论日本公共投资困境与经济衰退长期化，本文主要内容关键词为：日本论文,困境论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代，日本为对付泡沫经济崩溃后的长期衰退，多次实施了以公共投资为主体的大型和超大型的经济景气对策，然而，经济仍然不能摆脱萧条的缠绕，并不时出现负增长，使得公共投资陷入了困境。这不但是日本迫切需要解决的问题，而且为其他国家所关注，特别是对正饱受危机和衰退折磨的国家来说，日本公共投资的经验和教训将成为不可多得的教材。
一、90年代日本公共投资及其效果
80年代，日本经济的强劲发展令世界瞩目。除了在汽车、机器人、半导体等重要工业领域超过美国成为世界第一外，在国际金融领域，日本的实力迅速膨胀，成为世界第一大金融债权国，政府援助也在80年代末超过美国成为世界第一大援助国。连续51个月的大型“平成景气”更是令世界刮目相看。但是，伴随着90年代初泡沫经济的崩溃，日本经济于1991年开始陷入长期萧条和衰退之中。为对付经济萧条和衰退，日本政府从1992年到2000年实施了11次经济景气对策，共动用了130兆日元的财力来刺激经济增长，平均每年近19兆日元，高达GDP的3.7%。其中用于公共事业投资的预算高达70兆日元。如此之高的财政投入，无疑将增加投资需求，拉动消费增长，从而推动经济复苏和增长。但事实上，整个90年代的日本经济景气回升势头极度乏力，步履极其艰难；回升进程缺乏连续性，时常被某些突发因素所打断，不能形成稳定增长势头。民间消费和企业投资停滞不前，以往公共投资带动景气回升的主要需求项目大多处于低迷状态。可以说，90年代日本的消费需求和民间投资需求对这些大型和超大型的公共投资并没有太大的反应，公共投资在90年代的牵引作用和乘数效应已经明显下降，从而日本政府在《1997年经济白皮书》中所谓“日本经济已经从泡沫经济后遗症的清算转入自主性恢复”的断言和美好愿望并没有实现。
二、90年代日本公共投资陷入困境的基本原因
90年代日本以巨额的举债维系的庞大公共投资，并没有牵引经济回归自主增长之路。日本的经济景气对策和公共投资的有效性和权威性遭受到战后以来最为严峻的挑战。90年代日本公共投资陷入困境的原因既有公共投资自身的原因，也与日本经济结构转换有关。
第一，公共投资结构与日本经济增长结构转换相脱节 在经济运行中，国民消费支出与企业设备投资是驱动经济增长的两大动力。但两者在经济增长中的角色与地位以及作用在不同时期存在差异。在日本高速增长时期，以大企业为主导的设备投资是牵引经济增长的主导力量；而在稳定增长中，国民消费支出则成为牵引经济增长与发展的主导力量（见表1）。
根据日本经济企划厅的测算，在日本经济高速增长期间，日本大企业的设备投资对GDP的影响是民间消费支出对GDP影响的三倍以上；设备投资增加引致消费增加的力度是消费引致设备投资增加的七倍以上。但到了稳定增长时期，民间消费支出对GDP的影响要大于民间设备投资的影响，消费引起投资增加的力度是投资引起消费增加的两倍以上。事实上，日本经济进入稳定增长以后，个人消费支出在GDP中的比重越来越大，1970年占52.4%，1980年为58.5%，1998年增加到61.4%；而民间设备投资占GDP的比重1970年为20.8%，1980年降低到15.7%，到1998年进一步降低到14.7%。在民间设备投资成为经济增长主导时，以基础建设为中心的生产性公共投资作为民间设备投资的补充对经济增长有很大的推动作用。但当民间消费占主导时，社会保障、教育等生活型的公共投资作为民间消费的补充对经济增长将起到很大的作用。表2反映了1兆日元的社会保障、医疗和保健投资与作为刺激经济景气回升和拉动需求的公共投资的经济效果，从中可以看出，尽管1兆日元的社会保障投资和医疗保健投资分别比公共投资的生产效果要低3.3%、2.6%，但雇用效果却比公共投资效果高41%和8.9%，粗附加价值效果也比公共投资高19.6%和6.9%。可见，“福利就是投资”，“社会保障的经济效果大于公共事业效果”，生活型投资的经济效果并不逊色于生产型投资的经济效果并非是夸大其词。
表1 不同增长时期民间设备投资与个人消费的关系
需求项目间的波及关系
高速增长期F值 低速增长期F值
民间最终消费支出→GDP 3.11
4.33
GDP→民间最终消费支出 0.13
2.57
民间投资→GDP 9.80
4.29
GDP→民间投资 1.97
4.77
民间设备投资→民间最终消费支出 5.13
2.25
民间最终消费支出→民间设备投资 0.67
4.78
出口→GDP
0.47
5.96
GDP→出口
3.12
2.93
资料来源：［日］日本经济企划厅《日本经济现状》，2000年版
表2 1兆日元的投资需求的经济效果比较
生产效果雇用效果
粗附加价值
（亿日元）（人）
(GNP)（亿日元）
社会保障
17164 291581 16416
医疗、保健 27373 225144 14669
公共投资
28091 206710 13721
资料来源：［日］自治问题研究所《社会保障的经济效果比公共事业更大》，自制体研究社，1998
但是，90年代日本的公共投资没有适应日本经济增长结构的变化，公共投资仍然偏向生产型投资，重点在于与民间设备投资相配套，继续进行以大企业为中心的生产基础建设，没有把公共投资的重点转移到促进民间消费增长、补充民间消费不足的生活型公共投资上来。根据日本建筑业事业公司协会统计，1994年日本生产型公共投资占公共投资的49.7%，1998年增加到55.6%，1999年为55.3%，其中属于产业基础配套的道路投资更是不断增加，由1994年的23.3%增加到1998年的25.9%和1999年的26.2%。同时，国民生活型的公共投资则由1994年的50.3%下降到1998年的44.4%和1999年的44.7%。其结果，日本国民福利、教育设施和生活条件远远落后于欧美发达国家。但其产业基础设施的整备则达到了世界先进水平。
显然，在投资呼唤投资、投资牵引消费的高速增长经济中，生产型的公共投资与企业的大量生产、大量销售生产结构相适应，对促进生产的扩大和企业设备投资的增加，进而对维持和推动经济增长能起到重要的作用。但是，在低速经济增长或经济停滞中，把公共投资的重点继续置于生产扩大型的投资领域，将导致公共投资的过剩，降低公共投资的效率。因此，公共投资结构不能适应日本经济增长结构转换可以说是90年代日本巨额公共投资难以发挥功效的重要原因。
第二，居民预期收入下降使公共投资难以引致消费的增长
在90年代日本经济的长期衰退中，总需求相对于潜在的经济总量缺口高达10%。其中民间消费不足是总需求不足的重要原因。尽管政府采取了多达十几次的超大型财政刺激政策，但民间消费仍然停滞不前。
公共投资能否拉动民间消费取决于公共投资能否增加国民的纯收入以及这种收入是否具备持久收入的性质。90年代，尽管日本进行了巨额的公共投资，但国民收入基本上处于零增长甚至负增长之中，由此，公共投资难以拉动消费需求上升也就在情理之中了。而且由于经济陷入长期衰退，不良债权困扰着金融机构，企业经营状况恶化，倒闭现象有增无减，家庭未来收入不确定性增大，在这种情况下，出于谨慎动机的需要，增加储蓄、减少当期消费成为家庭的首要选择。因此，即使是公共投资增加了当期收入，但只要这种投资不能带动整个经济恢复到自主增长和增加持久性收入，也不足以引致新的消费的增长。家庭当期消费的减少无疑会进一步降低边际消费倾向，从而降低公共投资乘数。据日本经济企画厅经济研究所测算，1957-1971年的公共投资乘数为2.27，1966-1982年为1.47，1983-1992年为1.32，到90年代中期已降为1.21。公共投资乘数的一路下滑大大降低了公共投资对经济的牵引作用，这已经成为无可否认的事实。
第三，预期经济增长率的下降使公共投资难以拉动民间设备投资的增长
公共投资作为政府积极财政政策的重要手段在于能够带动民间设备投资，拉动经济尽快回复到以民间为主导的自律性增长之路。然而，公共投资能否带动民间设备投资的增长，主要取决于设备的开工率和经济预期增长率。一般的说，如果企业设备利用率较高，一定的公共投资会引起民间设备投资的增加；反之，如果企业设备利用率较低，则一定的公共投资未必能够引起设备投资的增加。在设备利用率一定的条件下，如果经济预期增长率下降，设备投资难以增长；如果预期经济增长看好，设备投资将增加。就90年代日本经济的实际情况看，由于经济的长期衰退，企业的预期增长率持续下降，降低了企业设备投资的动因，而居民的自发支出在未来不确定性增大和预期收益下降的情况下也难以增加，在这种情况下，拉动经济走出困境的主导因素只能依靠政府的持续的大规模公共投入。然而在缺乏民间企业投资和居民消费支持和配合的情况下，政府公共投资不但在财政上承受过大的压力，而且其投资效果也会被民间投资的下降所抵消。这样，日本经济就出现了如下现象：经济衰退引起了收益和预期收益下降，降低了消费支出，使企业预期增长率下降，进而出现设备投资不足和设备过剩，由此导致企业设备投资对公共投资反应冷淡。其结果是公共投资规模虽然越来越大，但其投资的牵引作用则越来越低，效果越来越差，日本经济复苏与增长难以实现自然在情理之中了。
第四，无效投资和浪费投资规模巨大，降低了公共投资的边际效率
90年代，日本公共投资规模巨大，但投资浪费和无效投资的数额也到达了惊人的规模。据日本大藏省的资料显示，1999年日本建设、运输、农水、国土和北海道开发、冲绳开发的六个省厅的公共投资终止和停建的项目就有92项，投资总额为2815亿日元，2000年终止和停建项目为47项，投资总额为4210亿日元，两年停建和终止项目总计达到139项，投资总计高达6000亿日元。这些停建和终止的公共投资，不仅浪费了有限的资源，造成了对环境的破坏，而且降低了对消费和生产的带动和辐射作用，同时也加重了国民的税负负担。
日本公共投资中存在大量无效、浪费投资的原因，首先在于日本公共投资采取总量主义原则。即日本的公共投资不是按照生产生活需要决定建设和投资项目，而是按照政府确定的“公共投资基本计划”来分配投资项目和数额。这种项目决定方式实际上难以贯彻按需要决定投资的原则，成为无效投资和浪费投资的温床。其次在于缺乏具有实效性和成本收益分析的公共投资评价制度。
三、对90年代日本公共投资的思考
一定时期的公共投资对经济增长的拉动作用取决于民间消费和民间投资的反应及其程度，而民间投资的增长最终也要取决于民间消费的支撑。根据理性预期学派的理论，作为理性的个人预计以国债作为财源的公共投资的增加必定要导致税收的增加，由发行公债进行的资金筹集与增税进行的资金筹集具有同等效果，由此，李嘉图的“对等原理”再次复活，即个人是根据其一生的收入预算来决定其消费水平的。如果政府以大量发行公债来解决公共投资的资金来源，并同时实行减税政策，理性的个人预计在将来的某一时点上政府必须以征税作为公债本息的偿还财源，则当期减税的优势将被未来增税所抵消，个人一生的预算收入并没有发生变化，结果其消费行为也不会发生变化。
90年代日本以巨额举债作为财源的公共投资规模越来越大，由此导致巨额财政赤字居高不下并呈现不断增长和长期化趋势。这不但使国民失去了对政府控制经济能力的信心，更为重要的是使国民产生了增税预期，由此，国民必然以降低消费支出来预防未来的增税损失。从这个意义上，以巨额财政赤字来支撑的巨额公共投资从长期看不利于消费支出的增长。因此，要提高国民的消费支出水平，必须改变目前的财政结构，降低财政赤字水平，增强国民的消费信心。为此，公共投资必须从量的扩张转变为质的提高上，即必须在目前公共投资的存量基础上，以提高公共投资效率为中心，注重结构调整和投资实效。
第一，进行公共投资的结构调整。日本90年代公共投资的实践证明，公共投资对经济增长的有效作用不仅仅取决于投资的数量，而且更重要的取决于公共投资的结构能否与国民经济增长结构相适应。在经济由高速增长转变为低速增长，消费成为拉动投资与GDP增长的主导因素时，公共投资补充和促进民间消费的增长，进而对拉动民间投资的增长比直接投资和补充生产发展更具推动力，也会使公共投资更具效率。因而促进公共投资由生产型向生活型投资转变，提高国民的生活水平和质量，对提高公共投资效率和对生产的带动作用有重要的意义。
第二，重视公共投资的长期效应。从短期看，经济增长可能得益于公共投资的增长，但从长期看，公共投资难以成为经济增长的主导因素。但公共投资所形成的新的生产能力将对长期经济增长起到一定的推动作用。90年代日本经济的长期衰退大大降低了日本产业的国际竞争力，要想恢复日本高速增长中的超强国际竞争力，必须在IT产业中掌握主动权。因此，政府在注意公共投资的短期效应的同时，应该加大信息产业的投入，改善和强化信息社会的基础整备，这是日本经济长期增长和提高国际竞争力的基础，也是恢复和增强日本国民消费信心的关键所在。这种公共投资虽然在短期内可能效果不明显，但从长期看对生产和消费的拉动都具有重要的作用。
第三，在公共投资中贯彻效率化原则。公共投资的最终目的在于提高国民的生活水平和质量，增进国民的福利。由于公共投资的财源源于国民的税金与财富，因此，公共投资必须反映国民的要求，不破坏自然和环境，改善国民生活质量，同时，必须进行成本核算，即效率化是公共投资的重要原则。从这一原则出发，首先，有必要强化公共投资的评价制度，增强投资评价制度的民主性和有效性。其次是改变由各省厅根据日本政府的“公共投资基本计划”来确定各部门和各领域的投资项目的僵硬化的公共投资决策与分配体制，建立以需求为中心的符合国民要求的公共投资体制，这是在总体上杜绝浪费投资、促进公共投资效率化的重要的制度保证。
总之，日本90年代公共投资的实践说明，公共投资能否拉动经济增长、摆脱萧条，既取决于投资本身的效率化，也取决于公共投资与民间消费、民间投资及其国民经济增长结构的内在联系。这个问题的复杂程度远远超过凯恩斯所描述的公共投资的理论。认真研究日本公共投资实践中的这些问题，总结经验，汲取教训，对我国充分发挥公共投资对经济增长的带动作用具有重要的现实意义。
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