关于军事机关具备行政诉讼主体资格的特殊情形的探讨，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,情形论文,主体资格论文,机关论文,军事论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国军事法学理论中，对于军事机关是否具备行政诉讼的主体资格基本持否定意见。其理由主要是：根据我国宪法规定，国家最高军事机关——中央军事委员会由全国人大产生，并对其负责，受其监督，我国军事机关（武装力量）作为一种独立的国家机关存在，并不隶属于行政机关、审判机关、检察机关等，尤其是它与国家行政机关不构成法律意义上的隶属关系，也就不具备在行政诉讼过程中作为被告方的主体资格的法律地位。既然军事机关在国家宪政体制中不属于国家行政机关的范畴，原则上不享有国家行政管理权，与地方公民、法人或者其他组织之间也没有行政隶属关系，不宜作为行政诉讼主体。因此，在我国，行政诉讼中的被告只能是行政机关，将军事机关作为行政诉讼中的被告，既混淆了我国行政机关与军事机关的原则区别，也不符合《行政诉讼法》的立法宗旨。
笔者认为，依据我国现行的宪法和有关法律的规定，军事机关通常不具有国家行政管理权，当然不具备行政诉讼主体的资格条件。但是，在下面某些特定的情况下，其有可能成为行政诉讼主体，并受到《行政诉讼法》的规范和调整。
一、军事机关参与国防建设领域中的行政管理工作
建国以来直至今日，由于各方面的原因，军事机关履行政府某一职能的情况是客观存在的。这不仅是维护国家军事利益的需要，也是现行我国国防领导体制的客观反映。1954年宪法在国家机构中没有设置国家的中央军事委员会，但规定国家最高行政机关国务院“领导武装力量建设”，在国务院设立了国防部，国防和军队建设的诸多事宜均是通过国防部直至国务院予以组织实施的。1982年宪法设置了国家中央军事委员会，国务院虽然设置国防部，但其已经不再是实体，国务院与国家中央军事委员会是互不隶属的国家机构，分别独立对国家最高权力机构——全国人大及其常委会负责，并受其监督。在现实情况下，由于我国的最高军事机关（国家中央军事委员会）与最高行政机关（国务院）体制中的国防部存在重叠关系，因此在国务院履行“领导和管理国防建设事业”职能的情况下，以国防部名义进行的国防具体行政行为是客观存在的。例如，民兵和预备役建设、边防、海防、空防的管理工作、国防教育、国民经济动员、国防交通、国防设施保护、军品出口管理、人民武装动员的领导和管理、国防科研生产的领导和管理、国防经费和国防资产的管理等，这些都属于国家国防的具体行政行为的范围。根据我国《宪法》、《国防法》和其他有关法律、法规的规定，上述国防建设中的具体行政行为不少是由国务院和国家中央军事委员会及其所属部门共同组织实施的，客观上为军事机关依法介入或者参与国家行政管理事务提供了依据。尽管有的军事机关在国防建设中行使国家行政管理职权属于特殊情况，但是这些行为往往是以国家行政机关（如国防部）的名义实施的，严格说来，它们当然属于国家行政行为的范畴，理应受到《行政诉讼法》的规范和调整。在立法实践中，国家中央军事委员会同国务院共同制定军事行政法规的活动是大量的，截止目前，已经颁布的行政法规达40多部。在军事机关看来，这些法规属于军事法规的组成部分；在行政机关看来，它则属于行政法规的范围，作为国家行政法规的重要组成部分，也已经成为人民法院审理行政案件的依据。这也成为判断军事机关可以成为行政诉讼主体的—个佐证。当某一军事机关履行政府职能并参与国家行政管理活动时，客观上必然带来行政诉讼的问题。在特定情况下，凡以国防部名义所进行的管理国防行政事务的行为，除属于国防方面的国家行为不可诉外，其他的具体军事行政行为均可受《行政诉讼法》调整，应受司法审查和监督。
二、法律、法规的专门授权
根据我国行政法学理论，某一机构凡获得法律、法规授权，均可以成为行政主体，成为行政诉讼被告。其主要类型有：（一）依照法律、法规的授权规定而直接设立的专门行政机构，如专利复审委员会、商标评审委员会等；（二）获得法律、法规授权的行政机关的内部机构；（三）获得法律、法规授权的政府职能部门的派出机构。显然，依照法律、法规的授权并以国家名义行使行政管理权限的机构可以成为行政主体，并成为行政诉讼中的被告的原则，也可以适用于军事机关。我国《国防法》第13条规定，中央军事委员会具有“协同国务院领导和管理国防科研生产”、“会同国务院管理国防经费和国防资产”和“法律规定的其他职权”，这就意味着在法定情况下，军事机关存在参与或者介入国家行政事务管理活动的可能。在现行法律、法规中，明确授权军事机关行使国防行政管理事务方面的处罚权、审批权及其可诉性的规定也有所见。例如，我国的兵役工作，实行的是国务院、中央军事委员会领导之下的国防部负责制。按照我国《兵役法》第10条的规定，“省军区（卫戍区、警备区）、军分区（警备区）和县、自治县、市、市辖区的人民武装部，兼各该级人民政府的兵役机关，在上级军事机关和同级人民政府领导下，负责办理本区域的兵役工作。”该法还规定，有服兵役义务的公民，拒绝、逃避的，“由县级人民政府责令限期改正；逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务，并可以处以罚款”；对妨害兵役工作的行为，“由县级人民政府责令改正，并可以处以罚款；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法予以处罚。”《征兵工作条例》依据《兵役法》的规定，再次明确：“全国的征兵工作，在国务院、中央军事委员会领导下，由国防部组织实施，具体工作由国防部征兵办公室承办。”虽然在司法实践中，处罚决定往往是以政府征兵办的名义作出的，但是，由于兵役机关具有双重性（军事机关与政府行政机关），因此，从法理上讲，只要法律上没有明确规定，行政机关所享有的行政处罚权限就不宜将军事机关排除在外。又如，我国的军品出口实行的是国家和军队双重管理体制，同属于“国家军品出口主管部门”。《军品出口管理条例》第23条规定：“国家军品出口主管部门认为必要时或者根据军品贸易公司的请求，可以对妨碍正常的军品出口秩序的行为进行处理。”该条例第27条规定：“军品贸易公司对国家军品出口主管部门作出的具体行政行为不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”这也表明了军品贸易公司既可对行政机关也可对军事机关提起行政诉讼。再如《国防交通条例》第49条规定：“危及国防交通工程设施安全或者侵占国防交通控制用地的，由国防交通主管机构责令停止违法行为，给予警告，可以并处5万元以下的罚款，造成经济损失的，应当依法赔偿。”第51条规定：“逃避或者抗拒运力动员或者运力征用的，由国防交通主管机构给予警告，可以并处相当于被动员或者被征用的运载工具、设备价值2倍以下的罚款。”其中的“国防交通主管机构”当应包括总部、大军区机关的军事交通运输部门履行国家法律、法规赋予的相关职责所设立的相关机构。此外，《人民防空法》、《通用航空飞行管制条例》、《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》等有关法律、行政法规的规定中，均为军事机关行使政府职能、履行行政管理职权提供了法律依据。在上述国家法律、法规没有作出修改之前，这些规定可以成为军事机关具备行政诉讼主体资格的理由和根据。
三、国防行政行为并非一概不可诉
按照1990年10月实施的《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织在其合法权益受到行政机关具体行政行为侵犯时，有权向人民法院提起诉讼，其中作出具体行政行为的行政机关是被告。从《行政诉讼法》的受案范围看，已经把国防、外交的国家行为排除在外。笔者认为，所谓国家行为，涉及国家主权、国家安全和国内重大问题，即涉及到国家的根本利益，并不直接影响公民个人的权利义务问题。从其行为后果看，主要由国家承担政冶责任的方式解决，因此不能提起行政诉讼。2000年3月10日最高人民法院作出的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中明确规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，同时具体解释了我国《行政诉讼法》第12条第（一）项规定的“国防、外交等国家行为”，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。但是，涉及国防的行为不可诉，并不等于涉及国防事务管理活动的具体行政行为不可诉，特别是当军事机关以各级行政机关的名义代行或参与政府管理活动时，就不宜将其排除在行政诉讼主体资格外，这对于维护国家法制的统一性，维护国家机关的信誉和公民个人的合法权益都是有利的。
当然，军事机关的行政行为可以具体分为军事行政行为和国防行政行为，二者虽有相似之处，但是在实施的主体身份、行为实施的对象、行为方式与方法、以及处理程序、法律后果等方面存在不同。一般说来，军事行政行为只针对军队内部的单位和个人，涉及对军人和军队各级组织内部行政事务的管理，绝大多数情况下是不可诉的；国防行政行为是以全社会的组织、成员和个人为对象的，涉及对公民、法人或者其他组织行政事务的社会管理，绝大多数情况下是可诉的。当军事机关以国家行政机关的名义为某一行政行为，或者有法律、法规的授权时，其具体行政行为应视为国防行政行为，受到《行政诉讼法》的调整。
尽管军事机关作为行政诉讼主体资格的可能性是现实存在的，也有一定的法律依据。但是笔者认为这只能属于特例情况。应当看到，随着依法治国、建设社会主义法治国家进程的加快，除非特殊情况下（如战时或紧急状态时），军事机关履行政府职能的现象应当尽量减少或者避免，以保证国家依法行政目标和军队依法治军目标的实现。在现行宪政体制下，军事机关介入或者参与国防行政权应当从严控制，尽可能地从大量的本应由政府管理的国防行政事务中解脱出来，这不仅有利于各级军事机关集中精力依法履行宪法和法律赋予的各项职能，而且也有利于维护军队的形象，避免受到不必要的行政诉讼纷争的困扰。