略谈西藏民族立法应遵循的原则，本文主要内容关键词为：西藏论文,应遵循论文,原则论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民族立法工作是民族自治地方权力机关的一项重要任务。民族地区实行区域自治，是依据中国历史和民族现状制定的解决我国民族问题的一项基本政策，也是我国宪法规定的一项重要政治制度。加强民族立法工作是为了从法律上保障民族自治地方的自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，自主管理本地方、本民族内部事务的权利。乌兰夫同志在五届全国人大民委二次会议上指出：“加强民族立法工作，在民族问题上确定完备而健全的社会主义法制，不仅是当务之急，而且是久安之计”。
一、西藏自治区民族立法的基本情况
在少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，这是我国政治制度的重要组成部分。《中国人民政治协商会议共同纲领》对民族区域自治作出原则性的规定是：各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”。1954年《中华人民共和国宪法》对民族区域自治制度进一步作了比较全面的规定，“各少数民族聚居的地方实行区域自治”。在这个总原则以外，还明确规定：“民族自治地方是自治区、自治州、自治县；民族自治地方的自治机关既行使同级一般地方国家机关的职权，同时还行使自治权。依照法律规定的权限管理本地方的财政；依照国家的军事制度组织本地方的公安部队；可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”民族自治地方的立法权，在国家的宪法中有了明确的规定，其法律地位是无可非议。1951年5月23 日为和平解放西藏制定出的《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》是西藏和平解放以来最早的地方性法规，它的第三条规定“根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策在中央人民政府统一领导下，西藏人民有实行民族区域自治的权利”（《人民日报》1951年5月2日）。1956年4月西藏自治区筹备委员会成立时，自治区的立法工作就正式开始了。1956年9月26 日经全国人民代表大会常务委员会批准，通过了《西藏自治区筹备委员会组织简则》，1963年3月20 日全国人民代表大会常务委员会又批准了《西藏自治区各级人民代表大会选举条例》。“文化大革命”，使地方立法受到了极大的冲击，西藏的地方立法也无一幸免。1979年8 月西藏自治区人大常委会重新开始履行宪法和民族区域自治法规定的职权，自治区三届人大常委会第四次会议决定成立常委会法制小组办公室，并且审议通过了《关于加强立法工作的决议》。1983年7 月自治区四届人大常委会第二次会议决定成立了自治区人大常委会法制委员会并下设法制办公室，随着自治区人民代表大会及其常务委员会机构的健全，民族立法工作也逐步走上了正规，从1979年自治区人大常委会成立以来，人大和人大常委及其人民政府从西藏的政治、经济、文化特点出发，共制定地方性法规80多件，规章70多件。1985年12月，自治区四届人大常委会十四次会议通过的《西藏自治区地方性法规制定程序》对地方性法规制定工作中立法议案的提出，法规草案的起草和提请审议的方式、法规草案的审议通过和颁布实施以及法规的解释、修改等，都作了较为详细和可行的规定，使自治区的地方性法规制定做到了有法可依，逐步规范化、制度化，保障了地方性法规制定工作的顺利进行。
二、立法应遵循的原则
民族自治地方立法是我国社会主义法律体系的一个重要组成部分，也是民族区域自治制度的一项重要内容，它既要依照宪法和法律规定的原则，又要参照当地民族的政治、经济和文化特点，既具有一般立法的共性，又具有特性。笔者不揣冒昧认为，进行民族立法要在四项基本原则的指导下，遵循下列原则：
（一）坚持法制的统一与协调的原则。民族自治地方是国家统一的不可分离的组成部分，民族自治地方立法必须依据宪法和法律，保证宪法和法律在本民族自治地方的具体贯彻执行，这是社会主义法制统一的基本要求。自治区在起草制定自治条例和其他单行条例时，应始终坚持以宪法和民族区域自治法为主要依据，在不违背法律的基本原则的前提下，结合自治区的特点和需要，作出某些具体规定。在民族自治地方所制定的各种法规之间，也有一个协调统一问题，否则不足以规其行，反而导其乱。如笔者曾参与《西藏自治区自治条例》的第十至十四稿的起草修改工作，起草中就有关使用民族语言文字的问题，专门规定了五个方面：1.“藏语文和汉语文是自治区的通用语言文字。自治区自治机关指导藏语文的学习、使用和发展；2.国家机关执行职务时，实行以藏语文为主、藏汉语文并用的方针；3.各级各类学校要加强藏语文教学，逐步建立和健全以藏语文为主的教学体系，同时加强藏文各科教材和教学参考资料的编译、出版、印刷、发行工作；4.发展藏语、藏文的文学艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等文化事业；5.教育和鼓励各民族干部职工互相学习语言文字，对能够熟练使用两种以上当地通用语言文字的人员给予奖励。”这些规定首先遵循了国家和民族区域自治法总的原则，同时体现了民族语言平等和发展藏民族优秀文化这个小原则。自治条例是自治区基本的自治法规，在大的原则问题上，体现的是相互遵循，又具有地方性法规的特色。
（二）坚持国家整体利益和民族自治地方局部利益相结合的原则。制定自治条例和单行条例必须把国家的整体利益和民族自治地方的局部利益结合起来。为此，需要正确处理好两个重要关系。一是正确处理国家统一领导与自治权的关系。地方性法规的制定也和其他任何法律一样有它自身所应该调整的一定的社会关系或社会矛盾。作为地方立法首先要处理好中央、上级国家机关同民族自治地方的关系，核心是国家的统一领导和实行自治的关系。近年来流亡境外的达赖集团在国际反华势力的支持帮助下，在国际上大肆鼓吹并要求中央在西藏实行“大自治”，其险恶用心，还是妄想先通过“高度自治”“建立大藏区”而后实现分裂祖国，搞“西藏独立”的企图。我们的民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治的目的是既要保障少数民族的自治权利，又要维护国家的统一，保证宪法和法律在民族自治地方的遵守和执行。其次，处理好一般和特殊的关系。民族地方立法既要宣传、贯彻国家大的方针、政策、法律、法规，同时又要结合民族自治地方本身的特点，在不违背宪法和有关法律的规定的情况制定出适合本地区经济、文化等各方面发展的法律、法规。避免那种不承认民族自治地方不同于一般同级地方的特点，抹煞民族地区的特殊性，在各项工作中搞一般化，甚至“一刀切”，这都不利于民族地区的发展与稳定。西藏自治区人大在地方立法中坚持了既要维护国家法律的权威性，又要体现民族自治地方的特色。法规的内容既结合区内实际，又反映西藏特点，其主要成就有：西藏自治区根据国家森林法，于1982年8月26 日自治区三届人大常委会十四会议通过了《西藏自治区森林保护条例》，1987年7月9日自治区第四届人民代表大会第五次会议通过了《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定（试行）》，1990年5月31 日西藏自治区五届人大三次会议通过的《西藏自治区文物保护管理条例》和1990年8月4日自治区五届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《西藏自治区集体矿山企业和个体采矿管理办法》等法规。再其次是正确认识和处理自力更生与国家帮助的关系。由于自然和历史的原因，我区在政治、经济、文化等方面，与先进地区相比，确实存在着社会发展水平不平衡的差距。如果没有国家和有关部、委、局的大力支持和帮助，要改变落后面貌，实现事实上的平等是不可能的。但是，要改变这种事实上的不平等，除国家和有关部门的大力支持和帮助外，更重要的是要着眼于发掘内部潜力，发挥区内优势，在政策、法规的保障下，拓宽区内外的经济渠道，不断增强自力更生的能力，通过国家的帮助和全国各族人民的共同努力，逐步缩小与先进的地区之间的差距，实现自治区的文明、富裕和繁荣。
（三）坚持民族平等、团结和互助的原则。西藏自治区是一个以藏族为主体的自治区。“区内藏族人口223.6万，占总人口的96.4%， 汉族人口6.6万，占2.8 %”（《西藏日报》“纵谈世界屋脊经济社会发展”1995年3月16日第一版）。在长期的历史发展过程中， 各族人民都为西藏的发展做出了贡献，相互间建立了不可分离的血肉联系。处理好西藏各民族之间的关系，主要是处理好藏族同居住在西藏的汉族和其他民族的关系，1951年5月24日，和平解放西藏协议签订的第二天， 毛泽东主席在协议签订讲话中说：“几百年来，中国各民族之间是不团结的，特别是汉民族与西藏民族之间是不团结的，西藏民族内部也不团结，这是反动的清朝政府和蒋介石政府统治的结果，也是帝国主义挑拨离间的结果。现在，达赖喇嘛所领导的力量与班禅额尔德尼所领导的力量与中央人民政府之间，都团结起来了。……这是中国人民打倒帝国主义及国内反动统治之后才达到的。今后，在这一团结基础上，我们各民族之间，将在各方面，将在政治、经济、文化等一切方面得到发展和进步。”（《西藏地方是中国不可分割的一部分》568页， 西藏人民出版社）处理好藏族与汉族的关系早在和平解放西藏时毛泽东主席就提出来了，随着社会的发展，历史的变迁，藏族与汉族及居住在藏的其它民族的关系，已发生了根本性的变化，各民族之间有如亲兄弟一般的感情，为共同建设新西藏各族人民同心协力，这对于既保障自治民族的权利，又保障其它民族的合法权益，加强民族团结，非常重要。1957年8月， 周恩来总理在全国人大民委青岛工作座谈会上说：“我们对各民族既要平等，又要大家繁荣。各民族繁荣是我们社会主义在民族政策上的根本立场。”（《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第263页）为努力 坚持做到民族平等、团结和互助，自治区首先从地方立法上保障了这一原则，还未正式定稿的《西藏自治区自治条例》，从最初的第一稿到现在的第十四稿里其根本指导思想就是要坚持四项基本原则，以经济建设为中心，实现西藏政治、经济和社会稳定，建设团结、富裕、文明的社会主义新西藏。就有关自治机关、财政、税收、海关罚没收入、外汇收入、使用藏语文及学生实行“三包”和对农牧民实行免费医疗等问题，自治条例起草过程中都进行了探索，并希望今后使它法律化。根据《西藏自治区各级人民代表大会选举实施细则》，自治区三至六届人民代表中，藏族和其他少数民族代表占80%以上，人大常委会主任，人民政府主席都由藏族公民担任。同时，在干部的配置上，形成了以藏族干部为主，汉族及其他少数民族干部共同组成的干部队伍。藏族和其他少数民族干部已占干部总数的70.3%，在领导干部中，省级占67.2%；地级占65.3%，县级占60.9%。根据《民族区域自治法》及国务院的有关规定，对长期生活在西藏，并相对集中的其他少数民族，如珞巴、门巴等建立了8 个民族乡，充分照顾了其特点和需要。
西藏是藏传佛教的发源地，群众信教自由从国家宪法和民族区域自治法等法律方面得到了保证，自治区还从本地实际出发制定了《关于禁止在天葬场摄影、拍照、围观的规定》、《西藏自治区寺庙民主管理章程》等。群众的宗教信仰自由得到了切实保障，僧尼和信教群众的合法权益及正常宗教活动受到了保护。布达拉宫、大昭寺、桑耶寺、白居寺等许多重点寺庙及文物在中央的关怀下得到了维修。新建了规模宏大，金碧辉煌的十世班禅灵塔祀殿等工程。从上述民族立法和客观事实证明，这些都有利于团结各民族干部和群众，调动各族人民的积极性和主动性，共同建设西藏。
（四）坚持稳定与发展的原则。民族地区立法要从本地实际出发，我区与其它少数民族地区有着许多的特殊性，要正确处理好这些特殊性，必须清醒地认识到，以达赖为首的分裂主义分子，还时刻不忘他们失去的梦想。为此，我区立法工作要围绕着稳定与发展来开展，没有稳定的政治和社会环境，求发展只是一种奢望，而没有经济的发展，社会的稳定也是无保障的，因此，二者不可偏废。自治区近几年来为维护西藏的稳定，促进经济和社会的发展，先后制定了《关于维护祖国统一，加强民族团结，反对分裂活动的决议》、《西藏自治区实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》。自治区人大及常委会认识到了经济立法势在必行，近年来加大了经济立法的力度，随着改革开放的深入发展，自治区先后通过了《西藏自治区保障和发展邮电通信的暂行规定》、《西藏自治区集体矿山企业和个体采矿管理办法》、《拉萨市国有土地出让转让暂行办法》等法律、法规。民族地区立法，还要充分考虑到近期与长远的关系，从本地实际出发，把近期要做的事同长远奋斗目标结合起来，合理作出安排，这样才能保持法律的稳定性。如：西藏自治区在对农牧业实行土地归户使用、自主经营、长期不变，牧业上实行牲畜归户、私有私养、自主经营、长期不变的政策上，就注意了既实现管理体制的改革，同时又解放生产力，调动了劳动者的生产积极性。这样的好政策通过十多年的实践证明是行之有效的，在今后的立法中应考虑将这些好政策写入法规条文。
（五）坚持群众路线的原则。民族地区立法，政策性强，涉及面广，尤其是要制定自治条例这样一个带根本性的综合性的自治法规，涉及到自治区的政治、经济、文化和社会活动的各个方面，因此，必须注意坚持群众路线，进行深入的调查研究，广泛听取群众意见。西藏自治区自治条例在完成了第十二稿的修改工作后，于1990年10月至11月，条例起草办公室分4个小组深入过6地1市21 个县（区）和自治区各部门征求意见，召开各种类型座谈会39次，参加座谈的达559人， 参加座谈和有关会议的同志对条例进行了深入细致的学习，先后提出修改意见和建议（含相同意见）900多条。经过选择保留了202条修改意见，形成了第十三稿，通过综合分析，对比研究，摸索出自治区带规律性、普遍性的问题，结合中央和自治区在宏观方面的一些重大决策，抓住自治地方的特点，为起草修改自治条例的进一步完善打下了基础。民族地区立法除制定具有全局性的、具有宏观指导或具体可操作的自治条例和单行条例外，还存在人民群众所共同关心的大事，需要立法。如：1986年7月31 日西藏自治区第四届人大常委会第17次会议通过的《拉萨市城市环境卫生管理条例》和95年4月15日六届人大常委会第13 次会议通过的《拉萨市国有土地出让转让暂行办法》就是群众普遍认为拉萨是自治区的首府，环境卫生的好坏直接影响西藏的形象和人民的身心健康，因此，群众要求立法。又如，拉萨市属全国重点旅游城市之一，土地的使用、转让直接与经济利益挂钩。土地属国家所有，土地使用、转让这笔资金的流失，对国家的收入是一项重大损失，为此群众要求立法的呼声也是较高的。总之，我们对人民群众普遍关心的大事，只要是确实需要，而又能办到的，经调查研究，在取得可靠证据的基础上，通过人大及其常委会适时作出决议、决定，支持政府有关部门去做，这样在人民群众的生活中会收到比较明显的效果。
（六）坚持执法检查的原则。立法的目的是为了正确的守法、执法，使法律更好地为社会主义市场经济和保卫国家、集体及私人合法权利服务的。执法检查分为：1.对法律、法规的学习、宣传的检查。区人大及各地方人大在必要的情况下应组织有关部门检查或抽查区内有关单位、社会团体学习、宣传国家和自治区颁布制定的法律、法规的情况，了解机关干部职工和农牧民群众是否对国家和自治区颁布的法律、法规做到家喻户晓、人人皆知。目前有人对国家颁布的法律与自己部门业务有关的，就大张旗鼓的宣传，与已无关的法律就不过问，造成有的单位和个人触犯法律后才知法中还有法。2.对法律、法规使用的检查。公、检、法、司、国家安全机关是国家法律的具体执法机关，他们掌握审判、起诉、抓捕、拘留等生死大权和“一监四所”的管理、执法，他们对法律、法规运用的好坏直接关系党和国家的形象及党和国家同人民群众的联系。因此，法律、法规的制定、颁布重在具体执行，对此方面的检查是监督执法者“以事实为根据，以法律为准绳，做到有法可依，违法必究。”
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