也论公共管理中的公共利益——兼与陈庆云等人商榷，本文主要内容关键词为：公共利益论文,等人论文,公共管理论文,陈庆云论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G807.01 文献标识码：A 文章编号：1009—0312（2006）02—0001—04
公共利益是公共管理的核心概念之一，是现代公共管理的本质问题。因此，探讨公共利益概念和公共利益问题，对于发展公共管理理论、完善公共管理实践具有重大意义。近年来，随着公共管理学科的发展，学术界对于公共利益概念及其有关问题有了相当精细、深刻的理解。但是，尚未形成共识，讨论还在进行之中。最近，陈庆云等人在《中国行政管理》发表了论及公共利益的系列文章，笔者颇受启发，但对于其中某些观点，特别是《论公共管理中的公共利益》[1] 一文中的某些观点尚存疑虑，不揣浅陋，斗胆发表意见，以求教于陈庆云等人以及学界同仁。
一、公共利益的本质问题
所谓公共利益即公众的利益。或者说具有公共性的利益，亦即能够满足公众共同需要（公共需要）的对象或可能性[2]。陈庆云等人把公共利益定义为“具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。”[1] 很显然，我们的定义本身是大同而小异的。但是，陈庆云等人对其定义做进一步解读时所表达的对公共利益的本质问题的某些理解，笔者有些不同意见。
正如陈庆云等人所指出的，公共利益这一概念包含了“公共”与“利益”这两个有争议的元素[1]。因此，要理解公共利益概念，要把握公共利益的本质，必须分别理解和把握“公共”与“利益”这两个概念。
我们先看什么是“利益”。利益这个概念是一个很普通的、人们经常使用的概念。稍作沉思，回想生活中人们思考“利益”、表达“利益”的情景，我们可以肯定地说，利益是与人的需要联系在一起的，在不同的语境中，利益一词或者指能够满足人的需要的对象，或者指能够满足人的需要的可能性，或者就指人的需要。陈庆云等人给利益定义曰：“利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。”[3] 我基本上同意这一定义，因为所谓“资源和条件”基本上也就是指对象或者可能性。至于把利益等同于需要的情况大概是由于强调利益与需要的相关性而有意无意的省略和模糊。利益是不可能脱离“资源和条件”或对象与可能性的。或者则是因为“需要”也总是与“资源和条件”或对象与可能性连在一起的，所以把利益等同于需要并不意味着否定“资源和条件”或对象与可能性。
定义是重要的，但我们对利益定义所作的进一步解读则显得尤为重要。因为，这将直接影响我们在实践中如何对待“利益”。陈庆云等人强调他们的“利益”定义包含了以下几层意思：一是利益需求的普遍性；二是利益的实质是资源和条件，因而具有客观性；三是具有主体的需求性；四是利益的客体性与主体的需求性之间具有统一性[1]。陈庆云等人对利益定义的解读，显然是为其进一步阐述公共利益以及公共管理等问题做准备的，也正因为如此，我觉得他们的解读还不够充分。似应做如下补充：
第一，利益的目的性与工具性。利益是指能够满足人的需要的对象，但事实上满足人的需要的并不是对象的全部，而只是对象的功能和属性。人的同一需要既可以由甲对象来满足，也可以由乙、由丙，或任何其它具有同样属性和功能的对象来满足。因此，任何一个能够满足主体需要的具体对象作为一种利益形式都是工具性和目的性的统一。
第二，利益的主观性与客观性。利益是满足需要的对象，是需要和对象的统一，是主体和客体的统一。对象可以是物质的、客观的，也可以是精神的、主观的。同样，人的需要既具有不依人的主观意志为转移的客观性，也具有由人的认识、人的主观意志决定的主观性。因此，利益既具有主观性，也具有客观性，是主观性和客观性的统一。
第三，利益的正当性与不正当性。利益是对象对人的需要的满足。人具有社会性、道德性，对象也是存在于人类社会中的。因此，利益也必然是存在于社会关系中的，利益的取得和归属必然成为道德评价的对象，利益或者是合乎道德的、具有正当性的，或者就是不合乎道德的、具有不正当性的。
第四，本体论意义上的利益与认识论意义上的利益。利益作为满足主体需要的对象，它往往并不是现成的，而是需要通过主体的追求和创造才能实现的。正是在这个意义上，我们说利益也是一种满足主体需要的可能性。那么，人们也就必然要对利益问题进行认识，以形成利益观念，从而指导人们对于利益的追求和创造。人们的利益观念有可能是正确的也有可能是错误的，只有在正确的利益观念的指导下，人们才能通过追求和创造真正地实现自己的利益，否则不可能真正实现自己的利益。因此，我们可以把利益区分为本体论意义上的利益与认识论意义上的利益。强调这一区分有助于我们对认识论意义上的利益保持警惕，因为认识论意义上的“利益”不一定是人们的真正利益，它不一定与利益“本体”或利益本质相符。
什么是“公共”？我们认为，这是一个用来说明事物来源或所属关系的概念，它意味着该事物来源于或归属于大家、公众，而不是个人。《牛津高阶英汉双解词典》正是这样来解释“公共”在英文中的对应概念public的，它认为public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）。”[4] 那么，我们有必要追问：为什么有些事物的来源和归属是公众，而不是个人？亦即，为什么有些事物是公共的或具有公共性的？陈庆云等人虽然认为“公共”也是公共利益这一概念中“始终有争议的元素”，却未对其多予讨论。
我们认为，决定事物是否“公共”或是否具有公共性的主要因素有两个方面：一方面是人的社会性，另一方面则是物的相对不可分割性。（不是说绝对不可以分割，而是分割有困难，需要付出过高的甚或超高的成本。）人的社会性决定了相对独立的个人必然要相互交往而结成群体从而形成“公众”，物的相对不可分割性决定了人们（公众）只能共同拥有或共同创造它。这也就是说，“公共”或者“公共性”从根本上说是与人的主观认定无关的，它具有客观性和必然性。但这并不是否定“公共”的主观性，因为公众是人的集合，人是有思想和情感的，所以“公共性”中也不可避免地包含着主观性。
正是基于对“公共”和“利益”这两个元素的理解，我们把公共利益定义为具有公共性的利益，亦即能够满足公共需要的对象或可能性。并且，我们还认为，公共利益因为利益的目的性和工具性而可以区分为目的性公共利益与工具性的公共利益；公共利益因为“公共”与“利益”都是主观性和客观性的统一所以也具有主观性和客观性；公共利益也有本体论意义上和认识论意义上的区分，认识论意义上的公共利益不一定是真正的公共利益；公共利益也有正当与不正当的区分，或者说有合理与不合理的区分。
陈庆云等人把公共利益定义为“具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件”，这本身大概没有什么问题。但是，其继而认为公共利益“除了同资源与条件的客观性相关之外，”也“与主体的需求和主观认定是密不可分的”；把公共利益的社会分享区分为“自愿的分享”与“强制的分享”，并且认为“依照法律法规和符合法定的程序”就可以使“强制性分享的利益成为公共利益”[1]，这就不妥了。
我们认为，公共利益与资源、条件有关，与主体需求密不可分，但与主观认定无关。公共利益就是公共利益，它是由人的本性和物的本性所决定的，不管你主观上是否承认，它都是公共利益。比如说，空气的质量；同样，非公共利益也是不依人的意志为转移的，即使你认定它是公共利益，它也不可能是真正的公共利益。比如，有些地方政府把城市建设中的商业用地认定为“公共利益”，可那始终不是真正的公共利益。
的确，社会要实现公共利益有一个认识公共利益以及认定公共利益的问题。实现公共利益要求公众的共同行动，它首先要求公众都认识到公共利益之所在。人的认识因受主观的、客观的多方面因素的影响而很难完全一致，因此必须采取某种方式进行“认定”，比如按法律法规所约定的方式或程序“认定”。但是，认定的公共利益只是一种认识论意义上的而不是本体论意义上的公共利益，因此也不一定是真正的公共利益。当人们在实践中终于认识到“认定”的公共利益并非真正的公共利益的时候，可以否定原来的“认定”而重新认定。因此，“强制性分享的利益”只是通过合法的程序而被“认定”的公共利益，而不一定是真正的公共利益。或者说，合法的程序只能把“强制性分享的利益”“认定”为公共利益，而不能使之真正“成为公共利益”，合法程序不是“强制性分享的利益成为公共利益的必要条件”。[1]
二、公共管理以公共利益为目标
公共管理，即公共组织对公共事务所进行的管理。而公共事务是以公共利益为目的的事务，离开公共利益无所谓公共事务。因此，我们说公共管理必然、或者说必须以公共利益为目标。这一点应该说是学术界的共识。比如，王乐夫教授说：“公共管理的目的和本质在于维护、实现、增进和公平地分配公共利益，不断满足社会的公共需要。”[5] 刘熙瑞教授说：公共管理是“为了公益目的，由社会上发展出来的多元管理主体以及它们所组成的网络结构，在公民广泛参与、参加、制约下，对公共事务所进行的一种多层次、多方法的管理活动。”[6]
但是，在公共管理的目标问题上，陈庆云等人提出了不同的看法。他们认为，公共利益不应该是公共管理的惟一目标，“公共管理实现的应是以公共利益为核心的社会利益的最大化，而社会利益包括具有社会分享性的公共利益、组织分享性的共同利益和私人独享性的个人利益三个方面的内容。”[1] 也就是说，公共管理“要维护、增进与分配具有社会分享性的公共利益、具有组织（集团）分享性的共同利益与具有私人独享性的个人利益之总和的社会利益。”[7] 陈庆云等人把他们有关公共管理目标问题的这一理解概括为“公共优先，兼顾私人”原则[1]。对于陈庆云等人的这一看法，笔者深感疑虑：既然“公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动”[7]，为什么又同时要“维护、增进与分配”“共同利益”和“个人利益”呢？“公共”何以“优先”？“兼顾私人”如何可能，有无必要？
笔者以为，公共管理也不是万能的，而是有限的，正如政府管理是有限的。公共管理也应该谨守本分，它只能够“维护、增进与分配”公共利益，即以公共利益为目标。它能够如此也就算功德圆满，如果它还企图“维护、增进与分配”“共同利益”与“个人利益”，则很可能是画蛇添足、越俎代庖。人们之所以苦心孤诣地区分私人利益与公共利益，刻意强调“公共利益”这个概念，就是要划定政府的活动范围，以至于公共管理的活动范围，以确保市场、社会，以及个人的尽可能的自由权利。
问题还是在于对公共利益以及公共管理的理解上。我们认为，公共利益与私人利益虽然是有区别的，但不是对立的，它们都是人的利益，都是对人的需要的满足。正如广袤大地上的高速公路（公共利益）与自家小院里的羊肠小道（私人利益）所满足的都是人们行走交通的需要；公共图书馆的图书（公共利益）与私人书架上的图书（私人利益）满足的都是人们阅读的需要。公共利益之所以称之为公共利益，是由于这种满足人的需要的对象过于庞大，以至于凭任何个人的能力无法创造之；或者是由于这种庞大的对象虽然由于个人的力量而终于创造出来了，却并不能有效地保证这一对象只为其个人所享有，因此，任何个人，或者至少不是所有可能“搭便车”式地受益的人乐意为创造这一对象而付出努力。这也就是说，公共利益是因为对象物的“非竞争性”与“非排他性”，使得私人不可能创造它或不愿意创造它，而只能由一定范围里的所有人共同创造它并共同享有它。
公共管理正是因为创造公共利益而出现的一种管理形式，或者说，正是公共利益给了公共管理以合法性的证明。为什么公共管理需要有公共利益作为其存在的合法性证明？这是因为公共管理本身并不是“可欲的”，并不是人们所乐意接受的，它是一种“必要的恶”。公共管理只是一种管理形式，它并不直接创造公共利益，更不是创造公共利益的全部力量和全部过程。公共利益是由全体成员（公众）共同创造的，公共管理只是在这一过程中发挥了决策、组织、领导和控制的作用。但是，公共管理的作用是非常重要的，是必不可少的。如果缺少公共管理这一环节，公众不可能有效率地，甚至根本不可能创造公共利益。正是因为公共管理在创造公共利益的过程具有如此重要的作用，所以它即便为“恶”也依然获得了存在的合法性。但是，毫无疑问，也唯其如此公共管理的存在才是必要的和合法的。也就是说，公共管理只有奉公共利益为目标，全心全意地在创造公共利益的过程中发挥应有的作用，它才能证明其存在的必要与合法。
公共管理是由少数人、部分人来具体操作运行的，但它却是以全体公众为后盾的，它所需要的权力、财力，甚至道德的力量都是来自于公众的，离开公众它就是无源之水、无本之本。所以，公共管理也是一种由少数人受公众委托而操作的一种管理形式。这也就是说，公众与公共管理之间是一种委托与受委托的关系，即所谓“主与仆”的关系，公众是“主”，公共组织及其成员是“仆”。那么，毫无疑问，公共管理应该或者必须听从公众的旨意。公众给公共管理指定了任务和目标，那就是“公共利益”，除此之外公众没有、也不会给公共管理指派其它的任务和目标。倒是有史以来，少数操持“公共管理”者屡屡擅做主张、践越雷池，借机谋取个人利益、小集团利益或者阶级利益。而公众为了捍卫自身的地位和权利，则可谓是想尽了办法、费尽了心机，甚至不惜流血牺牲、浴血奋战，“公共管理”以及“公共利益”这两个概念也可以说正是公众通过奋斗而得来的理论成果。
当然，陈庆云等人绝非恶意，绝非想让公众“吃二遍苦、受二遍罪”，而是出于善良的动机。他们所希望的是，实现“以公共利益为核心的社会利益最大化”，希望公共管理“在追求公共利益的同时”“体现对私人利益的关怀”，总之，是希望在“优先”“公共”的同时“兼顾私人”。但问题是公共管理作为一种受公众委托而旨在实现公共利益的管理形式，它不会有、也不应有余力或余暇去“追求”、“关怀”和“兼顾”私人利益。当然，如果把“追求”、“关怀”和“兼顾”仅仅理解为保护或者不侵犯私人利益，无疑是正确的。但是，保护或不侵犯合法的私人利益，这本是一种最大的公共利益，也是公共管理的题中之意，自不待言。陈庆云等人的意思不止于此，他们还要“维护、增进和分配”“共同利益”与“个人利益”。如此，则笔者认为陈庆云等人扩大了公共管理的职能，从而有可能使公共管理偏离方向、误入歧途。
另外，笔者以为陈庆云等人的“公共优先”也是值得商榷的。我们认为，公共利益与私人利益从根本上讲是不冲突和对立的，虽然其实现过程确实有一个先后，即优先的问题，却很难说哪种利益绝对优先。在有些情况下是公共利益优先，在有些情况下则可能是私人利益优先。比如，近年来我国大大小小的城镇都时尚建造高规格的“文化广场”，显然这是公共利益，但如果这个城镇的公民并不富裕，他们衣食住行等私人利益问题还没有很好地解决，那么我们是应该优先考虑“文化广场”的公共利益，还是优先考虑“衣食住行”的私人利益？我们认为，这就应该优先考虑私人利益。当然，如果不是建造高规格的“文化广场”，而是防洪体系，则又无疑应该优先公共利益。这说明，我们如果把“公共优先”原则化、绝对化，则也有可能使公共管理偏离方向，甚至误入歧途。
三、公共利益实现以科学、民主与法治为手段
公共利益实现有两个方面的意味，一方面意味着公共利益作为“资源和条件”或者对象、可能性，甚或公共需要本身，将真正地被公众享有，公共需要将被满足，可能性将转变为现实性；另一方面则意味着公共利益作为一种理念，公众的理念和公共管理的理念，将从精神的、理想的王国走向物质的和现实的王国。我们认为，无论从哪一个方面来看，公共利益的实现，都是一个艰难的、痛苦的、需要努力和奋斗的过程。在这一过程中，还需要有一系列非凡的手段，如：科学、民主、法治。不以科学、民主与法治为手段，则公共利益难得实现。
公共利益实现首先需要以科学为手段。我们认为，公共利益具有客观性，虽然它与人们的主观偏好有关系，但客观性是主要的和决定性的，公共利益不是虚无缥渺的纯粹个人偏好。因此，公共利益是可以认识和把握的，我们不能简单地以多数人同意的方式认定公共利益，更不能毫无节制地由少数人或个别人拍板敲定或“自由裁定”。对待公共利益，我们必须以实事求是的态度、以冷静理性的态度、以客观公正的态度，一句话，以科学的态度来分析研究。我们要分清楚是不是真正的公共利益，是目的性公共利益还是手段性公共利益；是合理的、正当的公共利益还不合理的、不正当的公共利益，等等，要尽可能地对其进行定性的和定量的分析研究。我们还要思考用什么样的方式来实现公共利益，如何才能够最恰当、最有效率地实现公共利益。这样，也就要求我们在实现公共利益的过程中尽量地运用科学，以科学为手段。也只有这样，我们才能实现真正的公共利益或真正的地实现公共利益。
其次，公共利益实现必须以民主为手段。科学无疑是我们生活中必不可少的重要手段，我们的生活越来越离不开科学，但是科学不是万能的，因为人的理性是有限的。我们不能指望科学能够为我们解决所有的问题，因为问题是复杂的、更是紧迫的，面对问题的复杂性和紧迫性人的理性暴露出了有限性。我们没有足够的时间和财力以充分理性的方式来解决我们所面对的所有问题。面对公共利益问题也是这样，我们不可能用科学的手段、用理性的方式解决所有的公共利益问题，因为公共利益太复杂了，而且也常常是非常紧迫的。因此，公共利益问题不可避免地要采取某些不够理性的、甚或非理性的方式来“认定”或者决断。但是，这种认定或者决断必须以民主的方式做出，而不能以少数人甚或个别人专制的方式做出。
所谓民主的方式，也就是人民（或者公民、公众）自己当家作主的方式。公共利益是与每一个人都有关系的利益，是关系到每一个人的利益，同时也更是要求每一个人都付出努力、做出创造性贡献的利益。因此，公共利益必然是，也必须是每一个人都同意和认可的利益。也就是说，当我们把一种利益确认为公共利益而进行“维护、增进和分配”时，应该、必须以某种方式求得、取得每一个人的同意和认可。这种方式，就是民主的方式。
以民主的方式和手段实现公共利益，可以最大限度地弥补科学的不足和理性的有限。因为多数人的智慧往往是要大于个人或少数人的智慧的，多数人的决断也往往比个人或少数人的决断更正确、更接近于真理。更为重要的是，民主可以防止少数人或者个别人假公济私、以权谋私。历史经验告诉我们，在实现公共利益的过程中，如果缺少民主，即缺少公众的参与和监督，则公共权力必然走向腐败，少数人或者个别人必然借公共利益之名而实现自己的私人利益，从而使公共利益得不到真正有效的实现。
第三，公共利益实现必须以法治为手段。所谓法治，即依法而治。一般来说，法治作为一种手段包含有三个方面的特征：一是强调行为的规则性，即有关的行为必须符合、遵守事先约定的规则，不能随意妄为；二是强调规则的合理性，即所依之法必须为良法，规则不是随意制定的，而是以理性和科学为前提并通过民主的方式制定出来的；三是强调规则的普遍性，即法律面前人人平等，法律不承认特权和例外。显然，法治、民主与科学是联系在一起的，是相互依存、相互支持、相互补充的，离开民主与科学不可能有法治，而如果没有法治，则民主精神不会被贯彻到底，或者民主自身会因为失去理性而迷失方向，科学也不会发挥其应有的力量。正因为如此，公共利益的实现不仅要以科学和民主为手段，而且要以法治为手段。有民主、科学与法治为手段，则公共利益实现何难之有？
收稿日期：2005—11—14