林业市场化改革的难点与对策，本文主要内容关键词为：难点论文,林业论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 林业市场化改革的难点在于两个方面：1.林业自身特点对市场化改革的制约；2.林业体制与制度缺陷对市场改革的制约，采取的对策在于将林业分为三大部分：(1)以用材林和森林旅游为主的商品林业；(2)以防护林、保护区为主的公益林业；(3)以社会林业为主的边缘林业，对于商品林业，以发展工业人工林和森林旅游业为主，全面进入市场；对公益林业，则应强化政府干预，直接进行管理，作为社会公益事业来发展，暂不进入市场，对于边缘林业，则以政策扶持为主，以发展农村经济满足当地需要，帮助当地农民脱贫致富为主要目的。针对林业的特殊性，采取不同的对策以促进林业的持续发展。
林业改革在国家经济体制改革的大环境下，已经历了十多年的改革历程，虽然取得了一些成绩，但也遇到了许多农业及其它行业改革所未遇到的问题。其中最主要的是资源的破坏与环境问题，这说明林业在国家经济体制市场化改革进程中具有其自身的特殊性，必须针对林业的特殊性采取不同的改革措施。本文的目的就在于对林业的特殊性和在市场化改革中所遇到的问题，从深层的经济学含义上做出解释，为深化林业改革提供理论依据和政策建议。
1 林业市场化改革的重点
市场化改革的基本含义，是引入市场机制，实行等价交换的原则，通过市场交换获取所需的资源或产品，实现自身的再生产。市场化改革的目的是打破僵化的计划经济体制，在全社会范围内实现资源的合理配置。根据这一市场经济规则进行林业市场化改革时，将会遇到以下两方面的问题。
1.1 林业自身的特点对市场化改革的制约
1.1.1 林业产品不可能全面商品化，决定了林业进入市场的局限性。森林既是林业的生产资料，又是林业的产品，森林效益的多样性决定了林业产品的多样性，大体可分为物质产品和非物质产品。物质产品主要指木材和林副、林化产品，非物质产品则指森林的多种生态效益，如防风固沙、水土保持、涵养水源、净化环境、卫生保健、国土保安等等。物质产品的价值是可计量的，又可称为林业的有形产品，非物质产品的价值目前尚不可计量，可称为无形产品。市场经济规则要求进入市场的所有产品必须商品化，即要具备价值和使用价值。价值的可计量性是价格形成的前提，也是市场交换的基础。林业物质产品价值的可计量性，使人们可根据其价值，按一定的价格进行交换，而非物质产品的价值目前尚不可计量，不能形成价格进行市场交换。由于非物质产品在实现价值计量之前是不可能进入市场的，因此以生产非物质产品为主要目的的林业也无法进入市场，林业产品进入市场的局限性说明林业不能实行全面的市场化改革。
1.1.2 林业的外部性使林业进入市场的程度受到极大限制。林业生产的基本内容是森林培育和森林作用。就森林培育来说，森林经营者付出巨大的投入将森林培育起来，首先生产出的是林业的非物质产品，即森林的多种生态环境效益，然而这种产品不可避免地为其他非经营者直至整个社会所共享。由于这种产品价值的不可计量性，经营者不可能以此进行市场交换，不能构成经营者培育森林的直接经济收入，受益者也无须给森林经营者支付任何报酬，这使经营者为自身谋取的利益远远低于为他人和为社会所创造的利益，造成了效益的外溢。就森林采伐利用来说，森林经营者将森林采伐后生产的木材等物质产品，通过市场交换可获得销售收入，而森林的生态环境效益却随之消失，这一损失不可避免地由全社会来承担，分到个别森林经营者所承担的这方面的损失，相对于他们所得到的利益和社会环境损失来说是微乎其微的，也就是说经营者所承担的损失远远低于社会所承担的损失，造成了损失的外溢。这种效益或损失的外溢现象，称为经济的外部性。在经济学中有一基本假设“人具有自利性”，这就是说，人们在选择和从事某种活动时，其目的是为自身获取利益。自人类社会产生以来所从事的各项活动都不是孤立的，都会产生相互影响，因此，当行为者为自己谋利的同时，经常会损害他人和社会的利益，问题在于当这种损害不会受到惩罚时，行为者便会无所顾忌。在推行市场化改革过程中，由于经济的外部性问题，当目前的社会经济制度又不能公平合理地处理和分配这些外溢的效益和损失时，人们在选择和从事经济活动时就无一例外地倾向于资源开发利用等损失外溢的产业，而对于效益外溢的资源培育产业便无人问津了。林业上有句俗话“一把锄头造林，千把斧头砍树”形象地反映了这一现实，这就是市场化改革初期资源破坏严重、营林生产发展滞后的根本经济原因。由此看出，由于林业的外部性，在林业进入市场后所造成的问题是远非市场经济本身所能够解决的。
1.1.3 林业生产的长期性，使林业投资报酬率下降，市场竞争力减弱。通过上述分析可知，林业可进入市场的主要是物质产品，其主产品是木材。然而林木的培育周期长达十几年或几十年，漫长的生产周期使林木培育在激烈的市场竞争中处于不利地位，尽管根据现行木材价格所计算的未来木材收益并不低，有的内部收益率可达20%以上，但投入林业培育森林的资金仍然寥寥无几，其主要原因是由于生产周期长所引起的。由于生产周期长，增加了投资者对未来预期的不稳定性。林业类似于农业，其生产成果不仅依赖于资金和技术的投入，更依赖于气候和土地等自然因素，由于自然因素的不可控制性，漫长的生产周期更加大了这方面的投资风险。另一方面，由于我国目前正处于改革与发展阶段，市场体系发育不全，经济制度不完善，政策多变，使投资者很难预测遥远收获期的经济形势变动，有关这方面的问题我们下面还将继续讨论。还有一个重要原因在于，我国目前的林业生产状况并不具备市场经济条件下的竞争能力，用于获取木材产品的用材林90%以上未做定向培育，并且目前正要营造或规划中将要营造的用材林也极少规定专项的用材目的，这不得不使我们为今后这些木材产品的出路而担心。尽管预测木材在今后几十年内是短缺的，但这仅仅是总量预测，是否有人研究过今后几十年内产业结构的变化，并将其与木材的供给和需求结构结合起来呢？如果木材供给出现结构性过剩，情况又会怎样呢？这些问题都是令投资者裹足不前的重要原因，但如果到那时再回过头来考虑这些问题就太晚了。
1.2 林业体制与制度缺陷对市场化改革的制约
1.2.1 财产关系模糊、土地制度残缺造成市场主体“缺位”，宏观失控。财产关系模糊是导致市场化改革后资源破坏的主要原因之一，市场化改革包括引入市场机制和确立市场主体，从而建立和完善市场体系，市场机制的引入和市场主体的确立是市场经济不可分割、相互依赖的两个方面。市场机制对资源的有效配置是以完整的市场体系为基础的，而市场体系的发育却依赖于市场主体的确立，只有在明确的财产关系和财产制度下，才能使经营者真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，从而使整个经济按照市场规则正常运行。如果财产关系模糊，市场主体难以确立，就会导致经营者行为非理性化和非规范化，市场信号扭曲，必然使整个经济运行机制陷入混乱，国家宏观调控能力下降，资源的合理配置就会成为一句空话。
林业上财产关系的模糊性表现为土地所有权的模糊性，目前土地的集体所有制并没有按照一定的法律规范明确集体与农民在土地占有、支配、使用和收益上的权利界限，造成各级集体组织对农户土地经营权和收益分配权的侵犯，挫伤了农民从事林业的积极性。另一方面，土地的集体所有意味着集体内的每个成员都有权分享土地的使用权，因此承包制按集体内的每个成员平均分配土地。在目前经济条件下，承包土地仍然是每个农民赖以生存的基础，因而人口的增减促使农民不断要求重新调整土地，往往在一个林木生长周期内，要进行一次以上的土地调整，这种土地使用权（土地承包权）的不稳定性，又导致了林木所有权的不确定性。这种不确定性和不稳定性不仅造成了资源的破坏，而且由于土地的频繁调整，使农民难以对现有土地确立长期的稳定预期，阻碍了农民对土地的长远投资，特别是对林业的投资。
土地制度的残缺不仅表现为产权关系的模糊性，而且缺乏合理的地租制度和规范化的土地转让制度，从而缺乏土地的流动和集中机制。在目前土地承包制的条件下，土地被不断分割和细碎化，而且目前土地禁止买卖，又不能转让土地承包权，经营规模难以扩大，在这种情况下，农民被牢牢捆在小而分散的土地上，使农户的生产难以摆脱小生产的束缚，在市场竞争中始终处于被动地位。林业经营客观上需要统一规划、规模经营，特别在市场经济条件下，林业要提高市场竞争力，就必须扩大生产规模，实现土地的规模经营，因此，林业进入市场的最大障碍之一，就是土地制度的残缺和与此相联系的以小块分散的土地经营为基础的小农经济生产方式。
1.2.2 组织结构不合理导致供给的低效率，使林业缺乏市场竞争力。目前我国林业的生产格局大致可分为国有林区和集体林区两大部分。国有林区大部分是建国初期开发利用天然林而逐步发展起来的，由于这一历史原因，形成了我国独特的企业办社会的现象，企业不仅承担木材的生产任务，而且承担着林区人民福利、教育、治安等多方面的建设和管理。多年来，由于对木材生产的过份依赖，林区产业结构单一，社会负担日益加重，林区众多人口的生存完全依赖于森林资源的消耗，致使资源危机和企业经济危困不断加重，由于这一原因使林区企业根本无法自主经营、自负盈亏，成为真正的市场主体。不仅如此，对国有林区的管理体制仍然沿用过去计划经济体制的模式，林业部仍然向企业下达指令性生产计划，并拨给投资，使企业一直可以躺在政府舒适的怀抱里，靠政府“输血”无忧无虑地成长，国有林区这种“父子关系”式的组织结构与市场经济的发展强烈相悖。
集体林区的组织结构主要由分散的家庭经营和乡村林场构成，家庭经营由于规模小、地点分散，很难直接参与市场竞争，唯一的选择是依赖现有的木材经营组织。问题在于目前并未形成农民自己的、符合市场经济要求的、高效率的商业中介组织，许多地区仍保留着过去统购统销的行政性购销体系，这些体系具有垄断性的购销特权，为了自身的利益，可以采取各种手段剥夺农民，这些行政性的木材经营系统对农民的剥夺一旦超过农户的承受能力，农民就只能放弃对林地的投入而将有限的资金转入比较利益高的其它行业，其结果必然造成营林生产萎缩，森林资源危机。乡村林场虽具有一定规模，但由于财产关系不清，往往成为乡镇政府机构的“附属物”、“小金库”，根本无法按照市场经济规则自主经营、自负盈亏，这使乡村林场的发展步履维艰。因此，无论国有林区，还是集体林区，其组织资源存在着极大的缺陷，不能适应市场经济的要求。
2 林业市场化改革的对策与建议
从前面对林业自身特点的分析可看出，林业的物质产品是可进入市场的，而非物质产品则暂时不能进入市场，由此可将林业划为两部分：可进入市场部分——以生产物质产品为目的的林业；暂不进入市场部分——以生产非物质产品为目的的林业，前者可称为商品林业，后者可称为公益林业。
商品林业主要包括以经营用材林为主的林业，对其应进行全面的市场化改革，首先要界定企业的产权关系，明确将政府与企业的职能分离开来，逐步改变企业办社会的格局，使林业企业能够真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。与此同时，调整林区产业结构，大力发展非林产业，解决企业的社会负担问题，并减少资源消耗。除解决林业体制与制度上存在的问题之外，还要克服林业自身的特点对市场化改革的影响。必须对用材林实行定向培育，发展工业人工林，以明确的工业目的、有价值的树种、优越的立地条件、短周期、高效益为特点，大规模降低木材生产成本，缩短木材生产周期，使商品林业在市场竞争中占有优势地位，并且将林业生产与工业生产及整个国民经济运行紧密结合起来，促进林区经济的迅速发展。
随着社会经济的发展，人类环境保护意识日益增强，人们对森林优美的自然环境的需求越来越大，越来越多的人想回归自然，将自己置身于大自然的怀抱，享受美丽恬静的自然风光；森林美丽的自然环境构成了巨大的市场需求，从而使森林旅游这一无形效益价值的不可计量性转化为可计量性，即以旅游消费者的愿意支付为基础，形成了森林旅游价格，打开了森林旅游市场化的大门。森林旅游在世界旅游业中占有重要地位，而且比重日益增大，作为无烟产业的森林旅游业在我国同样具有广阔的市场前景。
公益林业包括自然保护区、重点防护林、水源林等具生态环境保护功能的林业。这部分林业是非盈利性的社会公益事业，由于具有较强的效益外溢的外部性，在市场经济条件下，缺乏内在的动力机制，不可能进行商业性经营，这种外部性问题必须依靠代表全社会利益的政府来解决，以维护生态平衡，保护生物多样性，防止和治理土地沙漠化。目前已着手建设的“三北”、长江中下游、沿海、平原四大防护林体系工程以及国家自然保护区建设在保护生态环境、维护生态平衡方面将起到重要作用。另一方面，建立健全各项规章制度和法律，加强资源保护和资金使用管理，防止专项资金流失，提高资金利用效率；同时，拨出资金投入林业生态工程的技术研究、成果推广应用和人员培训，不断提高生态工程的科学技术水平。
从以上两个部分的划分，基本上明确了林业市场化改革的双重取向，区分了林业可进入市场部分和不可进入市场部分。然而，在实际情况下，这种区分并非那么容易，并且从地域分布来说，用材林中能够参与市场竞争的部分，特别是工业人工林，毕竟占极小的比重，而政府能够直接投资建设的重点生态工程也是极其有限的。在地域上占整个林业比重最大的是具有双重特性的边缘林业，这部分林业占有大面积的边际土地，并且大多分布在贫困山区，它既有生产物质产品（木材、肥料、燃料、饲料等）的功能，又担负着维护生态环境的重任。不同的是由于农村商品经济不发达，特别在贫困地区，生产物质产品的主要目的是为了满足当地的需要，构成了林业与当地经济的紧密结合，可以说，边缘林业的发展直接关系到广大农村人民群众的生存问题。
林业市场化改革的目的最终是要促进整个社会经济的发展，对于我国这样一个发展中国家来说，没有农村经济的发展就没有整个社会的繁荣与发展。但农村经济的发展必须建立在解决了生存问题的基础上，而解决农民生存问题的有效途径之一是发展社会林业。因此，必须转变观念，将边缘林业作为社会林业来发展，把林业发展的重点放在落实当地农民的切身利益上，这一战略重点的转变应该构成近期内林业市场化改革的重要内容，这是传统林业观念到社会林业观念的转变。传统林业最大的缺点在于忽视了当地农民的利益，森林或林地对于当地农民来说是至关重要的，特别在贫困地区，农民的大部分生活资料来自当地的森林资源，这些资源构成其生存的基本条件，传统林业不顾这一基本事实，人为地将林业的发展与当地农民的生存和发展分割开来，这就是传统林业难以持续发展的社会原因。
社会林业是发动全社会对林业的参与，特别是当地农民的参与，立足于家庭经营，生产食物、饲料、燃料、材料等多种产品满足当地农民自身的需要，这使林业的发展与当地的经济发展紧密结合起来。传统林业以单一经营，单纯取材为特点，追求资本效益而不顾环境成本。社会林业则追求自然与协调，以小规模的技术与组织、多种经营、能量转换、劳动密集投入为特点，树木与农作物混合种植，构成一个复杂的生态经济系统，从中获取长期、持续的生态与经济效益，促进农村的发展，这是社会林业的基本目的。因此，社会林业不仅能够保护生态环境、协调人与自然的关系，而且有助于改善农民的物质与经济条件、健康状况、教育水平等，是解决贫困、食物和就业，促进农村发展的重要措施。社会林业适应了目前既要保护环境，又要发展经济的大趋势，在发展中国家具有特殊重要的意义，代表了我国林业未来的发展趋势。
发展社会林业的关键是要促进当地农民对林业活动的参与，从目前我国农村的实际情况出发，应采取如下措施：(1)改善制度与政策环境。明确土地产权关系，稳定土地使用权，使农民能够确立未来的收入预期，消除农户经营行为的短期化，引导农户的经济行为与社会经济发展目标相协调，在稳定地权、界定产权关系的同时，建立土地流转制度，使土地承包权和使用权的转让公开化、制度化，建立土地集中机制，为实现土地规模经营创造条件。(2)端正政府行为。坚决制止和取缔各级政府和行政组织对农民的不合理收费和摊派，减轻农民负担，使社会林业内部分配机制更加合理化，并将应收的集体提留制度化、规范化。(3)加强政策鼓励与扶持。区别不同的社会林业类型，采取不同的扶持政策。对于生态环境保护功能较强的类型，如防护林，实行造林补贴政策，甚至直接参与经营和管理；对于其它类型的社会林业，主要采取鼓励政策，如鼓励林果间作，使农户在短期内能够获得尽可能多的经济收入，使长期的生态效益与短期的经济效益结合起来。同时，提供各项技术服务，并开放农林产品市场，减免税费，切实提高农民经营林业的收入。(4)加强农村产销服务体系和组织。社会林业以小规模的兼业经营为主，经营项目多，使本来就十分有限的生产要素更加分散，经营粗放，生产效率低，难以适应市场经济的要求，政府应协助农民建立自己高效率的商业服务组织和产销体系，为农户提供优质的产销服务，以最大限度地降低交易成本，提高社会林业产品的市场竞争力。(5)发展农林产品加工业，改善农村产业结构。为了保证社会林业长期、持续、稳定地发展，必须发展农林产品加工业，对农林产品进行深加工，特别是木材和果品的加工利用，以扩大市场范围和销量。农村加工业的发展又能够改善农村产业结构，促进整个农村经济的发展。
总之，林业的市场化改革必须根据我国林业的实际情况，在区分不同特点的基础上，采取不同的对策和措施，才能促进林业及社会经济的持续发展。
来稿日期 1994年9月
DIFFICULTIES AND COUNTERMEASURES ON FORESTRY MARKET REFORM
He Qun
Forestry Economic Research Institute of CAFABSTRACT The difficulties on forest reform lie in two aspects，(1)the restriction of forestry itself towards market reform;(2)the restriction of forestry system towards market reform.The countermeasures are，(1)to establish commodity forestry with stress on timber forest and forest tourism;(2)to establish public forestry with stress on protection forest regions and forest preserves regions;(3)to establish frotier forest with stress on social forestry.Different countermeasutes in accordance with characteristics of forestry will be adopted to improve the sustainable deveopment of forestry.