地质公园管理模式探析——以云台山世界地质公园为例，本文主要内容关键词为：地质公园论文,探析论文,为例论文,管理模式论文,云台山论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国从2000年9月国土资源部下发《关于申报国家地质公园的通知》开始，截止2010年底，已建成24处世界地质公园，181处国家地质公园，地质公园的建设走在世界前列。然而快速的发展速度与其管理水平极不相称，我国地质公园在管理运营的过程中还存在产权模糊、体制不畅、资源利用效率不高等问题，阻碍了地质公园的健康发展。国外学者对地质公园管理的研究主要集中在遗产旅游地管理体制中的利益主体[1-3]、管理和经营行为[4-6]以及社区居民或非政府组织(NGOs)参与[7,8]等方面。国内学者对地质公园的管理也进行了深入的探讨，其成果主要表现为旅游规划和管理中利益主体理论研究[9-13]、景区社区居民参与研究[14-16]、景区管理和经营模式研究[17-23]、国外遗产旅游地管理体制经验引介[24,25]等。以上研究对于改善地质公园的管理环境，促进地质公园的协调发展，起了重要作用。但是，这些研究只是针对地质公园管理某些方面，而关于地质公园整体管理模式的研究甚少。本文以云台山世界地质公园为实证，对地质公园的整体管理模式进行探索性研究。
1 管理模式现状及存在的问题
我国的地质公园虽然数量多、品位高、规模大，但对于地质公园的管理，还没有形成专门的管理模式。
1.1 管理模式现状
目前，仅有部分法律，如《宪法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《地质矿产部关于建立地质自然保护区的规定(试行)》、《地质遗迹保护管理规定》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》等规定了如何开发和保护地质遗迹，对于如何管理地质公园却没有做任何规定。我国的地质公园很多是在风景名胜区和自然保护区内建立起来的，其本身又是风景名胜区和自然保护区，因此，在实际管理过程中，地质公园都是以风景名胜区或自然保护区的体制或模式在进行管理。根据《风景名胜区管理条例》和《中华人民共和国自然保护区条例》的相关规定，我国遗产地(包括：地质公园、风景名胜区、森林公园、自然保护区等)管理模式的特点可以归纳为：①综合管理与分部门管理相结合，即与遗产地性质相应的国务院行政主管部门负责对遗产地进行综合管理，与之相关的其他行政主管部门在各自的职责范围内主管遗产地的相关工作；②根据遗产地的级别，接受相应地方政府的领导。管理模式如图1所示。
图1 我国地质公园管理模式现状
1.2 存在的问题
我国地质公园管理所采用的模式，是从20世纪80年代逐步形成的。改革开放前，我国旅游尚未形成一个产业，人们对旅游业发展的重要性认识不足，文物古迹、风景名胜区、宗教场所、森林公园，除了作为行政接待参观外，基本没有作为旅游资源加以利用，行政管理也长期由文化、建设、宗教和林业部门分别履行。随着旅游业的不断发展以及地质公园综合效益的提高，这种管理体制已经远远不能满足新形势的需求，其弊端也日益显现。
1.2.1 多头管理，条块分割
根据我国现行的行政体制，地质公园内各类资源仍分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门管理，他们的主要职责是执行有关法律法规，制定和审批地质公园发展与保护规划并监督其实施。目前尚没有统一的行政管理部门对地质公园进行统筹管理，各部门之间的管理权限不清，职责不明，行政管理机构的权利缺乏权威性，不能对各部门实行有效的约束。在这种情况下，各部门为了实现自身利益最大化，从本部门的利益出发，有法不依、执法不严的现象极为常见，有的甚至代替行政管理部门进行项目的审批。例如：2002年1月，庐山登山北路10km马尾水处发生了炸山开路，毁林建停车场和房屋的事件，但该开发项目并没有得风景名胜区管理部门的批准，因为庐山风景区的管理由多个部门负责，庐山风景名胜区管理局显得很无奈[26]。这种管理体制严重的削弱了风景区管理局的管理权，使地质公园的整体规划难以实施，不能对资源实行有效的保护与开发，极大地影响了地质公园的整体形象。
云台山世界地质公园位于河南省北部，太行山南麓，秦晋高原向华北平原的过渡地带，面积556km[2]，现为世界地质公园、国家重点风景名胜区、国家5A级旅游区、国家地质公园、国家森林公园、国家级猕猴自然保护区、国家水利风景区。早在1983年，国家开始对云台山考察论证，1987年12月被河南省人民政府确定为省级风景名胜区。1989年4月，修武县旅游管理局更名为修武县云台山风景区管理局，负责对景区直接经营，自收自支。在管理上，20世纪90年代初，云台山“景政合一”的管理模式曾经作为先进经验得到省建设厅的认可。在后来的发展中，由于云台山景区茱萸峰、子房湖、百家岩等景点分别隶属于县林业、水利、文化及方庄镇等单位管理，于是便出现了政令不畅、发展不均，内部利益冲突等问题，严重地影响了景区的进一步发展。直到2003年8月，修武县委、县政府做出将国家森林公园、子房湖水库、百家岩、青龙峡景区全部纳入云台山统一管理，县林业局、水利局、旅游局、青龙峡景区管理局全部归属于云台山景区管理局，县林业局、水利局、旅游局、青龙峡景区管理局的局长以及景区所在乡一把手兼任景区管理局副局长的重大决策，云台山的产权问题才得以解决。
1.2.2 政企不分，企事不分
我国绝大多数地质公园属事业单位编制，员工工资主要来源于财政。虽然有些地质公园也在积极求变，进行体制改革，但改革的成效并不显著，一些地质公园虽然在形式上确定为企业，在实际工作中政府职能的印记显著。云台山风景区管理局在2003年6月，注册组建了焦作云台山旅游发展有限公司，对云台山景区进行企业化管理。虽组建了公司，但实行的是“两块牌子、一套人马”，依然由管理局负责景区的经营。景区的一切设施、建设，除家庭旅馆外，全部由修武县政府直接投资，景区的收入完全归县政府支配。这种事业型的企业，工资与企业效益没有直接的联系，经营缺乏积极性。云台山世界地质公园由5大景区组成，目前仅有云台山世界地质公园的主景区——云台山景区凭借其极高的知名度发展迅速，而园区管辖的青龙峡、青天河、神龙山、峰林峡等园区却比较冷清，造成了大量的旅游资源的闲置。风景区管理局同时拥有管理权和经营权，致使对资源的开发利用上缺乏有效的监督，从而造成部分遗产资源损坏，如2007年“五一”期间云台山单日游客达到6.59万人，超出景区最佳容量的64%，加上部分游客对景区重要地质遗迹任意踩踏，在一定程度上极大的削弱了地质遗迹的科学价值。同时由于游客的需求在不断变化，而政企不分的运营模式缺乏针对性的竞争策略，缺少可操作的应对措施，致使云台山地质公园的整体竞争力不能稳步提升。
1.2.3 人才匮乏，产品开发深度不足
在我国地质公园发展的过程中，存在重申报、轻建设，重头衔、轻产品的现象。很多地质公园都冠以“世界地质公园”、“国家地质公园”的头衔，而在开发的过程中缺少对地质遗迹和地质景观的深度介绍，不能将地质科学知识与风景资源有机结合起来。地质公园管理人员和导游也缺少地学知识，一些导游在讲解的过程中，往往避开其地质内容或者讲解生硬。这些状况势必造成地质公园的科学价值得不到显现，使地质旅游的特有意义大打折扣。同时专业人才的缺乏，也造成地质旅游产品开发的深度不足，旅游产业链条过短。目前云台山依然是以观光游为主，旅游收入以门票为主，旅游产业跨度狭窄。
2 专家的建议
针对地质公园在管理中存在的问题，专家们从不同的角度，提出了建议。
(1)以资源的绝对保护为目的，借鉴美国经验，设立国家公园管理局对全国所有景区实行自上而下的垂直管理，管理局负责公园的资源与人员管理、日常维护，其所有经费来自国家财政或社会捐助，景区内所有经营项目对外实行特许经营[23]。针对这种观点，部分学者认为这种“垂直管理”模式不能解决中国景区内大量居民拆迁与安置问题以及超凡的旅游压力等问题[18]，目前的财政投入还不能完全满足这种模式的需要[24]。
(2)以资源开发为主要目的，依据1985年的《风景区管理暂行条例》第五条所规定的内容，建议取消地方政府对风景与遗产地的直接管理，使景区变成一个小级别的行政单位，把资源保护的职能内在化，将资源所有权、管理权、收益权一体化，这种管理体制可以称为“属地管理”模式[17]。这种观点容易受利益驱动以及政出多头的影响，经营权与管理权的一体化使管理权实际丧失，遗产地内的旅游开发与建设得不到有效约束，造成楼堂馆所滥建，索道、电梯纷纷上马等后果。
两种观点引发的两种模式各有优劣，虽然专家们的出发点不同，但都认为产权是一个“效率”装置，不同的产权制度安排将形成不同的激励性与约束性，从而影响资源的利用效率。因此，如何合理分配产权，完善管理体制，既加强对地质遗迹资源的保护，又提升地质遗迹资源的开发价值，实现保护与开发并举，是地质公园管理模式构建的关键环节。
3 管理模式构建
地质公园管理模式的构建要明确产权关系、通畅管理体制，从而减少交易费用、提升资源的利用效率，最终满足各利益相关者的需求。
3.1 利益相关者
地质公园管理模式的构建离不开各利益相关者的共同努力。结合地质公园的发展目标，笔者将我国地质公园的利益相关者界定为：任何影响地质公园的保护和开发这两个根本目标的形成或受到地质公园保护和开发两项目标影响的个人和群体。地质公园所涉及的利益相关者包括：国土资源部、省政府、省级与旅游业相关的主管部门、市政府、市级与旅游业相关的主管部门、管理机构、社区居民、非政府组织、媒体、科研机构等利益相关群体。为了方便起见，把非政府组织、媒体、科研机构称为社会遗产地的关心者。
3.2 管理机构设置
争对我国地质公园的现实问题，新构建的管理模式应具有下列特点：①管理是全面的，能覆盖全行业；②管理是全方位的，要能对市场的多层次发挥作用；③管理是具有权威性的，能够形成切实的调控作用。具体构建模式如图2所示。
各省成立旅游发展领导小组，由主管经济建设的副省长担任组长，成员分别由省级与旅游业发展有关的主管部门组成，如林业、建设、地质、水利、文物、宗教、环保、规划、工商、税务、旅游等。下设一个旅游发展专家委员会(非常设的智囊机构)、6个办事处(政策法规处、规划处、市场管理处、质量检查处、宣传处、信息化处)。吸收“垂直管理”模式的优势，使对地质公园的管理能覆盖全行业。
各市成立旅游产业发展委员会，由主管经济建设的副市长担任委员会主任，使管理具有权威性，副主任分别由对本市的旅游业拥有管理权的林业、建设、地质、水利、文物、宗教、环保、规划、工商、税务、旅游等的部门领导担任，成员由各部门的相关成员担任。这样由原来的“大家管”变为“一家管”，明确地质公园的产权关系，发挥“属地管理”模式的优势，提高资源的利用效率。同时增设一个协调部门，作为协调旅游企业、社区居民、科研机构、非政府组织、媒体等组织之间各种关系、反馈各种意见的一个枢纽。地质公园的经营权向社会竞标，由具有经营地质公园实力和资质的企业经营，迎接市场的挑战。
图2 地质公园管理模式
4 新建管理模式的优势
新建管理模式与旧管理模式相比，既发展了“属地管理”产权分离、政企分开的特征，又继承了“垂直管理”模式集中优势、协同管理的优点，比旧管理体制更具有效率。
4.1 由“大家管”变“一家管”
由市旅游产业发展委员会派出的独立的管理机构对地质公园进行管理，拥有对地质公园绝对的行政管理权，负责地质公园的日常维护、管理以及招商引资，直接对市旅游产业发展委员会负责，同时接受国土资源部在业务上对地质公园的指导与监督。与地质公园相关的市级主管部门如林业、水利、建设、文物、国土资源局等在自己的职责范围内紧密配合管理机构对地质公园的日常维护工作，无权干涉地质公园的行政管理。这样以明确的形式确定了地质遗迹资源的产权关系。云台山世界地质公园的管理模式在2003年8月经调整，实现了人才、资金、资源、建设、管理上的统一调配、合理使用，最终创造了“云台效应”。
4.2 政企分开增强政府服务功能
新的管理体制真正实现了资源的管理权与经营权的分离，由具有较强经营资质的旅游企业来经营地质公园，参与激烈的市场竞争，走市场化道路，这样提高了资源的利用率，更有利于地质公园社会、经济、文化功能的发挥。云台山世界地质公园存在的政企不分现象，可以通过两种方式解决：一是让现已注册的焦作云台山旅游发展有限公司与管理局真正的分离，成为独立的法人实体，负责对云台山的经营；二是在市场上进行公开招标，让真正具有旅游经营实力和资质的企业来经营，与企业签订协议，即实行“碧峡峰模式”。退出经营的管理局负责对资源的保护和为地质公园的发展创造良好的外部环境，如加强基础设施建设、制定优惠的投资政策、规范企业行为、协调地质公园的内部和外部的各种关系等，发挥服务职能。只有这样才能最大限度的发挥各利益主体的功能，摆脱目前所遇到的各种困难，实现长足发展。
4.3 有效监督与指导
地质公园接受相应的国土资源部门的业务指导及上一级国土资源部门的监督，使其很好地实现了“地质”与“公园”的双重属性，不至于因过度发展旅游而出现破坏地质遗迹的现象。云台山世界地质公园一方面要接受国土资源部监督，随时监测在旅游业发展的过程中地质遗迹损害程度，避免以资源换效益的现象发生；另一方面接受国土资源部的开发指导，深度挖掘地质旅游资源的科学价值，延伸旅游产业链条，增强地质旅游的竞争力。
4.4 协调各利益相关者的关系
由于各利益相关者发展地质公园的目标不同，不同利益主体之间很容易产生矛盾，不利于地质公园的协调发展，因此，新的管理体制还要求各市旅游产业发展委员会成立专门的协调机构。云台山世界地质公园管理模式的完善还需成立相应的协调机构，用于协调风景区管理局与企业、当地居民、社会遗产关心者之间的矛盾。融洽的景区关系可以让社会遗产关心者发挥其智力优势，为云台山世界地质公园的发展提供合理化建议，从而减轻专业人才不足的影响；让当地居民从发展旅游中得到实惠，提高其资源保护的积极性；让企业集中精力挖掘市场潜力，进一步提升旅游资源的利用效率。
4.5 推动旅游业发展产业化
省旅游发展领导小组的建立，一方面从总体上对本省的旅游发展进行定位与规划，避免了局部地区旅游业发展的盲目性，同时有利于本省旅游资源的整合，提高区域旅游业的竞争力，真正实现旅游业发展的“大旅游”、“大市场”及其“大管理”的格局。另一方面各市可以同时享受一室六处的功能，如每个地质公园可以及时了解到其他地质公园的建设与发展状况，有利于本省内地质公园之间的交流与学习以及区域地质公园网络的建立；对外统一宣传，有利于增强本省的知名度、提高本省的旅游形象；共同营销，形成强大的团队合力，既有利于增强营销效果，又节约了单个地质公园营销的成本等。
5 结语
在旅游产业发展的过程中，地质公园原有管理模式呈现出的种种弊端及日益完善的市场经济，要求地质公园的管理必须要政企分开，走市场化道路。政府从具体的经营中撤离，转变为宏观的制度创新与政策服务，让具有较强资质的企业经营地质公园，实行管理权与经营权的分离，是我国地质公园管理模式改革的关键。在产权分离的过程中，如何评估地质遗迹资源的价值，避免国有资产的流失，如何评价企业的经营资质，保障地质公园的经济效益，是新建管理模式在实践中还需慎重考虑的问题。