政府视角下农地使用权流转的理论探索与政策选择，本文主要内容关键词为：农地论文,使用权论文,视角论文,理论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府行为视角下农地使用权流转的一般路径
农地使用权流转从根本上讲是要提高农地使用权的市场供求水平，优化农地使用权这一稀缺资源的配置。因此必须明晰影响农地使用权市场流转的原因，从而寻找到提高农地使用权流转效率的基本思路。
诸多学者对影响农地使用权流转的因素做了充分的论述。覃美英(2007)认为影响农地使用权流转的因素从供给上来讲主要包括农村社会保障缺失、城市进入障碍、非农收入不稳定、交易价格偏低、交易成本过高等，从需求上来讲主要包括生产性成本不断上升、非生产性成本居高不下、交易成本过高、农地经营收益下降等。钱忠好(2005)强调现行的农地承包经营权缺乏明晰性、排他性和安全性，稳定性较差成为农地使用权进入市场流转的主要障碍。张慎霞、王环(2006)认为制约农地使用权流转的因素包括农村社会保障制度不完善、户籍制度缺陷性、农村基础设施滞后、农地产权模糊、农村土地市场发育不完善、农村社会化服务体系不完善等。孙瑞玲(2008)强调农地流转不畅的根源在于缺乏土地流转市场主体，同时健全的市场机制未能形成、政府的宏观调控机制不完善。综上所述，农地使用权流转不畅在于诸多因素影响了农地使用权的市场供给与需要，导致农地使用权流转效率低。因此加强农地使用权的流转就是要消除影响农地使用权市场供求的障碍，实现农地使用权市场供求的完全竞争均衡，保证农地使用权市场流转的效率。而要做到这一点，可以从与上述障碍有关的农地使用权流转的参与者入手，按照市场的基本供求规律调整他们的行为。
农地使用权流转市场的参与者主要包括三类：农民、政府和经营大户(公司)(朱光华、李伟海，2006)。其中农民既是供给者又是需求者，经营大户(公司)是需求者，政府是供求的协调者。这三类流转参与者共同形成了农地使用权流转市场的供求关系，他们在农地流转中的行为决定了农地使用权流转的合市场规律的程度。为了分析方便，将三类主体的行为分为积极的流转行为、消极的流转行为和中性的流转行为，积极的流转行为指的是提高农地使用权的合市场化度的流转行为，消极的流转行为指的是降低了农地使用权的合市场化度的流转行为，中性流转行为是指对农地使用权合市场化度无明显影响的农地使用权流转行为。由于政府在农地使用权流转市场中具有重要作用，因此可根据政府参与农地使用权流转的行为对农地使用权流转市场的流转可能加以区分(见图1)。
图1 农地使用权流转可能性曲线
图1中，以政府对农地使用权流转市场的参与度为根据给出了不同情况下的农地使用权流转可能性曲线(LUFPP)，从
至
，随着农地使用权流转可能性曲线的外移，农地使用权流转的市场化程度越来越高。L为农地使用权在不同的流转可能曲线内的市场出清水平，L线以上部分为供给小于需求的LUFPP线，L线以下部分为供给大于需求的LUFPP线，L向右上方倾斜表明农地使用权流转水平不断提高。线为单个农户之间的自发流转可能性曲线，这条线以内，政府不参与农地使用权的流转，农民流转使用权的行为属消极或中性。阶段以后政府积极参与农地使用权的市场流转，-
阶段政府积极参与流转，希望从中获利，这一阶段作为供给者的农民的流转行为属于消极或中性，作为需求者的农民和大经营者(公司)的流转行为属于中性。-
阶段政府积极参与流转，要帮助供求双方获利，提高其参与流转的积极性，此时供求双方的流转行为由中性趋于积极。-
阶段政府积极参与流转，主要是培养供求双方的农地使用权的流转技能，使他们具备更强的交易农地使用权的能力，同时政府对市场进行监督，避免垄断行为的发生，使市场更完备，此时供求双方的流转行为是积极的。以后政府积极参与主要是对市场的新功能进行开发，供求双方也会积极参与，使市场以更低成本运行，产生更高效率。需要说明的是，上述各个时期持续时间的长短由政府参与流转行为的变化所决定，不是固定不变的。第一时期和第二时期越短越好，第三、第四时期会持续时间比较长，因为市场成熟需要一个相对较长的过程。
在农地使用权流转可能曲线(LUFPP)向外向上移动的过程中，农地使用权的供求曲线会相应地发生变化，其变化情况可以显示农地使用权流转的一般路径(见图2)。
图2 农地使用权流转的一般路径
图2显示了政府参与下农地使用权流转的一般路径。其中P为农地使用权的市场价格，这一价格不包括农地的价格在内。S曲线(OEF线)为完全竞争市场条件下的农地使用权供给曲线，在E点向上折弯是因为农地使用权的稀缺性，OARBKCEF曲线为实际的农地使用权供给曲线。D曲线(HLD线)为完全竞争市场条件下的农地使用权需求曲线，其市场的出清点为
是实际的农地使用权需求曲线，其被分割成不同的情况。实际供给曲线中处在竞争性市场条件下供给曲线下方的部分即图中的RBK部分，这是因为政府对农地使用权资源开发不当形成的，其余部分均处在竞争性市场条件下供给曲线的上方是因为同一价格下农民的供给不足。实际的需求曲线在竞争性市场条件下需求曲线的上方是因为同一价格下需求者对农地使用权的需求不足。
为农地使用权流转的自发流转阶段，
为农地使用权流转政府获利阶段，
为农民流转意识及能力形成阶段，
为农民流转能力提高阶段，
以后为流转市场潜能开发阶段。这五个阶段是政府参与农地使用权流转时其行为的变化而形成的农地使用权流转的一般路径。在每个阶段，供给与需求可能会实现短期内的供求均衡，但这种均衡是一种效率与效用均不充分的均衡。
1.自发流转阶段。这一阶段政府不参与农地使用权的流转，农民间并没有强烈的参与农地使用权流转的愿望，即使参与也是农民间非市场调节下的流转，农民的供给与需求均低于竞争性市场条件下的供求，即图2中OA与
所显示的实际的供求情况。
2.政府获利阶段。这一阶段政府通过参与农地使用权流转来获得较高的收益，表面上使农地使用权的流转速度加快、流转范围扩大、流转面积增加，由于政府(包括集体)在农地使用权流转问题上具有信息优势和垄断优势，因而农地使用权的供给量与需求量会增加，甚至可能会在同一市场价格下超过完全竞争市场条件下的农地使用权的供给量，不过可能由于农户对农地的依赖、农地流转收益的不确定性及流转获利的增长不明显等原因，会使农地使用权的拥有者农民并没有很强的流转冲动，因而从某种意义上说这一阶段的农地使用权的供给属于被动型供给。与此同时，由于政府较多获得了流转收益，需求方对农地使用权的需求虽有所增加，但仍旧缺乏动力。图2中这一阶段的供给曲线AB部分与需求曲线
的对应关系说明了这一点。
3.农户流转意识及能力形成阶段。这一阶段由于政府及时调整了其参与农地使用权流转的行为取向，主要是培养农民的农地使用权流转意识并协助其形成在市场中与农地使用权需求者讨价还价的能力，所以这一时期农民参与积极性较高，农地使用权需求者也因农地使用权的市场化而增强了需求的愿望，此时的供求曲线为BC和
，且供给曲线会在K点处转到合市场规律的供给曲线轨迹上来。不过由于此时农户还未具备充分的农地使用权市场流转能力，政府可能还会有农地使用权流转行为的“路径依赖”等问题，农户的供给行为还不能完全合市场规律，因此低于完全竞争下的农地使用权供给曲线，并且其与竞争性市场下的供给曲线的距离会先表现出较远然后再逐渐靠近的走势，即供给曲线会经历BK到KC的变化，这只是流转阶段转换的“阵痛”，时间的长短取决于政府参与流转的行为，这两个部分可以理解为政府帮助农民养成流转意识部分和培养农民的流转能力的部分。此时的需求曲线虽高于上一时期的需求曲线，但需求者可能由于存在对市场发展的观望心理而显得需求不足。
4.农户流转能力提高阶段。这一阶段政府已经由帮助农户形成市场的农地使用权的交易能力转而规范农地使用权供求者的流转行为，主要应该是需求者。通过这一行为政府可以进一步提高农户的供给质量，农户的流转信心与能力更足更强，在图2中表现为其供给曲线进一步向竞争性市场下的供给曲线接近，直至E点，两条供给曲线完全重合，达到市场的出清。而此时的需求曲线也在政府监督行为下逐渐由垄断性质的市场需求曲线
向竞争条件下的需求曲线D接近，直至重合。此阶段农地使用权流转的路径与竞争性市场条件下的农地使用权流转的路径逐渐趋于一致。
5.市场潜能开发阶段。由于农地使用权的稀缺性及农地的非农化，后的市场潜能开发阶段供给曲线会向上甚至向内弯折，而需求会日益增加，所以市场需求曲线会向上达到
。这一阶段政府主要是对农地使用权市场的运行规律，包括对流转对象、供给者、需求者以及供给路径的变化等进行深入研究，从而降低农地使用权流转成本，提高供求的市场出清点，实现农地使用权流转效用的最大化。
由此可见，农地使用权流转的一般路径就是在政府的流转行为下使农地使用权的流转由偏离竞争性市场的轨迹逐渐向合市场规律的轨迹运行的过程。在这一过程中，农地使用权流转可能曲线不断向外移动，直到最优的市场出清点，农地使用权效用最大化。农地使用权流转一般路径的五个阶段中曲线的形状会随着政府、农民和需求者的流转行为的变化而有所不同。五个阶段存在时间的长短也会因政府参与行为的不同而有所不同。
基于农地使用权流转的一般路径，根据农地使用权流转现状判定农地使用权流转的具体阶段，可以对农地使用权市场流转的不同阶段采取不同的政策，从而引导农地使用权流转市场的发展方向并进一步优化。
针对上述农地使用权流转不同阶段的特点，政府参与农地使用权流转使流转更具效率的政策取向应有所不同。自发流转阶段应该鼓励农户进行流转；政府获利阶段应强调建立相应法律法规强化政府的服务功能；农民流转意识及能力形成阶段则要强调提高农民农地使用权市场流转的收益；农民流转能力提高阶段要侧重于对市场需求者行为的控制，保证农民流转农地使用权的能力得到提高；市场潜能开发阶段强化对流转市场本身发展的优化。这些不同时期的政策取向可以从整体上保证农地使用权的流转围绕竞争性市场条件下的一般路径运行并逐渐向其接近。
二、现阶段中国农地使用权流转阶段的基本判断
通过考察现阶段中国农地使用权流转市场中的流转方式、流转规模、农户的流转意愿、政府的流转政策等相关内容可以对农地使用权流转的阶段做出判断，进而可以据此针对农地使用权流转的阶段特征采取更有力的针对性的流转政策。
由于各地经济发展水平的差异、农地人均面积等原因，中国农地使用权流转的方式也呈现出多元化的趋势。全国农地使用权流转的方式主要有转包、入股、租赁、转让、反租倒包、置换、拍卖、代耕等。已经形成了南海模式、嘉兴模式、芜湖模式等主要的流转模式(黄征学，2006)。虽然各种流转形式与模式均存在不足，但流转形式与模式的不断创新越来越清晰地显示农地使用权流转市场供需两旺的发展态势。同时大量的调查表明大部分农民已经具有自己手中的承包经营权可以流转的意识。山东农业大学和美国华盛顿大学农村发展研究所进行的一项涉及4个省344个县的农村调查发现农民对其承包土地使用权的流转持认同态度。农民对转包同村人、转租外村人及继承这三个问题上的肯定回答达到87.6％、80.4％、64.4％。这表明农民转出土地的愿望在不断地增长。仅以贵州省2002年为例，在已经发生的土地流转中，农户自发流转占78.1％，乡村集体统一组织流转占21.89％(王丽军，2004)。与此同时，全国各地农地流转面积也呈不断扩大、速度不断加快的趋势。早在2002年江西省和四川省农地使用权流转面积已经超过300万亩，山西省达到了193.5万亩(马晓河，2002)。自20世纪90年代中期以后，农户耕地转包流入和转包流出的面积不断扩大，速度不断加快。以1996年为基期，1999年时低收入农户耕地转包流入和转包流出的速度就已经达到了214.29％、122.22％(刘艳，2008)。除此之外，随着经济的进一步发展、农村剩余劳动力的转移，农地规模化经营的需求越来越强烈，农地经营者希望通过流转农地使用权来扩大农地经营规模，从而实现规模经济带来的收益增长。可见，现阶段农地使用权流转市场中农户的流转意识与能力正在逐渐形成，市场需求也在不断增长。
另外，政府参与农地使用权流转的行为近年来始终处在不断调整与改进中，政府不断实施有关农地使用权的新政策。1980年中共中央75号文件推动了农村开始实行承包制。1984年“中央一号”文件中明确提出“延长土地承包期”和“土地承包期一般应在十五年以上”，农民获得了农地的承包经营权。1993年党的十五届三中全会决定“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”1998年在土地政策上明确提出将家庭联产承包责任制中的“联产”和“责任”几个字去掉，并且明确家庭承包制作为农村基本制度长期不变，而且要赋予农民稳定而有保障的权益，2002年通过了《农村土地承包法》。2008年十七届三中全会更明确强调农地使用权可以流转并努力促进其流转，按照依法、自愿、有偿原则进行流转，加强流转监督与服务，建立和健全流转市场，鼓励多种形式流转，发展多种形式的适度规模经营。同时强调不得改变农地集体所有的性质、不得改变土地用途、不得损害农民利益。与此同时，与农地使用权流转有关的如农业投入保障制度、农村金融制度等也开始逐渐建立起来。从上述政府参与农地使用权市场流转行为的变化中不难发现，政府三十年来由基本保证农民的农地使用权、参与流转并获利向努力促进农地使用权流转的合市场规律方向发展。尤其是2008年以后，政府基本上完成了参与农地流转行为的转向：以农民利益为主，减少强制流转，鼓励符合市场规律的流转行为，准确定位政府参与流转的监督与服务角色。
综上所述，现阶段政府参与农地使用权的流转行为与农户及市场需求者的流转行为保持了一致，政府主导并完成了农地使用权流转市场由前两个阶段向第三个阶段的过渡，中国农地使用权流转市场正逐渐进入培养农民流转意识及流转能力的阶段。
三、现阶段农地使用权流转的补贴与限价
农地使用权流转的培养农民流转意识及能力阶段，由于政府参与流转行为的变化可能会导致流转供求上的比较大的波动，这一阶段会分成如图2所示的BK和KC两个阶段，尤其供给量会由多竞争性市场条件下的量减少为低于竞争性市场条件下的供给量，这会影响政策制定者及供求者的信心。这一时期政府必须将如何培养农民的农地使用权流转意识、提高其流转能力及拉动农地使用权市场需求者的信心放在首位。在这一基本前提下所采取的所有政策都要以保证农民的根本利益为原则，同时还必须保证政策的选择要符合经济规律，尽量避免政府参与农地使用权流转行为的惯性，使流转政策的实施最大限度地促进接近完全竞争条件下的供求。为了实现这一目标，政府的政策选择就是要尽量为农民提供参与农地使用权流转的市场环境，使农民从流转中获益，帮助农民完成由被动获益者向主动获益者的转变，强化农民的流转意识。进一步地，为农民提供流转市场信息，提高流转市场的信息对称度，促进农民流转能力的提高。与此同时，对于农地使用权的需要者来说，政府除了保证市场的稳定性外，还要特别地给予需求者收益上的相应保证，提高其抗风险能力，保证其参与农地市场流转的积极性与稳定性。基于此，这一阶段政府补贴与价格干预可以作为政府参与农地使用权流转的政策选择，其对于提高农民流转意识及能力效果较明显。
(一)政府补贴
政府补贴政策指政府对参与农地使用权流转的供求双方给予货币上的补贴，以此来提高其参与市场的积极性，活跃并完善农地使用权流转市场。由于政府补贴政策是非市场价格的变化而导致的农地使用权供求曲线的变化，因此政府补贴后农地使用权的供求曲线会整体移动，供给与需求量相应变化，而不会是市场价格变化导致的供给与需求量在原供求曲线上的移动。政府补贴最终要体现为农地使用权市场供求曲线更接近于完全竞争性市场条件下的供求曲线。由于农地使用权流转中存在供给大于需求、供给小于需求和供给等于需求三种情形，所以需要对政府的补贴行为分上述三种情形分别加以讨论。另外，对于农地使用权流转市场的补贴，既可以补贴供给方，也可以补贴需求方，还可以对双方同时给予补贴，因此对三种情形进行分析时需要区分补贴对象。本文只以供给大于需求的情形为例对政府补贴的效果加以说明。
在培养农民农地使用权流转意识及流转能力的阶段，当农地使用权流转市场中供给大于需求时，即同一市场价格下农民会提供较多的农地使用权，而需求者的需求却不足。下面从补贴供给、补贴需求与二者均进行补贴三个角度对这一流转阶段的政府培养农民流转意识与培养流转能力两个阶段分别加以分析。
1.政府培养农民流转意识阶段。这一阶段由于政府行为刚刚发生转变，其“路径依赖”明显，而农民又没有较强的主动流转意识，供给曲线处在竞争性市场条件下供给曲线的下方。这表明政府还有较强通过参与农地使用权的流转获利的愿望，因此政府必须用更直接的政策来改变并逐渐强化农民对农地使用权流转的预期并尽量提高市场对农地使用权的需求。因此这一时期政策要兼顾供给和需求，但应该加强供给补贴，并且应该以直接补贴方式为主(见图3)。
图3 农民流转意识形成阶段中供给大于需求时的政府补贴
通过这一政策可以使农民的流转意识有所增强，积极性得以保持。需要说明的是，对供给进行补贴后如果需求量大于供给量，则要考虑对减少供给补贴或增加需求补贴，否则会造成无谓损失。
如果对供求进行补贴后供给小于需求则以供给作为市场的农地使用权的最后交易量，补贴后供求相等则交易量与供给量一致。需要说明的是，当对供求双方进行补贴后，如果供给小于需求，则需要考虑减少补贴供给比例，扩大补贴需求比例、避免无谓损失。
总之，图3中当政府对农地使用权流转进行补贴的对象不同时，农民与需求者的收益变化也不相同。由于这一阶段主要是培养农民的农地使用权流转意识，因此此时的政府补贴应该保证农民收益增长，补贴后要保证农民流转收益的最大限度增长。从图3(1)、(2)、(3)的比较来看，直接补贴给农民对农民效益增长的效果最明显，其次是补贴供求，再次是补贴需求，在对供求进行补贴时，要使对供给补贴的比例大于需求，这样才能保证农民收益的增长。同时还要保证补贴后使需求量尽量大于或等于供给量，而避免供给量大于需求量。图3以政府补贴后供给大于需求为例加以说明，供给小于或等于需求的情况可得出类似的结论。
2.政府培养农民流转能力阶段。这一阶段政府参与农地使用权流转的路径依赖明显减弱，农民也具有了较强的主动流转意识，市场中农地使用权的流动性增强，但农民参与市场流转的能力明显不足，需要及时提高。此阶段中供给曲线处在竞争性市场条件下供给曲线的上方，政府补贴也应该倾向于对农民进行交易能力的培训，这种间接使农民获益的方式包括对农民搜集信息的能力、谈判能力等的培养。由于是政府补贴，所以补贴后的实际交易价格不变。这里仍旧以补贴后供给大于需求的情况对这一阶段加以说明，对补贴后供给小于需求与等于需求的情况不加讨论(见图4)。
图4 农民流转能力培养阶段中供给大于需求时的政府补贴
图4(1)给出了政府补贴供给的情况。假定政府对农民给予
的补贴，供给曲线会由原来的
向右向下移动至
，更接近竞争性市场条件下的供给曲线，供给量由原来的
。与此同时，由于政府对农民的补贴是以货币的形式直接或间接补贴给农民，市场上农地使用权的交易价格并未受到影响，所以需求曲线也未受影响，需求量依然停留在
。也就是说，农地使用权在这种情况下实际的市场交易量与政府补贴前并未发生变化，但农民流转使用权的收益却增加了
。虽然政府补贴未对交易量产生影响，但却使农民的交易能力得到了较大提高，流转农地使用权的愿望得到了进一步加强。此时的补贴最好采取对农民进行培训的间接补贴方式，与此同时还应该加强市场的需求能力，使农民对农地使用权市场需求的强烈预期在某种程度上实现，避免因需求不足而形成的供给损失或供给愿望的弱化。不过补贴政策实施时必须考虑这种对供给的补贴造成的农地使用权资源短期内的损失。
但此时补贴后的供求差距明显大于补贴前的供求差距，也就是说有较多的供给会形成无谓损失，因此要加大对需求的补贴比例，缩小对供给的补贴比例，这样就可以减少补贴后的农地使用权资源的无谓损失。
综合图4来看，这一阶段政府补贴政策的实施要充分考虑两个目标：短期内农地使用权供求均衡、长期内农地使用权的合市场规律性。也就是说政府在实施这一补贴政策时可能会陷入“补贴困境”：是选择补贴需求以减少农地使用权资源的无谓损失，还是选择补贴供给来提高农民的流转能力。因此，更为合理的选择可能是对供给和需求同时补贴，同时注意尽量减少补贴后供给与需求的差距。另外，当补贴后出现供给小于需求的情况，则需要对补贴供求的比例做出适当的调整。
综上所述，农地使用权流转培养农民流转意识与流转能力阶段的六种具体情况，在供给大于需求的前提下，应该侧重于对供给进行补贴，然后再补贴需求。同时要充分考虑补贴后供求量的对比，以减少供求的无谓损失为目标对供求补贴比例进行适当调整。
(二)价格干预
价格干预政策指政府对农地使用权的市场交易价格进行调控，从而提高农地使用权的流转效率。由于政府直接对农地使用权流转的市场价格进行控制，所以供给与需求会沿着供求曲线移动，并最终接近完全竞争市场条件下的供求曲线，并使市场出清水平不断提高，从而实现农地使用权流转效用的最大化。价格干预主要包括最低限价和最高限价两种，前者主要是针对需求的调控，后者是针对供给的调控。在农地使用权流转的培养农民流转意识与流转能力阶段不存在对供给的最高限价问题，所以本文只讨论对需求的最低限价问题，通过对需求方的价格干预分析来了解需求及供给的变化情况。由于农地使用权的流转中存在供给大于需求、供给小于需求和供给等于需求三种情形，所以需要对政府的限价行为分上述三种情形分别加以讨论。由于政府培养农民流转意识与培养流转能力两个具体阶段中实施价格干预政策的效果相同，所以这里仅以农民农地使用权流转意识为例加以说明。
农民农地使用权流转意识阶段，政府参与农地使用权流转的行为会逐渐由通过参与农地使用权流转获利转向帮助农民形成农地使用权市场流转的意识，政府对农地使用权的最低限价是为了提高农民的流转收益，帮助农民在不利的市场地位下获得正常的农地使用权流转收益，增强其流转信心(见图5)。
图5 农民流转意识形成阶段政府的最低限价政策
而在
以上，就要考虑需求的减少所带来的损失是否大于限价给农民带来的收益，需要对最低限价调整或对需求调整。图5(3)中所显示的供求相等时的限价政策的实施同样也要考虑农民流转使用权收益增加情况及需求者的需求愿望。
可见，培养农民农地使用权流转意识及流转能力阶段，政府所实施的最低限价政策要确保农民收益的增长。图5表明，若限价政策实施后供给小于需求，则说明限价需要上调；如果限价后供给大于需求，则需要比较供给增长的收益是否大于需求量减少而造成的收益损失，若损失大于收益，需对最低限价下调，亦可采取补贴需求促进需求增长的方式来保证农民收益的增长。
综上所述，政府补贴与价格干预会对农地使用权市场的供给与需求产生不同的影响，但其对于农民农地使用权流转意识及能力的培养是肯定的，如此这两种政策可以选择用来对农民农地使用权流转意识与能力培养阶段的市场加以调控。在使用这两种手段时，要充分了解供求的实际，并要将两者统一起来综合使用、及时调整，保证政策的时效性。
四、结束语
农地使用权参与市场流转是经济发展的必然过程，政府参与流转行为视角下农地使用权市场流转具有一般路径，不同阶段表现出不同的特点，相应的政府参与流转的行为要做出合市场规律的调整。现阶段农地使用权流转市场处于低效率运行状态，供给与需求均存在动力不足的情况，相比而言，农民的农地使用权流转能力更需要提高。因此，农民农地使用权流转意识与能力培养时期的农地使用权流转市场中的政府补贴与价格干预政策要以农民的收益增长为前提，确保农民农地使用权流转意识及能力的提高。同时，要加强市场调查与研究，及时对补贴与限价做出效用最大化调整，既提高供求双方的供求愿望，又减少因供求不足或过度而形成的农地使用权资源的无谓损失，从而不断提高农地使用权流转的市场化水平。需要注意的是，在政府调整其参与农地使用权流转行为的基础上，要充分考虑农地使用权的市场差异，对补贴与限价手段合理加以运用。另外，政府对农地使用权市场流转进行调控时需要根据不同流转阶段的具体特征选择不同的参与方式，政府在农地使用权市场流转其他阶段中应该采用哪些手段是需要进一步研究的问题。