我国国家审计发展战略的基本框架，本文主要内容关键词为：发展战略论文,框架论文,我国论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家审计发展战略是明确国家审计中长期发展的主要目标与任务、重点工作事项和相应对策，以及为落实发展战略制定的各项措施。
研究国家审计发展战略，就是锁定国家审计发展目标，明确国家审计工作思路。是做到着眼未来、切实把握现在的迫切需要。研究我国国家审计发展战略，需要关注国外审计的发展态势，重视外国审计的经验，但是决不能脱离中国的实际。从实际出发，这是我们做好一切工作的基本原则。
我国国家审计发展战略的基本框架应是关于国家审计中长期战略规划和实施活动的纲领性文件。它明确了我国国家审计在中长期发展的主要任务与目标、重点工作事项，以及为落实基本框架制定的各项保证措施。
1.中长期国家审计的主要任务与发展目标
我国国家审计中长期的主要任务是：营造服务于我国社会主义市场经济的发展与繁荣的监督机制，深入开展对中央和地方政府公共财政收支、国家掌管的企业集团、重大投资项目的财务审计，进一步开展对国家公共部门公共资金的使用效益审计，探索开展与国计民生相关的环境审计、资源审计、国家经济安全审计等领域的审计。
我国国家审计中长期发展的目标是：为实现我国国家职能服务，成为国家建立与健全法治的重要手段。
2.中长期国家审计的重点工作事项
国家审计的主要任务与发展目标最终要靠国家审计的重点工作事项实施所取得的审计成果体现出来。为此，根据国家的发展战略和国家审计的主要任务与发展目标，我国国家审计中长期应实施以下重点工作：
(1)公共财政收支审计是国家审计永恒的主题
长期以来，我国的国家审计是“全面审计，突出重点”，其现实情况是既没有达到全面审计，也没有突出重点，而是紧跟政策所呈现的“运动式审计”。今后应充分体现现代国家审计是法制的工具的特性，国家审计机关是国家授权对国家公共部门和公营机构进行监督，并将其审计结果对人民公开、向人民负责的专门监督机构。正确把握国家审计的特性，才能有利于国家审计机关在社会生活中摆正自己的位置，安排好国家审计的工作重点。公共财政收支审计是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》赋予国家审计机关的首要任务，目前世界上大多数国家的国家审计也是这样做的。今后要探索公共财政收支审计的新模式，监督国家各级政府及其所属公共部门的财务收支，要从战略和长远的高度关注国家财政收支的合法性、合理性和可持续性，关注国家的经济、财政、金融安全。这是法律赋予国家审计机关的职责，也是国家审计工作的重中之重。
(2)公共部门的效益审计是国家审计工作的延伸
随着我国社会主义法治思想的深入人心，广大人民已经不仅仅关心政府财政资金和公共资源的使用应该“取之于民，用之于民”，而是进一步关心这些资源或资金是否“用得合理，用得经济”。因此，进一步扩展国家审计范围，从传统财务审计向效益审计延伸，已成为我国国家审计的必然发展趋势。建立、健全我国公共部门效益审计制度，一是要提升效益审计工作量在整个国家审计工作量中的比重。效益审计重点不仅要审查公共部门及其所属部门使用资金量的多少，更要审查财政资金项目对社会经济发展的影响力，对被审计单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价，提出改进建议，以优化管理，提高效益。二是在预算执行环节逐步推行效益审计。对公共部门的效益审计应该从细化预算支出结构入手，分析实际投入或耗费的每一项预算资金是否都是必须的，是否体现了效率和效益。三是进一步完备我国效益审计法律体系。要做好对公共部门的效益审计执法工作，首先要进一步完备效益审计法律体系，以利于效益审计工作有法可依。
(3)国有企业审计是国家审计应当强化的工作
国家作为一个“经济实体”，掌握着大量的经济资源，特别是我国国有经济在整个国民经济中所占比重很大。在市场经济条件下，由于国有企业与政府的关系密切，软预算约束问题更加突出，资本市场、产品市场和劳动力市场对国有企业的监督都是十分薄弱，监督作用无法充分发挥。在这种情况下，为了最大限度保证对国有企业监督的力度和效果，必须市场监督与行政监督并举。因此，加强对国有企业的审计监督，是国家审计应负的职责。
值得探讨的是，尽管我国法律规定国家审计应对国有企业进行审计，但进行审计的方式应该是多样化的，可以是直接审计，也可以是委托审计，还可以是联合审计。实际上，国有企业为了上市融资和其他筹资和对外合资等多方面的需要，如由国家审计实施直接审计，仍需要由民间审计对其进行审计，所以国家审计机关应考虑对其审计的方式。正如最高审计机关第十二届国际会议的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中指出的：“对公营企业的审计方式，可能包括由最高政府审计机关直接进行的审计和在监督下进行的审计，或是采用其他方式进行的审计。”
(4)金融系统管理审计是国家审计实施的新方式
受经济全球化和金融一体化、竞争与放松管制以及金融创新与技术进步等因素的影响，全球金融市场发生了基础性和结构性变化，金融市场的波动性和系统性风险日益加剧，严重影响一国的经济发展。由于金融系统的高风险性、信息的严重不对称、金融系统在国民经济中的核心地位及金融危机的严重后果，保证金融系统的稳定性除了严格有效的内部管理外，来自外部的金融监督也极为重要。
应该深入研究的是，我国国有金融企业普遍实行了股份制改造和境外上市融资，实行传统的财务收支审计可能会与注册会计师审计相重复。因此，国家审计对金融系统审计应改变审计方式，对金融系统实施管理审计。国家审计对金融系统实施管理审计包括：一是加强对国有金融企业管理流程和内部控制系统的审计监督，增强其风险防范能力和可持续发展能力。二是加强对高风险业务的审计监督，对高风险业务的规范性、合规性进行审计，规范高风险业务的管理制度和风险控制措施。三是探索开展经营审计，认真查找问题，堵塞管理漏洞，防范经营风险，促进提高管理水平。
(5)环境审计是国家审计应拓展的新业务
我国正处于工业化高速发展的时期，这一阶段将是资源消费高峰，环境污染会更加严重。因此，国家审计机关要加大环境审计的力度，以促进经济的可持续发展、经济增长方式的转变。国家审计机关以其超脱地位和特有的功能实施环境审计，对环境改善所发挥的重要促进和保障作用也是其他机构无法替代的。环境审计的对象主要包括：政府环保等行政管理部门的环境管理监督行为；国有资源的规划、开发、利用行为；国家环境保护的规划、实施、管理行为；工业企业及其他企事业单位的生产经营活动；改建、扩建项目，技术改造项目，房地产开发项目，旧城区改造项目等建设项目的施工建造行为；交通运输部门、能源供应部门等公用事业单位的服务供给行为；人类作为群体在社会经济生活中的其他可能对环境造成破坏的具体行为和活动。
3.实施国家审计发展战略的保证措施
国家审计发展战略的实施，与我国政治经济全面发展、民主与法治完善、审计人员素质提高密切相关。为确保国家审计发展战略的实施，需要国家审计在体制、法规和人员素质等多方面进行相应变革，以推进国家审计发展战略的进程。国家审计发展战略的实现是一个很长的历史过程，必须有相应的有效的保证措施。这些保证措施包括：
(1)逐步改善我国国家审计的独立性
使国家审计处于一种独立的地位，是世界各国国家审计中一个内在的共同特征。按照独立性程度的不同，世界各国的国家审计大致可分为立法模式、司法模式、行政模式和独立模式等多种体制。世界各国的国家审计体制都是在其特定的政治经济环境下建立起来的，只要符合本国审计的发展实际，应该说没有优劣之分。另外，一国的国家审计体制又不是固定不变的，它会随着一国政治经济的发展而发展。但是，综观世界各国国家审计的发展历史，立法模式的国家审计体制更能体现国家审计的独立性，更能充分发挥国家审计的作用。
按照我国宪法的有关规定，我国的国家审计属于典型的行政模式审计体制，即各级审计机关隶属于各级政府的行政系统。这种行政模式的国家审计体制在建立的当时及相当长时期内是可行的，与当时我国政治经济情形是相适应的。随着我国政治经济的不断发展，这种体制的弊端也日益显现出来，到了思考改革的时候。但是，在我国现行的国情下，在《中华人民共和国宪法》没有修改之前，可行的改善措施是：在基本不改变现行国家审计体制的条件下，由全国人民代表大会加强对审计署审计业务的领导，在全国人大常委会下设置审计委员会，负责领导审计署对中央政府的预、决算和重大投资项目进行审计，并向全国人大常委会负责并报告工作。同时，审计署作为政府的内部审计机构，在国务院总理领导下行使政府内部审计职能。审计署受全国人大常委会的审计委员会领导，加强对中央政府经管全国公共财产、资源所负公共受托经济责任的监督，这可以说是我国国家审计体制从行政模式向立法模式的一种过渡措施。
(2)日益健全我国国家审计法规体系
我国国家审计机关各项任务的完成，有待于相应审计法规的完善。新修订的《审计法》尽管在2006年刚实施，但可以说是在现行《中华人民共和国宪法》的框架下做的权宜修订，没有能够充分体现对国家审计在新形势下的客观要求。因此，应完善相关的审计法规：首先，进一步修改我国《审计法》，使之与《行政处罚法》、《公司法》、《证券法》、《会计法》等相衔接、配套，明确国家审计监督的性质、地位和作用等定位，将环境审计、资源审计、国家经济安全审计纳入国家审计监督的范围，明确国家审计机关与财政、计划、银行、税务、物价、工商管理等专业性的经济监督部门的关系，确立国家审计机关在经济监督中的主导地位。其次，进一步完善《审计法实施条例》；第三，修订《国家审计标准》，借鉴国内外经验，进一步规范国家审计的计划、实施和报告的行为；第四，制定较为详细的《国家审计职业道德规则》，加强对国家审计职业和个人的自我约束；最后，制定国家审计机关和审计人员的惩处、赔偿制度等。
(3)不断提高我国国家审计人员素质
我国国家审计机关各项任务的完成，除完善相应的审计法规外，还取决于高素质的国家审计人员。从国家审计的发展看，现行国家审计人员素质不能适应国家审计发展：一是指导思想不适应，就事论事，缺乏宏观意识、风险意识和责任意识；二是知识、技能、手段不适应。因此，要求我们必须加强国家审计人员的培养：一是抓好队伍建设，增加审计人员数量，建立审计领导、审计专家和审计管理者三支人才队伍，全面提高审计队伍素质，实现审计人员结构的多专业化，形成既有审计师，也有会计师、经济师、工程师、精算师、计算机软件设计师等等这样一支综合性的审计队伍。二是建立规范的审计工作方式。国家审计人员在工作中要减少随意性，严格遵守国家审计标准来确定审计的范围、内容，在审计方法上也要做到科学合理，推行新的审计方法、审计策略和技术手段，提高现有审计资源的利用效率。
结论
站在历史的高度，以世界的视角来探讨国家发展战略与国家审计发展战略的关系，可以看到：国家审计发展战略应受制于、服务于国家的发展战略，这是我国制定国家审计发展战略必须遵循的原则。而我国法治、民主的发展现状，是我国制定国家审计发展战略的基础。在我国未来较长时期内还坚持以经济建设为中心的国家发展战略条件下，民主与法治建设的步伐不可能很快，监督机制将难以真正形成，我国国家审计难以得到迅猛发展。
从动态的角度来看，世界各国的国家审计发展战略都是在其特定的政治经济环境下建立起来的，一国的国家审计发展战略又不是固定不变的，它会随着一国政治经济的发展而调整。我国国家审计中长期的主要任务是：深入开展对中央和地方政府公共财政收支、国家掌管的企业集团、重大投资项目的财务审计，进一步开展对国家公共部门公共资金的使用效益审计，探索开展与国计民生相关的环境审计、资源审计、国家经济安全审计等领域的审计。
从历史经验来看，国家审计发展战略的实现，往往始于充分利用现有体制下有利于国家审计发展的各种因素，为国家审计发展创造条件，使国家审计职能在现有体制下获得初步和尽量充分的发展。当前，实现国家审计发展战略应逐步改善我国国家审计的独立性、日益健全我国国家审计法规体系和不断提高我国国家审计人员素质。
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