系统化整合：中国公共危机管理的模式选择，本文主要内容关键词为：中国论文,危机论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在从经济建设型政府向公共服务型政府转变的过程中，公共危机出现的频率日益增大，造成的危害性明显增加，公共危机管理成为和谐社会建设的艰巨使命。自从抗击SARS取得全面胜利以后，我国学术界对公共危机管理进行了比较系统的研究、取得了可观的成果，但在和谐社会的理念指导下，如何实现公共危机常态化管理，仍亟待深入研究，作为此种战略构想的实现途径，公共危机系统化整合模式的理论探讨无疑有着重要的现实意义和理论价值。公共危机系统化整合模式的建构是时代的要求、历史的要求，同时也是落实科学发展观的实践要求。
一、公共危机系统化整合模式的内涵与特点
公共危机系统化整合模式是指处于主导地位的政府在公共危机的各个阶段中根据现实要求，综合协调政府自身与一切社会组织甚至包括国际组织等主体，形成优势互补、协同配合、优化组合的网络系统，从而实现对公共危机进行预警、处理和恢复等的高效化。具体而言，公共危机系统化整合模式的特点主要有：
1.公共危机管理目的的明确性。公共危机系统化整合模式的目的就是消除公共危机出现的根源。首先，随着现代化的推进和技术的进步，全球化在强化市场经济全球化的同时，也使公共危机所造成的影响扩大。正如英国著名的现代化研究学者吉登斯所指出的那样：“较多的相互依赖，上至全球化的独立系统，意味着在作为一个整体而影响到那些系统的不幸事件发生时就会有更大的易受伤害性”。[1]其次，国内在经济发展取得举世瞩目成就的同时，社会、政治和生态发展相对滞后，导致出现公共危机的根源众多，具体的根源类型主要有：利益失衡型、权利异化型和意识冲突型[2]。公共危机系统化整合模式在借助不同管理主体的优势基础上，致力于从根源上减少公共危机出现的可能和造成的危害。
2.公共危机管理主体的多元性。公共危机系统化整合模式主要针对全能政府模式下政府作为唯一危机应对主体所面临的现实困境提出。公共危机系统化整合模式在优化政府行政体系的基础上，与工商企业、第三部门、公民甚至包括国际相关组织等其他主体建立网络化的合作平等关系，改变仅仅在公共危机出现后再向社会组织索取资源的关系局限，从而使公共危机管理的多元主体充分发挥各自优势，共同承担风险。
3.公共危机管理过程的科学性。对于纷繁复杂的公共危机，科学管理的前提是进行分类。分类管理是公共危机系统化整合模式的一个基础。我国当前的主要危机类型主要分为：自然灾害、事故性灾害、公共卫生事件和社会安全事件。由于不同类型公共危机的特点和规律有别，公共危机系统化整合模式针对具体某种公共危机，集合不同的相关主体，采取不同的管理手段和方式，有区别地加以管理。
4.公共危机管理手段的多样性。为实现对公共危机的高效管理，公共危机系统化整合模式综合利用多种手段。政府在公共危机管理中的主导地位意味着行政手段的必要性，行政手段要有法可依，要按照法律规定的既定程序实施；为有效地把其他组织整合到公共危机管理中来，还充分利用经济手段和社会手段，激发社会组织的积极性和创造性。
5.公共危机管理工具的协调性。公共危机管理工具的协调性主要是指资源的优化配置和组织间的协作配合两方面。资源的优化配置是指在公共危机管理中实现人力、物力和财力的优化组合，以最小的代价最大可能地减少损失，同时避免在管理过程中信息不对称的情况。组织之间的协作配合是指公共危机管理的相关组织在正常交流相关信息的基础上，相互配合与合作，正确处理日常事务和公共危机的关系，同时在公共危机管理中实现组织联动，以便抓住有利时机。
二、公共危机系统化整合模式的体系构成
1.正确的危机意识。某种错误的看法往往将公共危机当作偶然性事件，只是当公共危机爆发后才被动地去应对，事实上此种看法往往导致错过公共危机管理的最佳时机，由此经常造成不必要的损失。我国学者对公共危机比较一致的观点是在其过程中机遇与挑战、危机与生机并存，而公共危机系统化整合模式以树立正确的公共危机意识为前提。此种危机意识认为公共危机的出现并不是偶然性因素所致，而是存在着潜伏期、爆发期和恢复期等三个阶段。三个阶段都应引起高度重视，特别是公共危机潜伏期的管理尤为重要。公共危机系统化整合模式有利于实现把挑战转化为机遇，把危机转化为生机。
2.明确的指导思想。公共危机系统化整合模式的指导思想为：以预防公共危机为主，加强预警机制建设，使公共危机扼杀在萌芽状态，预防胜于治理；不出危机，少出危机，不出现重大公共危机事件；一旦出现重大公共危机事件，力争将损失降到最低限度，减少重大公共危机的破坏强度和影响范围。
3.大系统的管理方法。公共危机系统化整合模式在实施过程中主要采用大系统的管理方法，具体而言包括：一是公共危机管理体制的系统化。主要是公共危机管理的组织设置科学合理，相互之间责任划分明确又可协调配合，在发挥具体部门的专业优势基础上，理顺政府内部条块关系，同时加强专业部门与相关社会组织的合作体制建设。二是公共危机管理机制的系统化。在公共危机管理过程中管理主体以公共危机本身的实际情况为根基，采用科学的管理手段和先进的管理方式，畅通沟通渠道，高效地回应与公共危机的相关诉求，力求从根源上加以治理。
三、公共危机系统化整合模式的目标诉求——和谐社会
党的十六届四中全会中共中央明确提出了建设和谐社会，即坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。但随着我国现代化建设的深入，不仅公共危机发生频率加大，而且其危害性明显增强，日益成为和谐社会建设的巨大障碍。作为公共危机常态化管理的实现途径，公共危机系统化整合模式必然成为和谐社会建设强有力的制度保障；同时，和谐社会为公共危机系统化整合模式的建构指明了价值方向和战略目标。具体体现为：
1.公共危机系统化整合模式有利于落实“以人为本”的理念。以人为本作为和谐社会的本质和核心，也是贯穿公共危机系统化整合模式全过程的根本价值取向和追求。公共危机系统化整合模式以尊重人的价值作为基本出发点，以最大可能地保障公民的生命、健康和财产等基本权利。
2.公共危机系统化整合模式能够确保社会稳定。和谐社会首先应是稳定的社会。我国改革开放30多年来，经济取得了长足的进步，但是以经济发展为主、社会发展相对滞后的发展道路，积聚了大量不稳定的因素。而公共危机系统化整合模式能对影响稳定的因素进行排查，同时加以化解，所以能有效地避免公共危机出现的可能。对于具有初级不确定性的公共危机，即具有一种随状态而定的性质[3]，这类公共危机不可避免，但能尽力做到损失最小化，减少对社会稳定的震荡。社会稳定不仅是公共危机系统化整合模式有效运行的前提，也是其追求的基础性目标。
3.公共危机系统化整合模式可以促进社会发展。和谐社会归根结底是要实现社会可持续发展，而公共危机系统化整合模式以促进社会发展为根本目标。公共危机系统化整合模式不仅仅依靠政府的强制性力量，同时还依靠与社会组织的合作，集中各方面的优势共同应对挑战，从而促进社会发展。
四、公共危机系统化整合模式的实现路径
1.强化制度支撑体系建设
奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》中论述到：“虽然冲突解决机制的存在并不能保证占有者就能够维护制度的延续，但是如果没有这样的机制，就很难设想任何一个复杂的规则体制能够维持下去”。[4]我国政府在2003年成功战胜SARS以后，一直致力于公共危机相关制度的建设，2005年国务院公布了《突发公共事件总体应急预案》和25个专项预案，随后各省市区也结合本地实际情况制定了应急预案，2007年全国人民代表大会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。但是与公共危机系统化整合模式的要求相比，制度建设还相对滞后，应加快制度支撑体系的建设。
首先，细化公共危机管理的法律。《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布使公共危机管理过程中有法可依，但是针对不同类型的具体公共危机管理时，显然缺乏相关法律的支撑。应在总结现实经验的基础上加快具体法律的制定，同时应避免以往我国在具体法律规章制定中部门化的弊端，使法律规章相互协调。
其次，加强公共危机各阶段相关政策的完善。在潜伏期，在优化应急方案的同时，应加强公共危机监控政策的完善，以便及时发现线索；在爆发期，应完善相关政策以提高现场直观考察的科学性，同时要提高专家学者在决策中的作用；在恢复期，完善恢复和规划相关政策的专业性，同时在总结经验教训的基础上，改进相关的政策规定。
2.提高政府体系在公共危机管理中的协调性
我国政府主导的现状决定了公共危机系统化整合模式的实现中首先应优化政府体系本身，在大管理的系统思维指导下优化政府体系。具体包括：
首先，在中央和地方政府中设立危机管理综合机构。比如在美国，危机管理由国土安全部下属的联邦危机管理局负责，但仍可直接向总统报告；同时各州又设有本地的危机管理局。危机管理综合机构的设立，有利于公共危机管理中协调相关的组织和资源。对我国而言，应在中央政府设立直接向总理报告的公共危机管理机构，担负协调相关部门的职责，同时负责制度建设；在地方也相应设立向行政首长直接负责的危机管理机构。
其次，合理划分公共危机管理相关政府部门间的责任。应在人大的主导作用下明确政府各部门的责任，避免公共危机发生后相互推诿。处理好公共危机管理中政府部门间权力与权利、权力与责任的关系，既要保证各部门在公共危机中能够采取必要的手段与方式，达到有效管理；同时要加强监督与规范，促进按照法定的程序与权限行使相关权力。
3.构建政府与其他主体间的合作化网络关系
首先，加强政府与非营利性组织和企业的合作。非营利组织直接接触公民，有时也直接接触公共危机相关信息，加上其特有的社会救助功能和使命，使其在公共危机管理中优势明显。而企业的专业化能力决定其也应是政府在公共危机管理中的合作伙伴。同时，政府在与非营利组织和企业的合作中，在扩大其权力的同时，要加强监管，避免其偏离公共目标。
其次，强化政府与公民的合作关系。公民个体作为公共危机的直接感触者，对相关信息最为敏感。政府在保证传统公民诉求渠道畅通的同时，应通过相关的制度建设，使公民参与到公共危机管理中来，通过公民及时提供信息，从而有利于及时发现相关线索。政府还应通过网络和媒体向公民公布最新消息，积极寻求公民的支持和理解，同时避免由于信息不对称而引起的不必要恐慌。同时，通过与网络和媒体的合作，保证在第一时间内准确无误地报导信息，掌握公共危机管理中话语的主导权。
最后，加强政府与国际社会在公共危机管理中的合作关系。随着公共危机范围和影响的扩展不断增强，我国政府在公共危机管理中应加强与国际社会的合作关系。这样，一方面可以吸收其他国家在公共危机管理中的经验和教训；另一方面还可以寻求国际社会的帮助，共同应对挑战。
4.提升公共危机管理中的专业化整合能力
首先，提升信息整合能力。具体包括：信息的收集能力。要扩大信息的收集渠道，同时避免在政府层级流动中过滤重要信息；信息的筛选能力。应避免大量时间和精力耗费在非关键性信息，应在大量的信息中筛选出关键性信息，从而捕捉到重要线索；信息的决策能力。在需要作出决定时，应在权衡专家学者的专业化知识和相关民众的紧迫要求的基础上准确且果断地决策。
其次，提升资源整合能力。当前在做好应对公共危机的中长期物资储备的同时，更为重要的是提高在公共危机爆发后的资源配置能力。资源的优化配置，不仅是公共危机管理中提高效能的基础性条件，也是实现公共利益的现实要求。
最后，提升人员整合能力。在已经形成的以公安、消防、军队为骨干的危机管理队伍基础上，使地震、医疗救治、交通、水、电、气等部门人员整合到公共危机管理的专业化队伍中，对其进行专门化的培训，提高专业化技能和科学管理水平。同时，要做到合理动员专业人员。要避免一旦出现公共危机就动员所有专业部门的人员，而要根据现实需要做到专业人员的优化组合，从而高效地应对公共危机。