亚太地区实现自由贸易问题——评亚太经济合作组织《茂物宣言》，本文主要内容关键词为：亚太地区论文,经济合作论文,自由贸易论文,亚太论文,宣言论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
亚太经济合作经过30年的历程，终于在1989年出现了亚太经济合作组织(APEC)这样一个政府间的机制，应该说是非同小可的。但是，亚太地区多样化的特点，仍然使亚太经济合作循着多年形成的论坛性、协商性、松散性和渐进性等特有模式发展。1993年11月，亚太经济合作组织在美国西雅图召开第五次部长级会议时，竟举行了第一次有关国家领导人非正式会议，已经是够令人惊讶的了，更使举世瞩目的是领导人的“经济前景声明”实际包含了建立“亚太经济共同体”的构想，要求逐步实现亚太自由贸易，推进全球贸易自由化，并为此制订具体方案。当然，谁看得出来，这是作为西雅图会议东道主的美国克林顿总统着手推行其“新太平洋共同体”战略意图的一个具体步骤。因此领导人“经济前景声明”的发表，并没有解决亚太经合组织成员在这一问题上的分歧，而且，由于克林顿政府对中国、日本和东亚其他国家搞单方面的贸易压制，分歧在会后反而更加尖锐了。
我曾在《国际贸易论坛》上发表文章并在其他场合指出，亚太地区在冷战结束后的经济合作已经出现两种方针和做法，其焦点在于如何实现“开放的地区主义”。西雅图会议后，就在这一问题上展开了争论，美国、日本、印尼、韩国等学术机构曾为此举行了一系列的会议。我认为，争论起了有益的作用。亚太经合组织知名人士小组根据亚太经合组织第一次领导人非正式会议的授权，起草第二个报告，供1994年11月在雅加达召开的亚太经合组织第六次部长级会议和在茂物召开的第二次领导人非正式会议讨论，就比该小组提交西雅图会议讨论的第一个报告较为实事求是。这份报告题为《实现APEC的前景目标：亚太地区的自由开放贸易》*。它尽管还有不尽如人意之处，但确实吸收了西雅图会议后的许多批评意见。因而第二次领导人非正式会议据此报告通过的《APEC经济领导人共同决心宣言》（简称《茂物宣言》）为亚太区域经济合作指出了一个较为切实可行的方向，具体来说就是要在2020年实现亚太地区的自贸易与投资。当然，这一进展也同克林顿政府对东亚政策的调整有联系。但是，正因为如此，如何朝着这个方向前进，还有许多具体问题需要解决，解决得好不好，直接关系到目标的实现。
一
维护全球开放贸易体制，一直是亚太经济合作的中心任务。理由很简单，就是亚太地区经济的发展受惠于这一体制的不断发展和加强。但是，亚太区域合作组织却没有以实现本地区的自由贸易作为合作目标。多年来亚太互相依存关系的强化，主要是靠经济力量的作用，是靠各经济体单方面的贸易自由化，并在此基础上相互促进实现的。由于亚太地区多样化的特点，要像欧洲那样搞一体化，已经证明是不可行的。正是在这种情况下，亚太逐步形成“开放的地区主义”的概念，其要害是坚持关贸总协定的非歧视原则，不搞排他性的贸易集团。近年来，在全区性的贸易自由化措施停滞不前时，次地区的自由贸易区却相继形成。乌拉圭回合谈判的结束，带来了二次大战后范围最广的一次多边贸易协定，其推进全球贸易的潜力是十分巨大的，但是，许多关键性的问题尚有待于解决。因此要使即将取代关贸总协定而成立的世界贸易组织(WTO)真正把乌拉圭回合协议付诸实施，未知数还是很多的。所以，现在面临着以下挑战：
（一）单方面的贸易自由化措施，如无区域贸易自由化的助力，其有效性可能递减；
（二）过多的次地区贸易自由化安排，如无适当的区域性协调，可能导致地区分割而增加贸易摩擦；
（三）全球贸易体制虽因乌拉圭回合的多边协议而得到加强，但如尚待解决的问题拖延不决，则其促进全球贸易的潜力可能难以发挥。
面对这些挑战，把亚太地区的贸易自由化提到日程上来，应该说是到时候了。除此之外，欧洲地区一体化的演化和扩大，使这一问题对亚太地区来说更具迫切性。美国从其全球战略着眼，有借亚太以制约欧洲的一面。但处于世纪之交，亚太地区各经济体为了它们下一世纪的发展，也是不能不考虑这一问题的。印尼的学者就指出：亚太经合组织要为其成员作出贡献，就需要一方面使其成员的单方面自由化措施具有实效，另一方面推进多边贸易自由化；当世界跨入21世纪时越来越需要亚太经合组织既能保持多边与单方面贸易自由化同时并进，又能遏制次地区安排的歧视倾向，从而加强全球贸易体制。这是很有见地的。
亚太经济合作组织提出贸易与投资自由化的远景目标，客观来看，确有必要。如果我们仍停留在过去的认识水平上，看不到形势变化的需要，亚太区域合作就有可能作茧自缚，难以自拔。在这一点上，如果美国一味追求其自己的战略目标，不顾亚太其他国家和地区的利益，或者反过来，亚太其他国家和地区只把实现亚太贸易和投资自由化看作是美国满足其一己私利的一种手段，而看不到它对自己今后发展的重要性，这对推进亚太区域合作都是不利的。
二
亚太经济合作组织提出实现亚太地区自由贸易，确实是一个创举。但是令人疑虑的是，这是不是要建立亚太自由贸易区。建立亚太或太平洋自由贸易区曾经由学术界作为一种设想提出过，但从没有成为某一亚太地区组织的目标。当然，这是因为亚太情况复杂，不像欧洲。因此，亚太经合组织知名人士小组的报告特别加以说明：APEC的目标决不是要建立一个亚太自由贸易区，它是要通过关贸总协定的多边自由化来达到区域自由化，而且，本着“开放的地区主义”原则，APEC的自由化好处可扩大到APEC所包括的地区以外。这就是说，它同关贸总协定第24条所认可的自由贸易区不一样。
关贸总协定第24条规定：“在任何情况下关税同盟和自由贸易区可作为最惠国待遇原则的例外。”自由贸易区内的国家相互减低或取消关税，关税同盟内的国家还同时对外实行统一的关税。这样，关税同盟和自由贸易区以外的关贸总协定缔约国就无法享受这些同盟内和区内缔约国减低或取消关税的好处。因而关贸总协定第一条规定的最惠国待遇原则就不能适用。关贸总协定承认建立关税同盟和自由贸易区对促进经济一体化和贸易自由化是有益的，因此，允许缔约国建立关税同盟和自由贸易区，并把这作为最惠国待遇的例外。换言之，这种关税同盟和自由贸易区可以带有歧视性，暂时同最惠国待遇原则脱离，只是总协定规定关税同盟和自由贸易区内的缔约国要保证不对外提高关税和实施非关税壁垒。亚太地区如果实现这样一种自由贸易区，这就同次地区的北美自由贸易区、东盟自由贸易区、澳新密切经济关系协定等等属于同一类。由于是美国首先提出来的，因而也就意味着把北美自由贸易区扩大到亚太全区。这是西雅图会议后最使亚太经合组织其他成员国担心的一点。
《茂物宣言》明确表示亚太经合组织贸易和投资自由化方针必须符合关贸总协定原则。亚太经合组织知名人士小组的解释是：自由化措施将完全以无条件的最惠国待遇原则为基础，同关贸总协定保持一致；区内实现自由化的好处可以在互惠基础上扩大到非APEC成员国家；APEC各成员都可以按照有条件或无条件最惠国待遇原则把所得自由化的好处扩大到非成员国家。这就是“开放的地区主义”，因而知名人士小组第二个报告以“自由和开放贸易”为题，并断然否定了它在第一个报告中曾提出过的通过北美自由贸易区向东亚扩张来推进自由贸易的主张。这就是说，自由贸易区的方针和做法是不适合亚太全区的，用“实现亚太地区自由贸易和投资”提法来概括今后亚太经济合作的方向，才比较符合亚太地区多样性的特点和“开放的地区主义”原则。
三
既然亚太经济合作组织实现区内自由贸易与关贸总协定所认可的建立自由贸易区不一样，那么，要不要规定一个达到目标的时间界限呢？关贸总协定把自由贸易区视为例外，在时间界限上是有严格要求的，就是说区内成员达到预定减低或取消关税目标的过渡期不能太长，乌拉圭回合协议更明确规定不能超过10年，其理由是享受例外待遇时间太长，不利于全球贸易自由化。从历史上看，欧洲共同体是提前好几年就达到贸易自由化目标的。但这需要有繁琐的谈判和协议。因此，这种自由贸易区又叫做“经谈判达成的优惠贸易安排”亚太地区能这样做吗？美国认为可以，东亚发展中国家多数认为不能这样做，并指责美国过于强调法律上的约束和制度上的正规化。因此，要不要制定实现自由贸易的时间表，要不要使时限内的要求具有约束力，成为另一个有争议的问题。
亚太经合组织知名人士小组的第二个报告原来建议根据APEC成员经济发展水平不同规定三个时限，即从2000年起，发达国家于10年内即2010年完成贸易自由化要求；新兴工业经济体2015年完成；发展中经济体2020年完成。《茂物宣言》改为两个时限，即工业化经济体2010年以前完成，发展中经济体2020年以前完成。但是，这只是亚太经合组织成员的一个“共同决心”，不是具有约束力的协定和法律条文，既有时限，又无约束力，这两者的结合，成为所谓“印尼模式”的一大特色，它同关贸总协定对自由贸易区的要求是不一样的。
确实，这是一种妥协的安排，但它又是实事求是和谨慎从事的，它是在急进要求和亚太经济合作的渐进传统之间的一个结合点。但是，就亚太经济合作的进程来看，它又是一个很大的突破。正如澳大利亚著名经济学家罗斯·加诺特所说，这种不违反最惠国待遇原则的区域自由化，比之歧视性的区域自由化，对亚太经合组织成员有以下好处：(1)它不会挫伤西太平洋地区生产性贸易自由化的势头；(2)它可以防止自由化导致APEC成员间新的歧视措施，使APEC失去支持；(3)它不会对其他发展中或处于转型期的经济体增加新的壁垒；(4)它可以防止因APEC实现自由化而增设新的原产地条例，从而限制区内日益加深的专业化分工和行业间的贸易交往；(5)它可以无需经过漫长的自由化过程的谈判和审批手续立即开始推行自由化；(6)它可以在一些成员承担正式的具有约束力的自由化义务之前推动另一些成员行动起来；(7)它可以在承担全面自由化义务之前推动部门自由化协议的订立；(8)更为重要的是，它保证APEC贸易自由化在精神上、实践上和法律上同关贸总协定相一致，可以使APEC在新的世界贸易组织发动下一回合全球多边谈判时处于领导地位。
加诺特原是对美国的“急进”做法持强烈批评态度的，对“印尼模式”则作了上述客观评价。但他仍警告那些认为搞关贸总协定第24条所认可的歧视性自由化可以有助于APEC推动区外国家特别是欧洲联盟进入新的一轮全球多边贸易谈判的人，认为APEC对区外国家采取对立的好斗态度，是APEC内的现存复杂状况所经受不起的。这也反过来证明采取与关贸总协定最惠国待遇原则相一致的做法的必要性。
四
《茂物宣言》做到了以下几点：(1)以区内实现自由、开放的贸易为目标；(2)为实现此目标规定了时间界限；(3)保证同关贸总协定——世界贸易组织的法规和原则一致；(4)要求从宣言发表之日起即开始自由化进程。
美国总统克林顿会后认为如果1995年的亚太经济合作组织会议不能把蓝图制定出来，那将不是一个好兆头。马来西亚总理马哈蒂尔会后发表声明说，指标期限不具有约束力，APEC成员将按各自的发展水平和能力来进行贸易和投资的自由化。显然，如何把《茂物宣言》付诸实施，仍将有很长的路要走。正如韩国外长韩升洲指出的，关键在于处理好以下几种关系：(1)全球机构和区域机构协调一致；(2)急进做法和渐进做法保持平衡；(3)全区和次地区的自由贸易安排相互吻合。
从目前情况看，《茂物宣言》的通过，至少可以带来以下两方面的好处：
（一）亚太国家为发展经济大多数继续采取单方面的贸易自由化措施。不管别的国家如何做，这一趋势会得到保持；如果别的国家因《茂物宣言》也加强单方面的贸易自由化，那么全区所得经济利益将更大。
（二）实现贸易自由化（改革开放也是一种贸易自由化的做法）可能会使不实现自由化的经济体不劳而获，坐享其成，因而可能成为继续推行单方面自由化的一种制约；《茂物宣言》使大家都同意搞自由化，推动单方面自由化的经济体所受政治和经济上的制约可能减轻。
《茂物宣言》还反映了亚太经济合作组织发展中经济体的意见，把贸易和发展结合了起来，具体方案将包括贸易自由化、促进贸易和经济发展三个方面，以争取亚太地区保持长期繁荣。就贸易自由化来说，如果亚太经济合作组织今后竟然回过头来循着歧视性的自由贸易区的路子走，那就不仅使《茂物宣言》的实施成为问题，而且会严重影响亚太的经济发展。亚太经合组织知名人士小组的印尼成员曼库苏汪杜教授说：APEC合作的目的是保持亚太地区经济的高速增长，关键的一点是使有关国家单方面的贸易、投资自由化政策继续下去，这种单方面的自由化政策是非歧视性的，是完全符合关贸总协定原则的，而且不需要进行费时费钱的谈判，因此，鼓励这种单方面的自由化应是APEC进程的重要组成部分；发展中国家如印尼都必须有一个赶上发达成员国的机会，然后才能充分参与亚太地区一级的贸易、投资自由化谈判，APEC决不应作出一个区域性优惠贸易安排，那样将成为经济集团，迫使区外国家加强贸易保护措施，对谁都不利。这番告诫为制定亚太经济合作组织贸易自由化蓝图提出了一条根本性的原则，应该成为1995年在日本大阪召开的亚太经济合作组织第七次部长会议和第三次领导人非正式会议的一项指导方针。
加诺特还就下一步措施提出下列具体建议：(1)鼓励APEC成员切实执行乌拉圭回合协议，并加紧推进单方面自由化措施；(2)在对APEC成员至关重要的部门寻求进一步实现自由化的机会；(3)为本世纪末推动新的一轮全球多边贸易谈判准备条件；(4)为监视保护措施设定一个“贸易自由化小组”；(5)为加强世界贸易组织的作用尽快解决中国和台湾的参加问题。
总之，实现亚太地区的自由和开放贸易的方向已经确定，《茂物宣言》提出的原则总的来说是适合亚太地区的渐进方针的。但是，关于今后的做法仍然会出现分歧，仍然存在着两种不同的想法。问题是渐进不能让《茂物宣言》的势头丧失，而急进到操之过急又可能使茂物会议已经取得的成果化为泡影。茂物会议开始了亚太经济合作的新时期，又是亚太经济合作的一个转折关口。就单方面自由化而言，某一国家能否长期合使用已存有问题：首先是取消限制的收益会减少；其次国内市场扩大后会要求别国有互惠性的回报；再次，单方面让步易随一国国内形势的变化而变化。因此，推进单方面自由化需要有互补的机制来减少其不确定性，需要多边自由化来给予扶持。而美国的目标看来首先是要利用亚太经济合作组织这一多边机制促进西太平洋特别是东亚经济体开放市场，这既有利于美国经济振兴，又可弥补双边压制手段之不足。鉴于美国目前的低关税，要它在2010年以前承担超过乌拉圭回合协议中已经承担的义务，它是不会轻易接受的。这一点可能使美国同东亚发展中经济体的分歧尖锐化。至于亚太经合组织的机构设立已呈日益增多之势，所谓“非制度化”的组织原则实际上已经打破，但新的机构如何做到精简而具有实效，并能对实现目标起推动作用，也是个问题。总之，亚太经济合作组织在转折时期既要果断，又要慎重；既要促进自由开放，又要坚持平等互利。我们希望亚太经济合作组织在1995年的大阪会议上能向前迈出坚实的一步，为21世纪亚太经济合作开辟道路，从而为建立全球新经济秩序作出自己的贡献。
注释：
*亚太经济合作组织知名人士小组的报告题为《实现APEC的前景目标：亚太地区自由和开放贸易》，《茂物宣言》提“促进亚太地区的贸易和投资自由化”，总的构想是贸易和投资相连的，但一般用“自由贸易”和“贸易自由化”来概括。本文视情况两者并用。
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