建立公共财政的突发事件应急机制，本文主要内容关键词为：公共财政论文,事件应急论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代社会突发事件总是存在，而且出现的频率在不断提高
与经济的市场化、金融化和全球化相伴随，社会经济生活中的各种不确定性因素大大增加，公共风险在不断扩大。公共风险一旦变为现实即成为危机，构成突发事件。这样的案例不是在减少，而是在不断增多。从1997年的东南亚金融危机、2000年底的土耳其财政金融危机、2001年的阿根廷经济危机、到前不久的伊拉克战争引发的石油危机和现在遍及全球的非典危机，凡此种种，都表明了公共风险的存在和不可避免性，而且出现的频率在不断提高。政府的使命就是尽力防范和化解经济、社会改革和发展过程中的公共风险，使其最小化，避免使公共风险转化成为公共危机。
建立应急反应机制是公共财政框架中不可或缺的重要组成部分
公共财政是防范和化解公共风险的最后一道防线，自然也是应对公共危机的一个必不可少的手段。从过去的经验来看，各种公共危机一旦来临，财政总是难以置身事外的。在这次非典危机中，财政部门反应及时，中央财政从预备费中拿出20亿元设立防治非典基金，地方财政据估计拿出了50亿元以上的资金用于抗击非典。与此同时，财政部及时地制定了相应的政策和措施，如对受非典影响比较大的行业和企业给予一定时间的税费减免，农村非典患者的医治费用由财政支付、非典津贴不纳税等等。资金、政策和措施三者并举，对抗击非典发挥了公共财政的积极作用。
随着国家综合实力的增强，国家财政实力也不断壮大，拿出几十或上百亿元资金来抗击非典似乎是小菜一碟，用预备费即可解决问题。但假如不是几十亿元，而是几百亿元甚至上千亿元呢？若是面对巨额的突发性支出，靠预备费机制是远远不够的。1999年关闭农村合作基金会时，为了保持社会稳定，政府被迫承担了清偿的责任，结果导致不少地方财政无力承担，不得不向中央银行借钱，至今仍是挂着账，成为地方政府财政的一大包袱，威胁着地方财政的稳定。
随着经济金融化程度越来越高，金融危机尽管没有到来，但金融风险一直在加大，当这种风险超出金融体系自身承受力时，财政的介入和救助是不可避免的。一旦出现这样的情况，几十亿元恐怕解决不了问题。1999年发行2700亿元特别国债用于国有商业独资银行补充资本金，实际上就是政府财政舒缓金融风险而采取的一项重大措施。1998年，我国经济增长出现了历史性的转折，从长期偏热转向偏冷，经济不断滑坡，面对从未有过的这种情况，政府被迫调整预算，增发国债，当年增发的国债达到1000亿元。这也是政府财政舒缓经济风险而采取的一项重大政策。以增发国债为核心的积极财政政策至今仍在执行，当出现国债发行困难的情况时，这项政策恐怕就无法继续实施下去了，而不管经济是否仍在下滑。若是面对这种境况，政府财政将如何应对？心存侥幸，恐怕是不行的。再如战争、不知名的传染病、气候反常引发的大涝、大旱、社会骚乱、国际恐怖主义等等，诸如此类的公共风险和公共危机在快速转型的现代社会不是在减少，而是在增加。
因此，面对永远存在的公共风险和公共危机，迫切需要在公共财政框架中建立应急反应机制，这是公共财政框架不可或缺的重要组成部分。
建立财政应急反应机制的基本思路
一是要更新观念，树立风险意识和忧患意识。突发事件不会天天有，但应急反应机制不能一天无。养兵千日，用兵一时。从思想上认识到建立突发事件应急反应机制的必要性和紧迫性，应从非典事件中举一反三，吸取教训，引起各级政府的重视。
二是把财政应急反应机制纳入财政战略管理序列，并与公共财政的日常管理工作有接口，一旦出现公共危机，即启动财政应急反应机制。
三是应急反应机制包括决策指挥系统、执行流程系统、信息收集处理和加工系统、分析预测和报告系统。后两个系统属于监测系统，应当处于日常运行状态。前两个系统只有突发事件产生时才进入执行状态，平时处于预备状态。
四是公共财政的应急反应机制不只是资金的筹措和安排，还应包含政策的应急调整和具体措施的应急实施。这三个方面的内容都应包括在上述四个子系统中。
五是编制应急预算。这个预算应当每年编制，但不要求执行，只有当公共危机事件发生时才正式执行。一方面是确定突发事件发生时可动员的收入来源及收入筹集方式。如向中央银行透支、向国际金融机构借债、发行国债或推迟国债偿还、拍卖政府企业和资产等等。另一方面是支出用途和支出程序，明确支出过程中各个环节的责任和任务，以便一旦出现突发性支出时，不仅资金能很快到位，而且能够得到有效的使用。应急预算的编制需要根据在最近的时间内、最有可能发生的公共危机事件来编制预算，设计不同的支出用途和收入来源。应急预算编制和执行的权限应当列入财政基本法或预算法，一旦发生突发事件即可启动，以避免不必要的法律障碍。例如透支在一般情况下被法律所禁止，但只要启动应急预算，这项法律禁令应自动解除或有条件地解除。
六是公共财政的应急反应机制必须纳入法治化的轨道。应急机制自然是突破常规，但这不等于不要“规矩”，而是在危机状态下建立一种新的“规矩”，对各个法律主体在公共财政方面的权力、责任和义务做出新的规定。这样，一方面可提高应急反应机制实施的权威性和严肃性，提高约束力，另一方面，与其他法律相衔接，避免操作中的法律障碍。