工业，人为地割裂了工业化与城市化的内在联系，造成了乡镇企业的自身局限。目前，乡镇企业中80％以上是第二产业，第三产业发展明显不足，导致农业富余劳动力出路狭窄；大部分乡镇企业环境污染严重、土地利用率低下；乡镇企业具有明显的社区性及封闭性特征，要素难以在社区间流动和重组，企业规模小，人员素质低，市场竞争力差。近年来，受有效需求不足和市场竞争加剧的双重影响，乡镇企业增长速度下降，亏损增加，有些退出市场，有些则在市场竞争的压力下过早地走上了资本密集型发展道路，影响了农村富余劳动力的转移。20世纪90年代中期以来，乡镇企业吸收劳动力的规模逐渐减少，1997、1998年甚至出现3％～4％的负增长，两年间共减少从业人员971万人。“九五”期间，农业中就业的劳动力总量不仅没有减少，反而还增加了463万人，致使本来就相当严重的农业劳动力过剩、农民就业不充分的状况更加严重。
二是长期从农业部门抽取资金，导致农业发展后劲不足。改革开放前重工业优先发展，是靠城乡二元体制长期从农业中提取农业剩余来实现的。有关研究表明，在农业集体经营时期，政府财政集中的农业剩余高达6000亿元。这必然导致农业积累能力不足，从而制约农业的发展。使农业在传统体制下趋于萎缩。1975年农业按不变价格计算的劳动生产率比1957年还低11.6％。
改革开放以来，尽管政府对农业的支持和保护水平有明显的提高，但从总体上看，农业部门的资金还在继续向非农业部门转移。
1978～1991年，工农产品剪刀差绝对额高达1000～1900亿元，数倍于改革前的数额。20世纪90年代以来，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年绝对额都在1000亿元以上。农业剩余大量流出，是农业投入和农业发展后劲不足的重要原因。
三是工业化道路偏差与城乡二元体制的综合作用，造成城乡资源配置的严重失衡。工业化道路偏差与城乡二元体制，一方面使农村富余劳动力在农业部门沉积，另一方面又不断从农业部门抽取资金，导致城乡间资源配置严重失衡。显而易见，我国工业化进程中就业结构调整严重滞后于产值结构转换。目前，我国农业增加值占GDP的比重为15％，而农业劳动力占社会总劳动力比重却高达50％。50％的农业劳动力只创造15％的GDP。
（三）“三农”问题的凸显：多因素综合作用
从生产力发展水平上考察，我国已基本完成工业化初期阶段的历史任务，进入工业化中期阶段。从生产关系的角度看，我国已进入体制转轨的关键阶段，经济体制改革深入到传统体制的核心。同时，加入WTO，市场全方位开放，国际竞争更为激烈。这些因素都对“三农”问题产生着深刻影响。
1.“三农”问题对国民经济的制约作用发生了重大变化。一般来说，在工业化中期阶段，由于农业增加值占国内生产总值的比重和食品消费占总消费的比重不断下降，工业化对农业的资金与产品依赖逐渐减弱。相反，随着工业消费品生产能力的扩张和工业内部的需求相对减弱，工业化对农村市场的依赖增大。如果农民收入不能随经济增长而相应增长，那么整个国民经济发展将受到有效需求不足的严重制约。
20世纪90年代中期以前，“三农”问题对国民经济的制约作用主要表现为农产品供给不足，此后则主要表现为因农民收入增幅下降形成的农村市场有效需求不足。与此相应，人们对“三农”问题关注的焦点也从增加农产品供给，转变为增加农民收入，开拓农村市场。
2.增加农民收入的传统思路与方法已难奏效。近年来，我们想方设法增加农民收入，而农民收入的增幅却在下降。我们竭力启动农村市场，但农民人均生产和生活支出却在减少或停滞。究其原因，在于促进农民增收的传统思路与方法已不适应变化了的经济环境。
一是农产品供过于求使农民的农业收入趋于减少。农业生产的不断发展，使我国农产品供给大量增加，工业化中期阶段消费结构升级，城市居民恩格尔系数明显下降，对农产品需求相对减少，从而导致了农产品供过于求。其结果，一方面农产品增产空间所剩无几；另一方面农产品价格上涨空间受到限制，使农民难以增产或增产不增收。
二是乡镇企业就业及外出打工的难度增加，农民的非农收入增长受限。体制转轨与结构调整的双重作用，使乡镇企业对劳动力的吸纳能力减弱，农业富余劳动力向城市非农产业转移也受到城市失业人口过多的限制。
三是家庭承包经营已不可能对农业生产和农民增收产生超常规的推动作用。农业生产经营体制变革所产生的制度创新效应已充分发挥，家庭承包经营的小农经济性质，使小农户与大市场的矛盾，以及农业生产成本上升与价格下降的矛盾日益突出。
3.有些宏观经济政策和其他因素对农民增收有负面效应。粮食、棉花流通体制的改革有成效，但没有完全按照市场化方向推进，对种植业结构调整产生了一定程度的误导作用，政府付出的大量改革成本，主要为垄断经营部门吸收，农民得到的实惠不多；关闭“十五小”及整顿市场经济秩序是正确的，有利于生态环境建设和国有大中企业的发展，但在客观上对乡镇企业的发展起了一定的暂时抑制作用；在农村金融领域，国有商业银行逐步撤出，农村合作基金会被取缔，减少了金融风险，却加重了农村资金的严重短缺，影响了农村生产要素的合理组合；财政体制改革逐级集中财力、农村公教人员膨胀、政府官员的政绩观念至上等，均使农民负担加重。
二、解决“三农”问题的战略思路
中国“三农”问题是一个十分复杂、艰巨而重大的经济、政治和社会问题。研究解决“三农”问题，首先需要从更高层次和更广视野上提出战略性思路。
（一）解决“三农”问题的指导思想
1.以增加农民收入和保障农民民主权利为目的。发展先进生产力和先进文化，归根结底是为了满足人民群众日益增长的物质文化需要，实现最广大人民的根本利益。在解决“三农”问题上，就是为占总人口64％的农民群众服务，以增加农民收入、保障农民民主权利作为根本目的。这样，才不会偏离方向，脱离实际，急功近利。
2.推进市场化改革，充分发挥市场机制作用。按照新制度经济学的基本理论，制度是内生的，并且是决定经济绩效的首要因素。制度本身并不能增加资源禀赋，但可以协调利益关系，降低交易成本，调动市场主体的积极性，可以改变生产要素配置的环境和相对价格，从而影响经济发展的方向、速度和效率。“三农”问题的重要根源是制度性因素。解决“三农”问题必须通过制度创新，突破农村经济发展的体制束缚，坚定不移地推进市场化改革，充分发挥市场机制在资源配置方面的基础性作用。考察20多年农村改革的历史，我们会发现农村经济发展和农民增收的主要源泉，诸如家庭承包制的普遍推行、乡镇企业的异军突起、劳动力的大规模流动、产业化的蓬勃发展等等，都是在市场化改革中实现的。而违背市场化改革的逆向操作，如通过行政的力量动员和配置粮食资源、对粮食市场的垄断控制、对农民进城的不合理限制、结构调整中的行政命令等等，都损害了农民的利益，影响了农民收入的增加。20多年改革的经验教训是，农村经济的根本活力在于市场经济，离开了市场主体的积极性、主动性和创造性，离开了市场机制对资源配置的基础性作用，以及政府正确的政策引导，农业的发展、农民的富裕和农村的繁荣稳定就无从谈起。
坚持这一指导思想，就要破除计划经济体制下代替农民做主和城乡、行业分割思维模式，充分尊重农民的经营自主权和参政议政的民主权利；坚持城乡一体化的政策导向，为农业、农民以及农村经济提供平等竞争的市场条件；特别是要运用经济手段，而不是使用行政手段来解决市场化改革中遇到的问题。强化行政手段对经济发展的作用在短期可能会收到较好的效果，但会导致寻租活动的产生，形成行政垄断，从而会破坏公平竞争的市场环境，不利于经济的长远发展。
3.在国民经济总体协调发展中解决“三农”问题。在社会化大生产条件下，国民经济的各部门、各区域之间存在着相互联系和相互制约关系。“三农”问题从来就不单纯是农业、农民和农村本身的问题。在需求约束加强，体制转轨与结构调整加速，国际竞争日趋激烈的国内国际条件下，农业的发展、农民的增收、农村的繁荣和稳定，已经越来越取决于整个国民经济的发展状况，取决于工农业之间、城乡经济之间的相互作用，取决于经济与行政管理体制和国家宏观经济政策。这就要求我们坚持解放思想、实事求是的思想路线，摆脱就“三农”论“三农”的思想束缚，把解决“三农”问题同经济增长、结构调整相结合，同我国的工业化进程、城市化发展相结合，同经济体制转轨、行政管理体制改革相结合，同扩大对外开放及宏观经济政策调整相结合，从经济改革与发展的全局，探求解决“三农”问题的新思路、新途径。
（二）解决“三农”问题的战略思路
在上述指导思想下，解决“三农”问题的战略思路应当是：以增加农民收入保障农民民主权利为目的，以解决农民就业问题为核心，以工业化、城市化和农村经济结构战略性调整为主线，以市场化取向的制度创新和行政管理体制改革为动力，以有利的宏观经济政策为扶持，通过城乡工业的合理分工协调发展，走新型工业化道路，推进大中小城市和小城镇协调发展、梯次递进，实现城乡一体化，充分利用国内外两个市场、两种资源，促进农业富余劳动力转移，实现工业化、城市化和农业现代化的良性循环，从根本上解决“三农”问题。
三、解决“三农”问题的对策措施
实现上述战略思路，必须依靠一整套切实可行的对策措施。
（一）实施多元递进的城市化战略，促进农业富余劳动力转移
1.走多元递进的城市化道路。大城市具有功能齐全，聚集能力强，规模效益高，就业容量大，土地利用率高，治污成本低，辐射效应大等优势，但远离农村，生活费用高，农民向市民转化的成本高。小城市和小城镇则具有与农村地缘联系密，生活费用低，农民向城市迁移和定居的成本低等好处，但城镇规模小，聚集能力低，土地利用率低，综合经济效益与生态效益差。世界上大多数国家都走以发展大中城市为主的城市化道路。而我国现阶段走以大中城市为主的城市化道路，受到现有大中城市的就业容量、建设资金不足及经济发展不平衡等因素的制约。
综合分析、权衡利弊，兼顾需要和可能、远期和近期，我国应走大中小城市和小城镇协调发展，梯次递进的多元城市化道路。既要充分发挥大中城市的聚集功能，加强生态环境建设，又要充分利用小城市和城镇在城乡生产要素流动方面的桥梁和纽带作用，增强大中城市的辐射和扩散效应。在多元并行发展的同时，积极创造条件，促进那些具有发展潜力的小城镇、小城市、中等城市，不断地依次向更高一级的城市递进。
2.大中城市加强基础设施建设，促进第三产业发展。我国城市基础设施严重滞后于城市经济发展，已成为制约大中城市对农业富余劳动力吸纳的重要因素。为此，要建立城市基础设施建设的多元化投资体制和市场化、企业化的城市基础设施经营体制，从根本上解决我国城市化发展中长期存在的基础设施薄弱的问题。
加快产业结构调整的步伐。在继续发展第二产业的同时，加快第三产业的发展，提高大中城市的流通与服务功能，使其成为融生产、流通、服务、金融、科教和旅游等功能为一体的现代化城市，增加城市的就业容量。
3.小城镇扩大规模，增强聚集功能。一是抓好小城镇的科学规划与合理布局。以省和市为单位做好小城镇的规划与布局，优先发展县城，有重点地发展中心镇，绝不能按行政区划乡乡建镇、遍地开花。本着因地制宜、突出特色及坚持可持续发展的原则，做好小城镇自身的建设规划。二是要以繁荣经济，扩大劳动就业为主。政府鼓励个体、私营经济发展，减化审批手续，增强管理的透明度，提高服务水平，降低进入成本，为各类企业发展创造良好的外部环境，促进生产要素向小城镇集中。三是要建立小城镇建设的多元化投资机制，吸引各类投资主体参与小城镇的建设与综合开发。
（二）走新型工业化道路，继续发挥乡镇企业吸纳富余劳动力的作用
新型工业化道路是相对于双重工业化道路而言，基本点在于城乡工业协调发展，工业化与城市化、信息化相互促进。走新型工业化道路应处理好以下几个方面的关系。
1.促进城乡工业合理分工、协调发展。我国改革开放以来双重工业化道路存在的一个突出问题，是城乡工业在有限的市场和相同的产业层面激烈竞争所导致的城乡工业相互冲突，既不利于城市工业的发展，也不利于农村工业对富余劳动力的吸收。解决这一问题，比较现实的选择是通过市场调节与政府调控相结合的方式，促进城乡工业按照各自的比较优势形成合理分工、协调发展的新型工业化道路。城市工业要适应城市消费结构升级的要求和国际竞争形势的需要，加快产业结构升级的步伐，形成以重化工业为主，其他产业为辅的产业结构，走上以资本密集型与技术密集型产业为主，劳动密集型产业为辅的发展道路。农村工业则在城市工业升级前的产业层面扩张发展，形成以轻加工业为主体的劳动密集型的产业格局。
2.农村工业发展与小城镇建设结合。制定政策，鼓励分散在自然村的乡镇企业向小城镇搬迁，实现乡镇企业布局的相对集中。采取措施，引导部分已经“工业化”、“商业化”的农村人口向小城镇迁居。
3.丰富的劳动力与先进技术结合。城乡劳动密集型产业发展，均应注意采用先进的技术、设备和生产工艺，提高产品的附加值和竞争力。
4.中国丰富的劳动力与全球资源和市场结合。我国庞大的城乡富余劳动力，仅依靠国内资源和市场很难实现充分就业。应充分发挥劳动力成本低的比较优势，利用国外的资金、原材料与市场，既要充分发展依托一般贸易的加工业，又要扩大两头在外的加工贸易，使我国成为全球的制造业基地。
5.加快中西部地区乡镇企业发展。乡镇企业发展缓慢是制约中西部地区经济发展和人民生活水平提高的重要因素。中西部地区要利用国际上及国内东部地区产业梯度转移的有利时机，充分发挥自然资源和劳动力资源丰富的比较优势，注意吸引国外和东部地区的资金与技术，加快乡镇企业发展。
（三）改造传统农业，振兴农村经济
1.调整农业结构，挖掘农业内部就业潜力。调整农业结构的目标，主要是提高农业资源的利用效率，拓宽和深化农业生产领域，吸纳更多的劳动力就业。调整种植业结构，在保护粮食生产能力，稳定粮食生产的同时，积极发展经济作物和饲料作物；调整农业经济结构，大力发展畜牧业、水产业和林业产品生产；调整农产品品种结构，增加品种，提高质量；优化农业区域布局，发挥各地农业的比较优势；大力发展农产品加工业，提高农业的比较效益；积极发展包括生态农业、文化农业在内的新型农业，发挥农业生产的多功能性；加快农业市场结构调整，充分利用国内和国际两个市场、两种资源，发挥我国的比较优势，扩大农产品出口。
2.推进农业产业化经营。国内外农业经济发展的经验表明，农业产业化经营是在家庭经营的基础上实现农业规模经营的有效途径，也是解决小农户与大市场矛盾的重要方式。促进农业产业化经营必须注意以下关键环节：一是以市场需求为导向，结合本地资源优势，因地制宜地确立主导产业。二是抓好“龙头”企业的建设。结合企业产权制度的改革，加快农业公司上市融资的进程，通过资本市场的作用，扩大“龙头”企业的规模，增强其经济实力和对农户的带动力。三是正确处理好“龙头”企业与农户之间的利益关系。建立健全约束机制与利益调节机制，通过契约来合理确定双方的权责利关系，形成“龙头”企业与农户的利益共享、风险共担、共损共荣的利益共同体。
3.加强人力资本投资，全面提高农业劳动力素质。劳动者素质的提高，既是决定农业富余劳动力顺利转向非农产业的重要因素，也是改造传统农业实现农业现代化的重要条件。为此，要加大政府对农村教育的投入，并制定优惠政策鼓励社会办学，多渠道筹集办学资金；调整教育结构，把农村教育重点放在基础教育的普及和职业教育的发展上，同时要办好成人教育，发展高水平的农林高等教育；建立健全教学、科研、技术推广三结合的农林教育体制。
（四）加快市场化改革步伐，提供制度保障
1.培育市场主体，奠定农村市场经济微观基础。一是培养农业企业家，实行农业企业化经营。以生产要素相对集中为基础的农业化企业经营，是现代农业的一个突出特点。具有创新精神、竞争意识的农业企业家是推进农业企业化经营的核心。为此，要采用多种形式培育农业企业家，包括对有一定基础的农民进行有针对性的培训；进一步改革招生制度，使更多的农村青年有机会进入中高等学校进行专业或专门农业技术学习；鼓励农业院校及其他高等院校毕业生，从事农业企业的经营管理工作；发展农业专业大户，使之逐步具备企业家的素质；改善社会环境，从观念上、政策上使企业家的经营成果和人力资本获得相应的报酬。二是搞好农村合作经济组织建设，提高农民的组织化程度。要建立健全社区合作经济组织的新体制，改变目前很多地方社区合作经济组织空白或与自治组织相混淆的状况。在村一级建立合作经济组织；引入竞争机制，选聘能人当家理事；强化社区合作组织的资本积累职能，建立完善的资本积累制度；管好用活集体积累，特别是要为农户提供产前、产中、产后的有效服务。三是扶持专业合作组织，解决农民买难卖难问题。四是进行有关经济合作组织的立法，通过立法的形式规范合作组织的发展。
2.改革户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场。改变现有的限制农业人口向城市迁移的政策，逐步取消农业户口与非农业户口的界限，以居住地原则确定户籍；取消由户籍产生的城乡居民在劳动就业、医疗、教育、社会保障等方面的差别待遇；户籍制度的改革要与城市居民的住房、医疗、教育及社会保障制度的改革配套进行，消除城乡劳动力流动的制度障碍。在户籍制度改革的同时，要加强劳动力市场的组织建设，积极发展各种中介组织，提供及时有效的信息服务和中介服务，引导农村劳动力合理流动；加强劳动力市场的法规建设，整顿和规范劳动力市场秩序。
3.改革农地制度，建立健全土地流转市场。一是赋予农民长期而有保障的土地使用权。通过专门立法，建立明确的农用土地产权制度，在坚持土地集体所有的前提下，赋予农户长期稳定的承包经营权（即承包土地的使用权），并适当延长土地承包期；完善农地使用权的权能结构，使之包括占有权、收益权、转让权、入股权、抵押权等方面的权益。二是建立土地使用权流转机制。土地流转要坚持自愿、依法、有偿的原则，遵照有关法律法规和中央的政策，健全制度，按规范的程序进行。三是探索多种形式的农村社会保障制度，逐步替代承包土地对农民的生活保障功能，还土地的生产要素性质。可先在发达地区试行，逐步向其他地区推广。浙江省已在农村普遍实行了农民最低生活保障制度。
4.深化流通体制改革，完善农产品市场体系。一是建立统一开放的农产品市场体系。破除地区封锁和部门垄断，建立健全全国统一的农产品市场，千方百计地扩大农产品出口，积极开拓国际市场。二是建立价格形成的市场机制。进一步深化粮食、棉花等大宗农产品流通体制改革，坚持购销市场化取向，建立健全在国家宏观调控下，粮棉等大宗农产品价格由市场形成，购销主要通过市场调节的新体制和新机制。三是加快农产品批发市场建设。重点扶持产地中心批发市场建设，充分发挥其辐射带动作用。四是制定农产品质量标准，尽快建立与国际接轨的农产品质量标准体系。五是加快农产品市场公共信息体系建设步伐。由政府出面，组织建立能够覆盖整个农产品市场体系的、权威性的农产品信息网络，及时准确地向农民和交易者提供各种市场信息，以及中长期市场预测分析。 5.构建多元金融体系，培育农村金融市场。一是构建双重多元的农村金融体系。建立以银行业为主导，以保险业、信用担保业、证券经纪业、信托租赁业为补充的业务机构多元化的金融服务体系；构建由国有、集体、私营企业以及个人、外资参与的投资主体多元化的农村金融企业。二是放宽农村金融市场的准入条件。在一定条件下允许和支持民间金融机构的发展，包括依托农村有实力的经济实体组建民间金融机构，及农村居民自愿参与的、规范化的合作金融机构。三是深化农村信用社改革。根据地区经济发展水平的差异，采取不同的改革形式，国家对农村信用社的改革应给予必要的政策支持，对农村信用社实行灵活的利率政策，采取适当方式减轻其税收负担和历史包袱，促进农村信用社逐步走上自我积累、自我发展的良性循环轨道，以充分发挥支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带作用。四是加大政策性银行和国有商业银行对农业、农村经济的支持力度。逐步实现利率市场化，消除农村因金融抑制而形成的实际利率过高、贷款难、风险隐患大的状况。在实施上述对策的同时，采取有力措施，加强农村金融的监管工作，防范发生金融风险。
（五）调整宏观经济政策，改善政策环境
1.强化国家对农业的支持保护体系。根据目前和今后我国农业发展所面临的国内和国际条件，考虑到农业自我发展能力和市场竞争力较差的实际，按照WTO规则的要求，充分利用绿箱政策，用足用好黄箱政策，支持保护农业发展。以发挥市场机制的基础性调节作用为前提，以降低农业风险，提高农业竞争力为目的，以增加对农业的投入，提高农业的综合生产能力为主要内容。重点要做好以下几个方面的工作：一是大幅度增加农业基础设施的投资，全面调整政府投资结构。加强以水利为重点的基础设施的建设，改善农业生产条件；加强以植树种草、水土保持、防沙治沙为重点的农业生态环境建设，为我国农业的持续稳定发展创造良好的生态环境。二是支持农业科研和推广体系建设。集中优势力量，加快农业重大科研项目的联合攻关，力争在应用研究、高新技术产业化、农业基础研究等方面都有新的发展和突破，逐步建立起适应我国国情和农业长远发展需要的农业科技创新体系；继续把先进实用的农业科技成果的推广作为科技转化为生产力的关键环节，加强农业推广体系建设，不断提高农业的科技贡献率。三是建立健全农产品价格支持体系。逐步减少对农产品流通环节的补贴，把支持与补贴的重点转向农民。四是建立和完善农业保险体系，增强我国农业的风险承受能力。
2.深化财税改革，减轻农民负担。为减轻农民负担，多年来国家采取了一系列措施遏制农民负担不断加重的趋势，但总体收效不大。要从根本上减轻农民负担，必须改革财税体制，调整国民收入分配格局，将农民税费总负担减少30％以上。一是从财权与事权相统一的角度，改革县乡财政体制。根据事权确定支出，根据支出相应确定各级政府的收入，收入如有缺口，应通过转移支付加以解决。只有这样才能在减轻农民负担的同时，保证农村各项社会事业发展和农村基层政府的运行。二是改革传统农业税收制度，逐步统一城乡税制。取消农业税和农林特产税，改征农用土地税，并降低税赋。征收低负担的土地税，既有利于保持和培养农民的纳税意识，也在农民承受能力之内；应将农业生产经营收入纳入个人所得税征收范围，以利于调节个别种植业、养殖业大户的过高收入，而绝大多数农民因收入水平较低，不会成为所得税的实际纳税人；继续将农产品纳入增值税征收范围，现行对农业生产者生产销售的农产品免税的政策可以继续保留，也可以根据宏观调控的需要，选择个别农产品予以征税。对农产品加工企业可在实行统一的流转税、所得税基础上，分类给予优惠。逐步统一城乡税收制度，可使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的地位。三是取消乡统筹、村提留和农民“两工”，以及教育集资等一切收费、集资和摊派。
3.实行城乡一体化政策，繁荣县域经济。一个时期以来，国家财政、信贷政策向国有大中型企业倾斜，投向县域经济的资金较少，不利于县域经济的发展。全国有2000多个县，10亿多人，地方财政收入和农民就业，主要靠县域经济的发展。要调整宏观经济政策，增加对部分县乡财政的转移支付，增加对农村的信贷投入，促进农村生产要素合理组合，促进农民增收、减负。
4.扩大农村对外开放。扩大农村对外开放，开拓国际市场，有利于弥补我国农业资源的不足，拓宽我国农业发展空间和农业劳动力的就业空间，对我国农村经济发展具有深远意义。要积极吸引国外的资金和技术，改善农业生产要素的配置格局；采取有力措施扩大农产品出口，包括提高食品安全水平，突破食品安全等技术检测壁垒，先行取消对具有比较优势的农产品所征收的农业特产税，适当加大农产品出口退税的力度，增加农产品需求；在国外创办农业企业，利用国外农业资源；促进劳动力输出，发挥劳动力资源丰富的比较优势。
（六）改革行政管理体制，完善组织体系
1.组建综合农业行政管理机构。目前我国农业管理体制存在着部门分割、职能重迭、管理环节多，行政垄断、地方保护主义严重等弊端，农产品生产、加工、流通和内外贸管理相互脱节。加入WTO，我国面临的国际竞争更趋激烈，应按照市场经济发展的要求，加强国家对农业、农村经济的综合管理职能，逐步形成农产品生产、加工、流通与内外贸一体化的管理体制。同时，进一步转换政府职能，新的农业行政部门不再直接参与对农业生产经营的管理，集中精力搞好发展规划、宏观调控、公共管理、公共服务及其他公共产品的供给。
2.加强农村法制化建设。适应农业的新情况，解决农村的新问题，不仅靠政策，更要靠法制，依法治农、护农、兴农。这是实现两个根本转变的客观要求，也是维护农村社会稳定的根本保证。一是健全农业、农村法律体系，完善法律规范。制定对农村经济的宏观调控、培育农业生产经营主体、维护市场经济秩序、合理利用农业资源、健全农村社会保障制度等方面的法律规范。二是改进和完善村民自治制度。规范选举、罢免、议事等程序；合理界定村民自治委员会与村党支部的关系，尊重和保护村民的民主权利。三是增强农民和农村干部的民主法制意识。四是推进农村司法介入，强化农村执法监督。加强人民法庭、公安派出所，司法所等基层政法机构建设，充实必要的力量。建立农村法律服务组织，为广大农民和农村干部运用法律手段解决矛盾和纠纷提供服务。强化执法监督，规范农业和农村执法主体，完善执法制度，提高执法人员素质，确保公正执法，逐步健全农村执法监督体系。
3.推进农村基层组织改革。世界绝大多数国家为三级政府，而我国是五级政府，且有其他“几套班子”，应逐步改革，减少层次。可考虑将乡政府改成乡公所，作为县政府的派出机构，不具有独立的财政和人事权利，协助县政府进行区域管理。文教卫生、公安司法等公共机构归县政府直接管理，将乡镇站、所改制为合作经济组织。这样有利于提高行政效率，降低行政管理成本，减轻农民负担。镇不再管辖村，与村一样成为居民自治组织。在村一级实行村民自治组织与村集体经济组织职能分开。村民自治组织的管理费用与城镇居民委员会一样由国家财政给予适当补贴。现规定由村民负担的乡村两级办学、民兵训练、计划生育、优抚等费用，应与城市同样由国家财政负担。镇一级的相关问题亦按此处理。
注释：
*参加本文讨论的有方天堃、杨百强、蔡得久；本文听取了陈锡文、温铁军、唐仁健、张晓山、柯炳生、杜英、程国强的意见。
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