发展型社会政策与新农村建设的新思路，本文主要内容关键词为：新农村论文,新思路论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
三农问题已经成为当前中国经济社会发展的重中之重，尤其是中共十六届五中全会正式提出“建设社会主义新农村”以来，农村发展迎来一个崭新的时代。全国各地在“示范村”的引导下探索性地进行了新农村建设的实践，部分村庄找到了适合地方特点的新农村建设模式，然而也有些村庄在探索过程中发生了某些偏向，例如，农民主体地位的“边缘化”、建设方向的“形式化”、建设模式的“统一化”和利益分配的“非农化”①等。这些偏向的发生一方面是农村自主探索“摸着石头过河”的结果，另一方面也受到当前关于新农村建设主导理论范式的影响。在社会主义新农村提出前后，三种关于新农村建设的主导思路逐步成型，三种主导范式从各自的理论框架出发，为新农村建设提供了不同的实现战略，各自都有其重要的理论和实践意义，但是范式的多样性也使得“后进村庄”在借鉴时无所适从。更重要的是，当前三种主导范式指导下的新农村建设有三种明显的偏差性倾向：在经济政策与社会政策关系方面，倾向于“重经济轻社会”；在社会政策内部，倾向于“重消极保护轻积极发展”；在参与主体方面，倾向于“行动主体一元化”。这些倾向给新农村建设协调、全面和可持续发展带来了巨大的挑战。本文认为，作为社会政策转型的重要成果之一的发展型社会政策，能对三种主导范式的上述偏差性倾向进行修正，发展型社会政策与新农村建设的结合可以为我国农村发展提供新思路。
二、新农村建设的三种主导范式
1.林毅夫的“内需-转移”论
最早提出在中国农村开展“新村运动”的是林毅夫，他的分析框架是凯恩斯主义宏观经济学。林毅夫认为，中国已经告别了短缺经济，面临的主要经济形势是生产过剩而导致的经济启动乏力，而生产过剩主要是由于有效需求不足导致的，因此提升经济发展空间的主要手段在于启动消费。对凯恩斯的理论进行了细化后，林毅夫指出，总需求包括民间消费需求、民间投资需求、出口需求和政府需求四大块，而在当时亚洲金融危机的背景下，出口消费增加的空间遭受严重压缩，因此，增加总需求的重点必须转移到内部需求上来。中国增加内需有充分的可能性，因为广阔的中国农村市场是一个拥有巨大潜力有待开发的内需市场。但是将这种可能性转化为现实性需要强有力的政府干预，因此要开展“新村运动”。农村消费市场的低迷不是农民主观的消费习惯造成的，而是由于客观的“消费限制”导致的，所以，“我国政府应该动用财政力量，在全国范围内发起一场以实现农村自来水化、电气化、道路网为核心的新农村运动，加快农村基础设施建设”②。
林毅夫的基本观点是新农村建设必须以农村基础设施建设为核心，从而起到既发展农村经济又拉动国内市场的双重作用，这一主张是当前关于新农村建设的主流思路。
2.温铁军的“组织-市场”论
温铁军对三农问题的研究起点是制约农业经济发展的两个基本矛盾：第一，人多地少，人地关系高度紧张；第二，城乡对立分割的二元社会经济结构造成的体制性矛盾。这两大基本矛盾导致土地随着人口的增加而越分越细，个体化的小农将长期存在并在21世纪的中国农村仍占据主导地位，农村人口很难在短期内顺利地转移到城市，个体化的小农无法与市场经济接轨③。
由于个体化小农在市场中交易成本偏高，弱势小农无法与强势资本尤其是垄断资本抗衡，因此，新农村建设的重点是使农民重新组织化。农业专业合作经济组织将是新农村建设的核心工程，其具体实现方式有三种：股份合作制、产业化和规模经营④，在其后续的研究中，温铁军及其课题组又将外部资源输入也纳入到分析视野中，提出“部门与资本下乡”与农业专业合作经济组织的结合。
总体来看，温铁军等人的新农村建设思路是从农业与市场秩序的关系角度出发的，他们的新农村建设主张是要参与市场并利用市场。以农业专业合作经济组织为核心的新农村建设不仅在重建经济秩序，而且在社会关系和乡村文化方面也会有重要的引导作用。
3.贺雪峰的“文化-秩序”论
贺雪峰从社会学的角度提出了不同的新农村建设主张。他认为，中国人口基数庞大和城市就业容纳有限的结构性矛盾决定了中国农民不可能在较短时间内转移出去，农村作为大量人口的承载地必须要持续发展。新农村建设的目标在于把村庄建设得适合居住，农民能够自由地往返于城乡之间，这是中国现代化的稳定器和蓄水池⑤。
怎样建设适合居住的村庄？贺雪峰的研究超越了“农民增收”这一狭隘的经济主题，拓展到“增加农民福利”的范畴。贺雪峰认为，由于农村发展现实和城乡二元结构的长期存在，农民收入持续提高不切实际，当前的新农村建设应以乡村文化建设为核心。城市是市场化的，农村则存在着部分非市场因素，这些非市场因素对于社会主义新农村建设具有重要的意义：“通过调动村庄中的非市场因素，进行农村社会建设、文化建设和组织建设，可能为农民增进大量非经济的福利，从而使农民在经济收入以外，获得文化性和社会性的好处，即获得体面和尊严上的好处”⑥。简言之，新农村建设就是建设一个“低消费、高福利”的乡村社会。
此外，贺雪峰等人的研究还从文化建设拓展到乡村秩序建设，提出了要重建“村社权力”、重构乡村治理秩序的主张。城乡二元结构长期存在，农村的人、财、物不断流向城市，而农村本身的公共物品由于去集体化而面临巨大的困境。一方面国家无力出资提供农村公共物品或无法顾及村庄的特殊需求，另一方面村社乏力导致内部搭便车行为普遍出现。内外交困下，农村公共物品的提供便成为一个难题。要解决这一难题，只有动员村社里的积极分子，重塑村社权力⑦。
4.对三种主导范式的评价
农村发展是一件极其复杂的综合性工程，三农问题本身的复杂性和多面相性为研究者提供了从不同视角研究和分析的可能性。从学理上来说，三种主导范式所遵循的理论依据有重大区别，只有理解了这一点，才能把握住各种范式的内部逻辑和外部差异。以林毅夫为主要代表的“内需-转移”论根源于凯恩斯主义宏观经济学，是从主流经济学的角度来分析中国农村问题与发展的；以温铁军为主要代表的“组织-市场”论根源于新制度主义经济学，将“交易成本”作为经济分析的核心概念；以贺雪峰为主要代表的“文化-秩序”论则是从社会学和政治学(尤其是乡村治理)的角度开展研究的典型路线。尽管存在理论框架和分析范式的区别，但是三种范式也存在着以下共同的不足。
1.经济取向与社会取向的分离
关于新农村建设的研究中，经济增长是主要焦点和主流观点，林毅夫的“内需-转移”论是典型代表；社会发展一定程度上开始受到重视，农村组织建设和文化建设也被提上议事日程(以贺雪峰为代表，温铁军也有所涉及)。但是经济增长和社会发展在现有的理论框架中是潜在相互分离的。虽然有些研究强调要“综合”经济发展和社会发展，主张既要采取措施来解决经济问题，又要采取措施来解决社会问题，但由于这种“综合观”忽视了经济政策与社会政策的深度互动，即经济政策应该更多地考虑到社会需要和社会福利，社会政策同时也更应该兼顾到经济效益，因此没能很好地解决经济与社会融合的问题。片面强调经济增长或片面强调社会维度目标都是不利于新农村建设的长期发展的。
2.“本位”之争与行动主体一元化
对三种主导范式进行梳理，可以归纳出关于新农村建设“以谁为本位”的三种不同观点。林毅夫的“内需-转移”论强调国家以财政政策的方式加大农村的基础设施建设以开启农村的消费市场，是一种“国家本位”或“城市本位”⑧的观点；温铁军的“组织-市场”论强调将个体化的小农组织起来对抗资本和有组织的强势控制，是一种“农民本位”的观点。贺雪峰的“文化-秩序”论强调通过增强村社权力来发展农村文化建设，为农民提供“非经济福利”，是一种“村社本位”的观点。
这场本位之争围绕“为谁建设新农村”和“谁来建设新农村”两大问题展开，但都倾向新农村建设的行动主体一元化。从国家本位出发，新农村建设的主体是国家和政府；从农民本位出发，新农村建设的主体是农村居民；从村社本位出发，新农村建设的主体是村社积极分子或精英分子。但是，任何单一行动主体都无法独立承担起新农村建设的重任。
3.发展与保护的脱节
当前关于新农村建设的研究中，“发展语境”毫无疑问居于绝对主导的地位，理论家从各种理论流派出发为农村发展设计了前景明朗的发展蓝图，然而在一片欢欣鼓舞中，“冷静反思”缺失了，“发展前提”被淡化了。
我们认为，讨论农村发展的同时，还必须关注农民保护问题，这主要基于以下两点考虑：第一，城乡社会政策的差距；第二，农村内部的分化。我国城乡二元结构不仅体现在经济政策方面，在社会政策方面同样十分突出。自从新中国成立以来城乡社会保护体系就分立发展，在改革后很长一段时间里呈现出相反的发展走势：城市逐渐建立起较为完善的社会保护体系，而农村社会保护体系则在去集体化和市场经济的冲击下走向支离破碎。尽管近些年国家已经开始重视农村社会保护体系的建设，但是农村还是处于保护不足的状态。在这样的背景下以纯粹的经济增长理念来指导新农村建设，就像波兰尼所阐述的，将产生一个日益“脱嵌”于社会的自由扩张市场，其社会后果是十分严重的⑨。另外，农村内部的成员分化也给普遍化的经济政策和社会政策的有效性带来了挑战。对于市场参与能力较弱的人来说，纯粹的市场化进程不会带来显著的经济绩效，农村社会弱势群体是需要特殊保护的群体。
基于以上几点分析，本文认为需要重新反思目前新农村建设的主导逻辑，力争在经济政策与社会政策、一元主体与多元主体、农村发展与农村保护等多重关系中探究新农村建设的新思路。
三、发展型社会政策与新农村建设的相遇
将新农村建设纳入社会政策的研究范畴，这在学术界已有先例，但是从社会政策转型角度来研究新农村建设还极为少见。本文认为，在社会政策转型的大背景下，从新型社会政策(发展型社会政策或积极的社会政策)的角度重新思考新农村建设的思路和方向是很有必要的。
发展型社会政策产生于20世纪90年代中期，主要代表人物有詹姆斯·米奇利(James Midgley)、安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)和阿马蒂亚·森(Amartya Sen)等。传统的社会政策是指政府用以直接影响市民福利的政策，其行动是提供服务或收入予人民，其核心包括社会保险、公共(或国民)援助、保健及福利服务、房屋政策等，关注的是国家与公民的个人福利之间的关系。从权利的角度来看，传统社会政策强调的主要是生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权等⑩。发展型社会政策在承诺社会福利的同时，对社会福利的深层理念和实现途径进行了重构，而这些反思和重构对于我国当前的新农村建设同样具有极其重要的启示意义，主要表现在以下几个方面：
第一，社会政策与经济政策的融合。米奇利在考察和反思发展中国家和一些发达工业化国家发展项目时明确地提出了“扭曲发展”的概念，即许多社会的经济发展并没有导致相应程度的社会发展，根本原因在于经济政策与社会政策的分离。针对这种分离所导致的扭曲发展，米奇利提出了“社会发展”的理念：“社会发展提供了一个综合性宏观视角……能包容多种因素，顾及全民的利益，最重要的是能使社会性干预手段和经济发展努力达成协调。社会发展途径能以独特的方式融合经济与社会目标”(11)。简言之，社会发展就是与经济发展一起协同动态地促进人类福利的过程。
以融合观来反观当前我国新农村建设的主导性主张，发现目前的新农村建设也存在着经济目标和社会目标相分离的状况。经济增长是当前新农村建设的核心主张，但是社会发展目标却没有得到足够的重视。虽然以贺雪峰为主要代表的“文化-秩序”论已经关注到农民福利的社会层面(即“非经济性”)，但他忽视了社会福利的经济前提，这同样是一种分离的思维和不可持续的战略。
第二，以“社会投资型国家”取代“福利国家”。吉登斯对传统福利国家的弊病进行了深入分析，认为传统福利国家制度的消极性和滞后性带给政府和民众“社会消费”和“社会支出”的刻板印象，同时也导致了福利制度自身的不可持续性，其直接表现就是财政赤字的压力和福利依赖的产生，从而影响到整体社会的经济活力，这也是福利国家遭遇全面危机的根本原因(12)。吉登斯提出，应该用“社会投资型国家”来取代传统的“福利国家”，增强社会福利的投资效应，改变社会福利长期以来的消极取向，建立一种积极的福利支出结构，主要倾向于两方面的具体投资：一方面是进行人力资本投资，主要是加强个人与劳动力市场更紧密的结合，另一方面是进行社会资本投资。
我国当前的新农村建设同样存在“社会投资”不足的问题：首先，经济政策在新农村建设主导范式中占据主导地位，而社会政策则处于弱势地位。其次，近年来出台了部分农村社会政策，但这些政策并没有将保护与发展紧密地结合起来。
第三，多元主体的制度化途径。米奇利提出了“受控制的多元化”主张，通过多层次的制度场域实现经济与社会的协调发展。国家在资源整合和资源动员方面的作用无可替代，在社会发展方面必然居于主导地位。要成功地促进社会发展，国家必须在融合经济与福利制度，在动员市场、社区和公共部门的过程中起主要作用。市场是社会发展的核心主体之一，市场组织一方面可以提供内部福利，另一方面可以通过建构企业文化来促进劳动力的人力资本挖掘和提升，同时还可以培育组织内外的社会资本。另外，以社团主义为主要意识形态的社区建设也可以在社会发展过程中发挥重要作用，广泛的社区参与是个人潜能增强的重要途径，充分的社区动员则是社区社会资本培育的关键措施。米奇利认为，目前社会发展方面受控制的多元化战略方法对促进人类福利最有实际意义。
当前我国新农村建设在行动主体方面还存在一些问题：首先，新农村建设的行动主体一元化；其次，当前我国新农村建设中的各个行动主体的参与方式、参与责任和行动逻辑是不确定的。而米奇利提供了一种多元主体共同参与的制度化途径，这对我国新农村建设多元主体的参与机制问题具有重要的启示意义。
综上所述，从发展型社会政策的发展历程、核心主张和我国新农村建设的具体实践来看，发展型社会政策与我国新农村建设既有结合的必要性，也有结合的可能性。
四、新农村建设的新思路
以发展型社会政策来指导我国新农村建设，需要将社会投资的战略应用到新农村建设的经济增长和社会发展中来，以下几点策略可以为我国新农村建设提供参考。
1.协调社会保护与社会投资
当前新农村建设的主导理论和实践中，经济政策处于主导地位，社会政策处于弱势地位，这导致了两个相互关联的结果。一方面农村的社会保护力度不足，另一方面社会投资的重要性没有得到应有的重视。而将社会保护与社会投资协调起来，正是发展型社会政策的主要主张之一。
首先，加强农村社会保护体系建设。近年来，农村社会政策已经开始得到重视，一系列针对农业、农村和农民的保护措施初步建立。以社会保障体系为例，社会救助已经开始从道义性救济到制度性建设的过渡(13)(农村最低生活保障制度的建立)、新型农村合作医疗从试点到铺开、农村新型养老保险制度也自2009年开始了全国试点。但总体来看，农村社会保护的强度和覆盖面都还显不足。我们认为，必须将社会保障体系建设纳入新农村建设中来，使其成为重要的组成部分，用“工业反哺农业、城市反哺农村”的整体框架来统筹农村社会保障体系建设。根据当前的经济社会现实，可以建立一种“底线公平”(14)的社会保护体系，即一种“有差别的城乡统筹模式”(15)，在最基本的保障项目(如最低生活保障、医疗保险和医疗救助、养老保险等)上，城市和农村实现一致和衔接，其它社会保险项目和社会福利项目可以在分类指导的基础上逐步实现一体化。
其次，突出社会投资的重要地位。如前所述，当前的新农村建设中，“重经济轻社会”，“重消极保护轻积极发展”。实际上，新农村建设过程中可以充分借鉴发展型社会政策的理念加强农村社会政策的投资效应。具体可以从三方面着手：第一，强化人力资本投资的优先性。尽可能地将社会资源的支出投入到农民的能力培养中，通过技能培训的方式提升农民的产业能力(发展农村产业的能力)和就业能力(通过异地转移实现城市就业的能力)。第二，建立人力资本与劳动力市场的衔接机制。当前农民与城市劳动力市场的连接还处于自发和无序的状态，研究显示，我国社会保障制度的多重分割已经阻碍了劳动力的自由流动。因此，政府一方面可以通过有组织的劳动力转移帮助农村剩余劳动力实现就业，另一方面完善社会保障制度以促进劳动力的有效转移。第三，重视社会资本投资。广泛动员农村居民参与到社区公共物品提供中来，这是培育社区社会资本的重要途径。
2.注重中长期规划
发展型社会政策强调一种“有限干预的发展”或“规划式发展”，与自由扩张的市场经济相比，规划式发展有两个突出的优点：一是能协调经济目标和社会目标；二是能兼顾人类需要与环境保护。因此，规划式发展是一种可持续的发展战略。
当前的新农村建设一定程度上缺乏这种长远思维，主要有三种表现：第一，部分村庄在开展新农村建设时往往只将村容村貌的改善作为核心工程，忽视了其他方面的建设。第二，部分村庄片面追求经济效益，在未经科学评估的前提下建设了一批高污染的经济实体，环境污染问题严重。第三，经济发展处于绝对的主导地位，而对农村弱势群体的保护被忽视或边缘化了。
研究证实，凡是注意了中长期规划的村庄，在发展过程中既能够保持经济增长又能够实现村庄和谐；相反，缺乏中长期规划的村庄不但在经济增长方面面临困境也在社会整合方面矛盾重生(16)。本文认为，新农村建设可以通过建立参与式评估加强中长期规划。参与式评估是指在制定中长期规划时，必须建立一个多部门参与的评估平台，既要有政府机构中的经济主管部门和非经济部门参与，也要有非政府组织和专家系统参与，还要有村民自身的利益表达。在评估和论证的过程中，既要评估经济效益也要进行“社会核算”(17)。
3.调动多元参与的复合主体
发展型社会政策主张社会发展的主体必须多元化。我国新农村建设作为社会发展的一种实践，同样需要调动多元主体的参与。
第一，国家参与的主导地位无可替代。宏观层次的政策支持能够提供必需的制度资源，包括经济资源和政治合法性等，这是国家职责和国家力量的体现。国家的参与方式主要有三种：首先，国家通过发布政策文件为新农村建设提供政治合法性，这不但为新农村建设提供了政治空间，同时还能为其构建一个资本积聚的平台。其次，国家通过财政政策直接支持新农村建设项目，尤其是基础设施建设项目。最后，国家通过实施发展型社会政策，兼顾社会保护和社会发展。
第二，充分动员市场力量。市场经济迅猛发展，新农村建设也可以借助市场力量进行。市场组织的参与方式至少有两种：首先，市场组织可以与农民组织建立产销一体化，让农民有效地参与市场和分享市场；其次，市场参与提供一种能力训练，农民在参与市场的过程中可以加强自身的经营能力、核算能力、规划能力，提高市场意识，这对于农民的长期发展意义重大。
第三，鼓励非政府组织的参与。当前新农村建设中，非政府组织的参与程度较弱，一方面可能由于我国民间组织自身发展还不成熟，另一方面与新农村建设缺乏强有力的动员机制有关。事实上，许多非政府组织由于其使命使然，非常乐意参与新农村建设，尤其是农村基础设施建设和农民福利等民生问题。
第四，动员村庄和村民积极参与。村民最了解自身的需求和自身的选择，因此，村民及村庄社区的参与是新农村建设的基础，也是新农村建设取得长期效果的前提，“内源发展”(endogenous development)理论已经为此提供了充分的理论说明(18)。村庄和村民的参与方式主要有三种：第一，村民的利益表达，让村民从自身的日常生活出发来选择发展项目，这既尊重了村民的自主权，同时也使发展项目更加适合村庄和村民实际。第二，村民的人力资源的培育和投入，通过参与村庄建设，村民能提高自身能力，这是一种有长远价值的内源发展。第三，村庄社会资本的培育，村民的广泛参与能够加强村民的互助意识，型塑村民对基层政府的信任意识，这些对基层社区来说都是极为重要的社会资本。
注释：
①沈广和：《我国新农村建设：偏向、原由及其治理》，《农村经济》2009年第12期。
②林毅夫：《新农村运动与启动内需》，《中国物资流通》1999年第10期。
③温铁军：《“三农问题”的症结在于两个基本矛盾》，《群言》2002年第6期。
④温铁军：《中国农村发展研究的基本问题》，《中国软科学》1997年第11期。
⑤申端锋、刘国庆：《社会主义新农村建设研究评述》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2008年第1期。
⑥贺雪峰：《新农村建设与中国道路》，《读书》2006年第8期。
⑦贺雪峰：《村社本位、积极分子：建设社会主义新农村视角研究二题》，《河南社会科学》2006年第5期。
⑧拉动农村消费需求，对应的就是拓展城市的生产空间，避免生产过剩，而这正是林毅夫的分析起点。
⑨波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，杭州：浙江人民出版社2007年版。
⑩徐建：《政策范式的演变及政策启示》，《理论界》2008年第9期。
(11)詹姆斯·米奇利：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，上海：上海人民出版社2009年版。
(12)安东尼·吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，北京：北京大学出版社2000年版。
(13)洪大用：《当道义变成制度之后》，《经济社会体制比较》2005年第3期。
(14)景天魁：《底线公平与社会保障的柔性调节》，《社会学研究》2004年第6期。
(15)李迎生、韩央迪、张瑞凯：《构建城乡衔接的社会保障体系——以北京市为例》，《中国人民大学学报》2008年第6期。
(16)李棉管：《贫困村灾后重建中的扶贫开发模式——“整村推进”与“单项突破”的村庄比较》，《人文杂志》2010年第2期。
(17)李培林：《科学发展观的“中国经验”基础》，《中国社会科学》2004年第6期。
(18)黄高智等：《内源发展——质量方面和战略因素》，北京：中国对外翻译出版公司1991年版。
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