美国金融监管改革法案对征信业的影响及对我国的启示，本文主要内容关键词为：法案论文,美国论文,征信论文,启示论文,金融监管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国是世界上征信行业最发达的国家，也是最早有专门征信立法的国家。2008年金融危机后颁行的美国金融监管改革法案(也称多德-弗兰克法案)对征信业的影响主要体现在对消费者金融权益的保护和信用评级机构监管的加强上。
一、《消费者金融保护法案2010》的征信相关规定
美国政府对征信业的监督管理主要是基于保护消费者权益这一原则。2008年前，美国的征信业监管权一直由多个部门行使，不存在一个统一的对私营征信机构的监管机构。征信行业监管机构有联邦贸易委员会和相关金融监管机构(美联储、货币监理署、证监会等)，这些机构根据法律的要求制定实施条例和执行指引，供征信活动相关机构在业务运营中执行，并对信息处理机构合规性操作进行监督检查，对信息加工者违法行为进行处罚并解决争议。
监管部门的具体分工为：(1)联邦贸易委员会(FTC)，美国征信行业的主要政府管理者，下设消费者保护局，执行多种保护消费者法律法规，阻止可能给消费者带来危害的行为。联邦贸易委员会除有执行强制性法律的责任外，还通过非强制性措施扩大政策的影响。(2)联邦储备委员会(FED)，负责对该系统中的成员银行的行为进行检查，对其违法行为进行督促改正。(3)货币监理署(OCC)，负责对联邦银行有关法律的遵守情况进行检查，发现违规行为并加以纠正。美国信用管理协会、信用报告协会、美国收账协会等一些民间机构，在信用行业的自律管理、评定、规范等方面也发挥着重要作用。
《消费者金融保护法案2010》(Consumer Financial Protection Act of 2010)发布实施，主要内容包括：
1.专设机构加强金融消费者保护。美国成立了消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau，以下简称CFPB)，将分散在联邦贸易委员会、美联储等机构的监管职权集中到设在美联储的金融消费者保护局，并在资金来源、业务运作、人事任免、办事程序等各个方面保证了其独立于美联储的特性。
2.明确法案适用主体的范围。规定了适用主体包括任何提供消费者金融产品或服务的人以及任何关联服务提供者，对金融产品与服务范围进行了定义：提供和经纪融资和租赁服务、不动产交割与评估、吸收存款、传送资金、替顾客保管资金或任何金融工具、为顾客提供支付与金融数据处理、提供金融顾问服务、债务催收等等。
3.确定监管对象。法案规定了CFPB对以下三种类型的适用主体享有不同的直接监管权：对消费者住房抵押贷款等属于金融产品或服务市场的较大参与者提供服务非存款类适用主体、总资产在100亿美元以上的投保存款机构和信用社、总资产在100亿美元以下的投保银行和信用社。
4.具有宽泛的规则制定权。CFPB明确联邦消费者金融法律范畴，有权制定发布联邦消费者金融法律的实施规则并负责有关联邦消费者金融法律的执行，法案列举了包括诚实借贷法、公平信贷机会法、不动产交割程序法等18部法律作为消费者金融法律，并在新的金融消费者保护框架下进行监管。
5.内部机构设置有益于统筹全国性的金融保护。除设立研究部、社区事务部、公平信贷部、老年人金融保护部等机构外，CFPB还设立了投诉部负责收集监控消费者投诉，与州政府、联邦贸易委员会合作，提供免费电话专线和网站以及记录消费者投诉的数据库，以保证有缺陷或有害的金融产品能够尽快得到监管部门关注。设立金融教育部承担教育消费者职能，开展全国性金融咨询项目，增强对信用产品的理解，帮助他们在金融消费活动中做出正确的决策，树立正确的财富增值理念。
6.向国会、公众提交信用评分研究报告。除必须向国会、公众和其他政府部门提交年度报告等重要报告和研究报告外，CFPB还必须提交金融扫盲战略报告和消费者信用评分研究报告。
二、信用评级机构责任和监管的变化
在美国甚至整个西方资本市场，信用评级具有系统重要性并受到机构和个人投资者的广泛依赖，评级机构对资本形成、投资者信心具有超然影响力，对美国经济有效运转具有不可忽视的重要作用。
在由次级债引发的金融危机中，市场虽然由借款人、金融机构、资产证券化、监管者等各方广泛参与，但更多专家学者、金融从业者的诟病直指信用评级机构。在危机发生之初，随着评级机构评级体系缺陷的逐步显现，评级机构对结构性产品进行了广泛的评级下调。美国哈佛大学经济学院学者对2007年至2008年之间结构性金融产品信用评级进行了研究，自2007年7月，美国结构性金融产品的信用极度恶化，仅在2007年11月间，评级下调的数量就超过了2 000支，宽幅下调居多，超过500支下调幅度达10个级别以上。2008年这种情况仍然持续，11 100支评级下调的债券曾被评为AAA级。
危机引发对评机构责任的重视，对信用评级行业的监管基于以下几点认识：一是评级机构在债券市场起着重要的守门员作用，其角色与证券分析师、审计师类似，因而应该进行相应的问责与监督。二是评级机构为客户提供风险评估和分析，业务本质上属于商业性质，理应受到与其他金融领域的审计师、投资银行、证券分析师同样的责任标准和监管约束。三是由于结构性产品评级中存在的利益冲突，对结构性产品评级不准确导致金融机构和投资者在风险管理上的失误，SEC需要得到明确的监管授权以便于监督。
金融监管改革法案对评级机构的影响主要体现在对信用评级在证券市场乃至经济活动中的适用范围及作用的限制以及行业管理的态度和力度的变化。法案第939条废除了大量法律中有关信用评级的规定，以创设新的信誉度标准替代现存评级标准，并将在法案颁布两年后生效，这些法律包括《联邦存款保险法》、《1864年全国银行法》《1934年证券交易法》、《1940年公司投资法》以及世界银行关于信用评级的法律规定。法案同时要求SEC要加强对评级机构的监管，监管主要围绕以下几个方面：
1.强化信用评级机构的法律责任。取消对评级机构免于私人诉权的保护性条款，要求评级机构做出的声明与会计师事务所、证券分析师做出的声明同样适用《1934年证券交易法》中有关执行和处罚的条款，并不得享受对前瞻性报告的避风港保护，即强调信用评级报告不属于前瞻性报告。此外法案降低了对信用评级机构或其控制人就有关证券评级提起证券欺诈集团诉讼的起诉标准。根据新标准，投资者可以对轻率和恶意的评级行为提起诉讼，为满足有关主观状态的要求，原告只要提供足够的事实以推论评级机构在明知或重大疏忽的情况下没有对其赖以进行评级的事实进行合理调查或证实。
2.设立信用评级办公室加强评级机构监管。信用评级办公室的基本职能是对每一个全国认可的统计评级机构(NRSRO)进行年度检查，内容包括NRSRO对其自身政策、程序和评级方法合规情况的审查，利益冲突的管理，道德准则的执行，公司治理与内控制度，投诉的处理以及对离职人员的管理政策等。所有相关检查结果和NRSRO对检查的反馈情况都将由SEC在年度报告中公开。同时，法案要求SEC建立信用评级征信委员会，负责为银行等金融机构在发行结构性金融产品时安排较为可靠的信用评级服务机构，从而在一定程度上切断衍生品及债券发行机构与评级机构之间的业务关联。
3.强化对评级机构的公司治理要求。每个NRSRO必须设立董事会，并至少有半数以上独立董事、至少有一名独立董事是NRSRO评级的用户。NRSRO母公司的董事会在特定情况下也必须满足这一要求。董事会的职责包括对信贷评级的政策及程序进行监督、解决利益冲突、实施内部控制、制定员工薪酬。每个NRSRO的CEO都必须在向SEC提交的年度报告中证明其内部控制制度的有效性。已有的指定合规官的职责权限得以扩大，合规官要向NRSRO提交有关NRSRO遵守证券法及有关内控制度的年度合规报告，并提交SEC备案。
4.最大限度地降低和消除利益冲突。NRSRO必须建立和维护执行恰当的政策及程序以确定员工的利益冲突是否影响信用评级程序和结果，并在必要时根据SEC的规定修改相关评级。SEC将在每年和必要时对NRSRO的利益冲突政策和道德准则进行审查，以确保最有效地消除利益冲突。法案规定SEC应制定相应规则以防止由雇员向证券发行商提供与信用评级无关的服务(包括政策咨询、顾问服务等)引起的不当利益冲突。
5.提高信用评级方法透明度的信息披露要求。NRSRO必须以可比的格式公开披露每一类型被评级债务人、证券和货币市场工具的评级历史纪录，还需按照SEC的规则要求为每个信用评级附带表格，用于披露有关数据和假设的大量定性和定量信息，其中包括评级方法背后的假设、评级的潜在限制、包括违约和波动性及敏感度矩阵的数量信息。
对于争议较大的付费评级，法案要求SEC确保信用评级费用保持在一个合理的水平，并有权取消“坏”评级机构的注册资格。
此外，法案第1418条规定了债权人在住房抵押贷款利率调整的通知义务和披露义务，即一笔可调整利率抵押贷款的利率需要调整之日的6个月前(或当利率即将在贷款成立日6个月内调整时，债权人应在贷款成立之时)向借款人发出单独的书面通知，告知借款人新的利率如何确定以及新月供的大致额度。该条规定有利于金融消费者避免因利率变动引发还款额变化，而延误还款时机，导致新的不良记录产生的可能性。该项规定有助于借款人及时了解还款额度变化，及时足额还款以避免产生不良信用记录，导致信用评分的降低。
三、金融监管改革法案对美国征信业的影响
多德—弗兰克法案的制定和实施是一个长期的过程，根据立法者的初衷，法案对美国征信业的发展至少将在以下几方面产生影响。
第一，有利于为征信产品消费者在内的所有类型消费者开创公正、透明、有竞争力地参与金融市场、获得金融产品与服务的渠道，能够确保消费者及时、准确、完整地获取相关信息，获得公平的金融产品消费机会。
第二，既解决了以往金融消费者保护监管碎片化的问题，也明确了监管问责，消除了监管套利，进一步提高了投资者、消费者保护监管的针对性和有效性，为征信产品消费弱势群体提供了理性的保护框架。
第三，有利于提高消费者、机构、投资人对征信产品、金融消费品的选择和判断能力，强化了投资活动中信用评级机构的法律责任，拓宽了金融消费者的自我权益保护渠道。
第四，将信用评级机构对信用评级结果产生过程的问责纳入法制监督框架，有利于降低投资者对信用评级机构的依赖性，提高评级监管的全面性和有效性，强化了评级机构的行业自律。
正如上文所述，信用评级受到西方投资者的长期广泛依赖，评级机构的超然地位很难在朝夕之间撼动，法案的影响力到底有多大还有赖于长期政策实施下的效果检验。法案篇幅庞大，宣布将成立众多“小组”和多达10个监管机构，并以研究、制订和实施具体细则为重要内容，其实施过程十分烦琐，法案目前已显示的意义在于确认了政府干预金融监管的权力。
四、多德—弗兰克法案对我国征信业发展的启示
征信业作为我国的新兴行业有着广阔的发展空间，在国际金融资本和信用评级巨头觊觎中国资本市场和信用评级市场的今天，如何在推动征信业、特别是扶持信用评级行业发展的同时加强信用评级业的监管、避免重蹈西方债券市场的覆辙成为事关国家经济金融战略高度的重大问题。面对金融危机，美国的信用评级监管机构在其相对强大的法律和监管体系支撑下仍显无力，为我国信用评级业未来发展提出了新的要求。
1.加强信用评级市场培育，提升信用评级行业整体发展水平。公信力是专业评级机构得以发展的内在动力。独立、公正、可靠的评级活动可以大大提升信用评级机构的公信力。评级机构应恪尽职守、合规操作，努力提高信用评级技术能力，确保评级结果的可靠性，尽量避免发生评级寻销，并在适度范围内加大信用评级结果的应用，谨慎维护和逐步提高行业和机构在国内市场的公信力。
2.加快完善信用评级市场监管组织框架，提高监管效能。由评级机构的投资者服务和市场管理者监管的双重职能冲突引发的评级机构活动迫切需要完善制度加以规范。目前有关部门已做出规定，信用评级机构的监管由原来人民银行、发改委、证监会三家共管改为由人民银行管理，但由于企业债和公司债发行监管分属发改委和证监会，如何正确处理中国人民银行作为国务院征信业监督管理部门与其他两部门之间的协调，需要做出更加细致的规定。
3.加快实施债券市场改革步伐，推动民族评级机构发展完善。信用评级机构业务水准是民族评级业的生命线，加快包括双评级在内的债券市场制度和业务管理体系建设，拓宽民族评级机构的国际影响力，为民族评级机构创造多样化、多层级条件，提升信用评级机构业务能力，为民族评级机构在国际债券市场争得话语权显得尤为重要。
4.加大征信权益保护力度，保证个人征信维权渠道畅通。征信产品作为特殊消费品，瑕疵产品的应用可能给相关个人带来不必要的经济损失。由于国内立法滞后，国内消费者维权制度体系尚待完善，建议设立专门的金融消费者保护机构，统筹保护包括征信产品消费在内的金融消费者的权益，加强征信相关金融知识的宣传和教育，提高个人征信的保护层级，促进行业健康发展。
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