科学基金机构的绩效评价与管理，本文主要内容关键词为：绩效评价论文,机构论文,科学基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言
科学基金制为西方经济发达国家所首创。1860年，德国首先成立了洪堡基金会。1913年，英国医学研究理事会(MRC)成立。1950年美国国家科学基金会(NSF)成立。随后，加拿大、澳大利亚、法国、日本等相继建立了科学和工程基金会或理事会。到20世纪70年代，科学基金制已经成为一些发达国家政府资助科学研究、培养科学人才、推动科技进步和社会经济发展的主要形式。1986年2月，我国的国家自然科学基金委员会成立。
科学基金制作为国家管理科学研究的一种制度，主要是依靠科学共同体对基金进行科学自治；采取自由申请、专家评审、择优支持的办法，对科学研究资源实行优化配置；发挥着培养优秀人才、促进科学技术和经济发展的作用。以科学基金制为基本运行机制的科学基金资助机构，则把政府的公共管理职能和科学研究者的专业优势结合起来，理顺了政府和科学研究者的关系，妥善解决了政府职能的有限性和科学发展无限性之间的矛盾。
20世纪90年代以来，伴随科技投入的持续增长，公众对政府科技资金的管理、投入产出绩效日益关注。科技评价作为彰显政府科技投资成效、提高科学决策水平、提升科技资源配置效率、提高科学管理能力的重要工具和手段，日益受到各国政府和科研机构的重视[1]。近十年来，随着政府对包括科学资助活动在内的公共管理绩效评价的广泛开展，为更加科学、公正、高效地开展科学资助活动，基金资助机构的评价活动也逐渐从对科学研究的事前评价（科学价值判断）转向同时兼顾事前评价与事后评价（绩效评价），进而转向战略导向下的“目标—过程—结果”三位一体的绩效评价模式[2-3]。这种战略导向下的绩效评价对内为加强科学资助机构的预算管理、提高科研资助和管理绩效提供了有效支撑，对外则日渐成为取信于科学界和公众、接受社会监督的有效手段。
我国的政府科学资助活动在成功地引入同行评议制度开展事前评价之后，能否再次借鉴国外政府科学基金机构绩效评价在政策制定、战略实施、绩效评价与绩效管理方面的举措与经验，进一步提升我国科学基金资助成效、提高管理效率，是个值得认真探索的问题。本文以软系统方法论(SSM)为理论支撑[4]，从3个问题入手，即为什么评（评价的目的）、评什么（评价对象和评价内容）和怎样评（制度保障和组织实施），通过对美国科学基金会(NSF)、英国研究理事会(RCUK)、加拿大自然科学与工程研究委员会(NSERC)和澳大利亚研究理事会(ARC)4个基金资助机构开展绩效评价和管理活动的法律与制度保障、评价目的、评价对象和内容、评价的组织实施、评价方法以及评价结果的应用和影响等进行系统解读与分析，以期为我国科技领域的相关绩效评价和管理实践提供参考与借鉴。
1 NSF的绩效评价与管理
NSF通过支持美国科学和工程领域教育和基础研究，促进科学进步，提高国民健康水平，促进国家繁荣和保障国家安全。概括来讲，NSF的绩效评价是在遵循国家法律框架下的一个“自上而下和自下而上”的过程。首先，NSF的绩效评价与管理活动锚定国家战略需求，为满足国家绩效评价的诉求，获取合理的经费预算提供依据。绩效评价与管理体系“自上而下”的构建：以美国政府颁布的绩效与结果法案(GPRA)为绩效评价的框架和制度基础，以总统管理日程(PMA)R&D投资标准为总体评价标准，以预算管理办公室(OMB)的计划评级工具(PART)对具体计划执行效果展开评价。从GPRA到R&D投资标准再到PART，是一个对评价体系从框架、到标准、再到方法上不断完善和细化的过程。其次，在操作层面上，绩效评价与管理则是“自下而上”的，即先从项目评价开始，逐层向上，从评价机构具体的计划目标相对应的产出，再到上一层次与机构战略性计划目标对应的成果，最后评价科技活动对NSF长期使命以及对国家、社会的整体影响（见图1）。
图1 NSF绩效评估与管理框架
NSF内部绩效评价与管理围绕满足国家绩效评价的需求，在计划、办公室、科学部和机构整体不同的层面开展。其中，外部专家委员会(COV)在重大计划层面检查NSF价值评议过程的公正性、有效性以及所资助成果的质量，对NSF在计划运作管理的质量和公正性，以及NSF所资助的研究或教育的直接产出和成果，在满足NSF使命以及战略成果目标方面进行评价。各学部／局（投资部门）的咨询委员会(AC)和GPRA绩效评价委员会(AC/GPA)则在相关办公室和科学部层次上围绕人、思想、工具和资助卓越四个方面对具体战略成果目标进一步细化指标，用来全面评价NSF的年度绩效进展[5]。
此外，NSF还有一套来自外部和内部的监督与查证体系，来确保NSF所有工作中的核心——基于价值的同行评议系统的有效性和公正性。从内部角度，NSF每年对同行评议系统运行状态进行全面审查，并专门针对NSF价值评议系统某个方面，进行整个机构范围内的系统性评价或研究，满足外部要求以及对各方面反馈的需要。评价报告在其官方网站发布，接受各方权益人的监督。从外部角度，GAO受美国国会的委托，也会不定期地对NSF同行评议的公正性和有效性进行评价，并提交价值评议报告。NSF的年度绩效报告和价值评议报告，在机构层面体现了NSF满足国家战略需求以及对执行效果的绩效评价，经过外部机构独立查证和确认后，提交给美国国会、GAO、OMB，并在官方网站发布。美国国会、GAO和OMB将战略规划、年度绩效计划和年度绩效评价三份报告的审议与预算审批相结合，从制度上为开展战略导向下“目标—过程—结果”的绩效评价提供支撑[6]。
总体来讲，NSF的绩效评价与管理是在国家绩效评价框架下进行的。GPRA为NSF的评价体系构建了法律框架，PART评价为改进项目／计划执行绩效和管理提供了重要的工具。在此框架下，NSF形成了为获取合理的预算请求，以提高研究质量、效益与效率为目标，强化战略导向下的“目标—过程—结果”绩效管理较为完整的、多层次的绩效评价与管理体系。
2 RCUK的绩效评价与管理
自1913年成立MRC至今，英国先后成立了生物技术和生物科学研究理事会、工程和自然科学研究理事会等7个研究理事会，涵盖了自然科学、医学、工程学、社会科学和人文科学的所有学科。为了消除涉及多学科、跨理事会的科学研究在制度和体制上的障碍，进一步提升研究理事会在科学探索、人才培养和科技创新的资助与管理成效，促进政府科技创新目标的有效实现，由英国7个研究理事会组成的战略联盟——RCUK于2002年成立。各研究理事会作为各自独立的法人实体，共同以RCUK的名义，围绕同行评议、绩效管理与评价、战略制定、资源配置、跨学科研究、知识传播以及科学普及等方面的共性问题展开有效合作。
RCUK的绩效评价与管理体系深受国家科研绩效评价体系的影响。近年来，伴随政府科技政策的调整和管理模式的变迁，政府对公共部门、科研机构的绩效评估日渐从关注“经济和效率”转向“效益和质量”并重；评估主体由“公共组织和专门机构”扩展到“社会公众”；绩效评估的价值导向呈现“多元化和系统化”。在国家层面，政府力求通过绩效评价保证其科技投资的物有所值和管理的高效，通过评价改进其资助管理模式，促使效益最大化。在国家层面，2004年7月发布的《科学与创新投资框架》（简称《框架》）中设定的目标和指标体现了国家或部门的价值诉求，三年期综合开支审查(CSR)中的绩效评价体系将国家目标具体化和可操作化。以此为依据，RCUK的绩效评估从其经费预算是否达到公共服务协议(PSA)的目标和对英国科学研究的贡献两个方面展开评价。
在各研究理事会层面，在新CSR绩效管理体系下，各理事会都需要制定和发布年度执行计划。执行计划规范了各理事会在开支审查期间经费的优先配置和行动意向。在预算范围内如何实现理事会的使命，如何实现政府科学预算的各项目标和可能的举措，需要在计划中进行描述。执行计划每年更新，在下一个综合开支审查年度重新规划。对各理事会年度执行计划的评价，以理事会每年向政府科学与创新办公室(OSI)提交年度执行报告的方式体现。执行报告一方面要汇报工作进展，另一方面需比照OSI绩效管理体系中设定的标准和成果形式以及整体目标和节点目标做出评价。此外，各研究理事会围绕各自使命和学科特点展开的学科评价、科技影响力评价等，均以国家绩效评价体系中设定的目标为导向，评价方法与评价结果向社会公布，接受公众的质询等[3]。
总体来讲，RCUK各层次的评价严格按照一定的程序和准则开展，绩效评价以年度执行计划和执行报告为基础开展，战略计划与资助管理相互呼应，绩效评价与管理工作已纳入到了规范化、制度化和日常化的轨道。政府通过绩效评价促使各基金会不断改进其资助管理模式，实现科学资助的效益最大化。各研究理事会也通过绩效评价和学科评估提升科技资助成效、提高管理绩效。绩效评价与管理已成为制定科技政策、提高资助绩效、鼓励公众参与、展示科技投资成效的重要手段。
3 ARC的绩效评价与管理
ARC的前身是成立于1965年的澳大利亚研究拨款委员会，负责资助高水平的科学研究。为使ARC更好地履行职责，充分发挥其作为政府、学术界、产业界以及整个社会之间的桥梁作用，2001年3月国会通过了澳大利亚研究理事会法案（ARC法案），ARC成为独立法人机构。伴随ARC法案的实施，ARC对支持项目、人员、设备和机构的资助类型进行重新整合，形成新的“国家竞争性资助计划”(NCGP)框架。在管理模式方面，ARC建立了战略明确、计划透明、重在绩效的管理体制。
作为独立法人机构，ARC绩效评价体系在政府层面，ARC需要遵循澳大利亚《财政管理和绩效法(1997)》和《公共服务法(1999)》，定期接受政府对其战略部署和重点领域工作开展情况的绩效评价。例如，1999年澳大利亚政府发布了《知识与创新》白皮书，2001年宣布《支持澳大利亚的能力，BAA》工程启动，ARC在随后的5年内获得了29亿美元的经费用来资助科学与创新活动。2003年联邦政府就ARC执行《知识与创新》和BAA的情况委托第三方展开评价，旨在了解ARC对这两个决议执行的进展、效率和效果。2005年4月由国家审计署(ANAO)依据《财政管理和绩效法》、《ARC法》，以及ANAO的《实践指南——资助管理》，就ARC对科学基金的管理绩效，尤其关注占ARC总资助金额约70%的国家竞争性资助计划(NCGP)中的发现类项目的管理绩效开展评价。评价重点关注：(1)项目遴选和资助过程的系统性；(2)指南的效果和效率；(3)项目管理的有效性；(4)监测、评价与控制各项事务的有效性。评价结果与下一阶段经费预算提供依据。
在ARC机构层面，ARC专门设立了战略和评价协作部门，开展战略制定和绩效评价相关工作。在制度上，ARC需要依据国家法律规定，定期接受政府对其相关工作开展的绩效评价。在操作层面，ARC每年提交的覆盖未来3年的战略报告是其资助及管理工作的指南和评价依据，战略报告须从ARC使命出发，在卓越性、集中性、伙伴关系、灵活性、战略性、桥梁作用和社会责任7原则指导下，围绕为实现ARC使命的7个关键行动领域制定近期可实现的主要目标，行动的时间表，以及衡量目标可否实现或完成程度的具体产出和成果的表征形式。在每个行动领域的战略目标下又细分为若干个子目标，每个子目标对应若干举措，对应每个举措设定具体评价指标。另一方面，根据ARC法案的要求，ARC的年度报告中必须针对当期战略报告中设定的具体战略目标和举措的实现情况，展开目标业绩比照和指标业绩评价分析，以此实现“目标—过程—结果”三位一体的绩效管理和绩效评价（见图2）。此外，为提高自身决策和管理水平，ARC还开展不定期评价，如学科评价与学科发展战略研究、资助类型的评价与研究、管理政策的评价与研究等多方面评价，为进一步提高资助与管理绩效提供支撑[7-11]。
图2 ARC绩效评价体系
总体来讲，ARC绩效评价以法律为依据、制度为保障，将绩效评价与政策制定、战略制定与实施、管理绩效与预算审定有机结合。在政府层面，《财政管理和绩效法》、《公共服务法》和《ARC法》为ARC开展战略导向下的绩效评价提供了法律和制度上的保障。在机构层面，战略导向下的绩效评价与ARC管理模式紧密相连，从使命出发制定的机构战略报告对近期（3年）的战略目标与举措、关键指标给予清晰描述和定义，使得年度绩效评价具有战略导向性、透明性和可操作性。在政府层面，评价与机构预算直接挂钩，关注国家战略需求的实现、战略部署成效评价；在机构层面，形式多样的评价为ARC更高效地实现其战略目标、提高绩效、优化管理、加强与科学界和社会公众的沟通等提供了支撑和保障。
4 NSERC的绩效评价与管理
NSERC成立于1978年，通过资助加拿大高等院校的基础研究和产学研联合项目，培养高水平科研人才，促进国家科学技术与社会经济发展。目前，加拿大高等院校约有1/6自然科学与工程领域的研究经费来自NSERC。作为国家战略性的独立投资机构，NSERC的绩效管理和评价模式一方面必须依据国家的相关法律和政策进行，体现政府绩效管理的职能；另一方面也根据自身的发展战略和管理需求，有计划、有目的地开展以提高绩效和改善服务为目的的绩效评价活动。
在政府层面，加拿大联邦政府在绩效评价和问责体系的制度建设中起着举足轻重的作用。《联邦政府绩效评价职能》明确要求，各联邦机构需委任1名高级评价主管，负责战略导向的评价研究，制定满足财政委员会秘书处(TBS)需求的评价计划，并开展早期预警评价。此外，各机构还需1名高级执行官主持评价委员会的工作，促进评价与管理实践的结合。作为NSERC最高决策机构之一的计划评价委员会，一方面负责向NSERC理事会提供评价政策，建议并审核评价计划，根据需要进行调整并监管各类评价计划的实施；另一方面其根据评价实施工作的需要邀请外部专家，向高层管理者就评价事项和可能采取的评价方案选择提供咨询，审核NSERC的最终评价报告，向理事会或总统就拟采取的方案提供适当建议，并负责监测计划评价报告中所建议方案的具体实施。
按照加拿大联邦政府的绩效管理模式，联邦部门和机构的年度绩效评价与审计问责每年以《行动规划报告》(PAA)和《部门业绩报告》(DPR)为基础开展，旨在促使联邦机构对战略、规划、实施和绩效进行通盘规划和考量。机构经费开支及绩效的审查则按照《联邦问责法和行动规划》每5年开展1次。其中，PAA是NSERC的战略规划与预算报告，报告需就机构的资助计划、目标、预期成果以及未来3年的资源需求提供信息，DPR则根据PAA中所明确的计划、目标、预期成果和资源等内容，就其取得的成绩、采取的具体举措等提供信息。PAA和DPR一方面展示了NSERC的职责所在，提供了预算审批、问责审计以及机构与社会公众对话的基础，另一方面也是对NSERC的计划、预期成果、如何实现目标以及采用的举措和进展等方面，接受政府绩效评价、预算审计、管理问责和公众监督的过程。PAA和DPR互为补充，共同构成了NSERC战略导向下的“目标—过程—结果”的绩效评价与管理模式。
在满足国家绩效评价的需求下，各部门和机构内部开展的评价具有相当的自主性和灵活性。即联邦部门与机构根据风险评价、部门工作的优先度以及政府工作重点，制定未来1～3年的评价计划，在评价计划实施的过程中，根据各自的工作职责和联邦评价政策，自行选择评价领域及方式，制定相应的评价政策和框架，并通过独立于管理体系之外的内部评价系统进行评价。必要时，各部门评价机构或国家财政委员会可以安排外部专业人员对有关政策和计划进行独立评价或合作评价。绩效评价与审计问责引导NSERC的管理者转向绩效导向的管理模式，促使其不断考量产出与目标的一致性、相关性、成本收益性，进而不断改进和提高管理效率和业绩。
5 对比分析
基金资助机构担负着国家赋予的使命和愿景，在国家体系中有着独特的战略定位。从使命和愿景出发，机构通过制定长期和短期发展战略，明确目标，并采取相关举措以实现战略发展目标。纵观NSF、RCUK、ARC和NSERC的绩效评价与管理体系，尽管因国家体制、机构使命与目标的差异，其绩效评价和管理模式在政府层面和机构层面各有特色，但其绩效评价与管理模式则不约而同地从单纯基于产出（结果）的评价逐步转向战略导向下的绩效评价，即（战略）“目标—过程—结果”三位一体的绩效评价模式。绩效评价依循一定的程序和准则在政府、机构不同层面开展。绩效评价与管理从监控具体举措的产出(E1)、时间和成本效益(E2)、成果和影响(E3)出发，从不同层次、不同权益人角度展开系统分析（因篇幅限制，E1～E3理论阐释见文献[4]）。
(1)在政府层面，基金资助机构的“目标—过程—结果”绩效评价以国家法律和制度为保障。绩效评价与政策制定、战略制定与实施、组织管理与预算审定有机结合。绩效评价更加关注机构成果是否满足国家战略需求，与机构使命和愿景是否一致，绩效评价指标表现为成果和影响等E3类指标。例如，NSF绩效评价体系中，GPRA、PART等为NSF开展的绩效评价提供法律和制度的保障，国会、GAO和OMB将NSF战略规划、年度绩效计划和年度绩效评价3份报告的审议与预算审批相结合，从制度上为战略导向下的绩效评价和预算审定提供了支撑；RCUK的绩效评价体系中，国家《框架》中设定的目标和指标体现了国家或部门的价值诉求，3年期的综合开支审查(CSR)中的绩效评价体系将国家目标具体化和可操作化，年度执行计划和执行报告需比照OSI绩效管理体系中设定的标准和成果形式以及目标和节点目标做出评价，评价结果与预算审批相结合。政府对NSERC的年度绩效评价与审计问责每年以PAA和DPR为基础开展，旨在引导NSERC的管理者对战略、规划、实施和绩效进行通盘规划和考量等。
(2)在机构层面，尽管各机构具体操作模式不尽相同，但基本从一致性、目标完成度、有效性三方面比照机构战略计划或执行计划中制定的目标，围绕产出(E1)和效率(E2)指标展开绩效评价和管理工作。其中：①一致性评价关注产出和成果与机构使命是否一致；②目标完成度评价注重比较关键产出指标与目标的差距；③有效性评价与机构内部过程管理相关，评价机构组织和管理模式是否有利于科技产出和成果的涌现，投入产出效率等。例如，NSF实行绩效分层评价与管理，其中COV在重大计划层面检查NSF价值评议过程的公正性、有效性以及所资助成果的质量，对NSF满足使命以及战略成果目标方面进行评价；AC/GPA则在科学部层次上围绕人、思想、工具和资助卓越四个关键指标展开评价。ARC在机构层面有专门的科研评价官负责绩效评价，评价主要围绕一流科学能力与科研成果两个效果指标，产出与成果、人才培养、合作、资助强度、满意度等产出指标开展。NESRC则设有专门的评价委员会和评价主管负责绩效评价，并根据风险评价、机构工作的优先度以及政府工作重点，制定未来1～3年的评价计划，在评价计划实施的过程中根据各自的工作职责和联邦评价政策，自行选择评价领域及方式，制定相应的评价政策和框架等。
总体来讲，战略导向下“目标—过程—结果”的绩效评价与管理已成为科学基金机构加强预算管理、提高科学资助和管理绩效、取信于科学界和公众、接受社会监督的重要有效手段。绩效评价与管理体系的建立，以法律为依据，制度为保障，将绩效评价与政策制定、战略制定与实施、管理绩效与预算审定有机结合，并依循一定的程序和准则，在国家、机构不同层面，从满足不同权益人需求角度开展。绩效评价体系通过对不同层面目标举措、产出和成效的评价与战略计划相互呼应，使得评价不但具有目标性、透明性和可操作性，而且将绩效评价工作与国家战略、机构目标和绩效管理紧密结合，将绩效管理规范化、制度化、系统化和日常化，通过绩效评价与管理工作的系统化和制度化，促进科学基金机构决策和管理的公开化与科学化，进而提升科学资助绩效。
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