深化我国行政管理体制改革的战略性思考，本文主要内容关键词为：战略性论文,管理体制改革论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国推进大部制改革的热潮中，战略性地思考深化行政管理体制改革的未来方向是颇为必要的，它是稳步有序地推进大部制改革的一项基础性工作。有学者已经在这方面进行了探索，如周志忍提出了“大部制：难以承受之重”的警示与担忧[1]。也有学者认为，大部制改革是一个“不轻松的新长征”，在大部制改革后是否能够正视调整、理顺新的部门内部、部门之间以及中央与地方政府之间利益关系带来的改革的长期性问题，成为当前推进大部制改革需要高度重视的问题[2]。换言之，深化我国行政管理体制改革必须具有战略性的理论思考。
体制改革通常是沿着一定的路径进行的自我强化。我国行政管理体制改革的基本路径内含在中共“十七大”报告的表述中，但国内学界对此尚未作出深入的挖掘和分析，笔者试图借助当代较为前沿的“整体政府”理论与协作理论系统地探讨这一内含的战略性改革路径。中共“十七大”报告在阐发“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”时提出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”这表明，我国行政管理体制改革的总体目标是“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，其基本对策是“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。“转变职能”是深化行政管理体制改革的关键，必须与“理顺关系、优化结构”相结合。这实际上已经构成了迈向整体性行政管理体制的基本内容，即建立“内联”治理结构和发展“外协”合作关系，并通过转变政府职能与建设和谐行政文化实现二者的整合。
一、建立“内联”治理结构
“内联”治理结构是“整体政府”(Whole of Government)理论与实践发展的逻辑结果。20世纪90年代中后期，英国首先提倡“整体政府”改革。此后，澳大利亚、新西兰、加拿大、美国等西方国家先后进行了类似的实践探索。1997年，英国工党执政后，在政府管理方式上继承了保守党的一些好做法，如管理主义和用户至上主义，但政府管理的主题发生了一个明显变化，即“利用‘协同政府’或‘整体政府’的方式来解决社会和经济问题”[3](PP.130～131)。“整体政府”既包括公共政策的决策、执行与监督，也包括部门纵向与横向的合作。Geoff Mulg认为，“整体政府”关注两个共同问题：一是协调，即引导和鼓励各机构、部门、单位和专业人员朝着大致相同的方向前进，至少不破坏彼此的工作；二是共同问题的组织和整合，即如何使动机、文化和权力结构有效适应跨越组织界限的关键任务[4]。澳大利亚政府调查委员会(RCAGA)通过调查发现，部门界限清晰、各自为政不利于解决跨部门形成的横切关注点问题(cross-cutting issues)，进而提出“整体政府”的“内联”治理结构两个层次的含义：一是基层“联合”，即地方层级的一体化，主要是解决地方层级组织分裂的问题，采用“一站式服务”，把联邦、州、地方政府和非政府组织的员工连接成一个组织整体，建立伙伴关系，进行联合治理；二是高层“联合”，即中央政府的适度集权与部门间的有机整合，具体方法包括伙伴关系的备忘录、一体化治理，以及与规模、风险相适应的制度化责任安排，并通过公共资金预算和联合拨款来保证[5]。从性质上看，“内联”治理结构属于介于传统科层治理结构与现代网络治理结构的中间类型，既强调适度集权控制，也注重信息的传递和组织协调功能的发挥。
在我国，三十多年的行政管理体制改革实践，其目标模式已由一元走向多元，即由过去单一的服务型政府，转向服务型政府、有限政府、法治政府、责任政府等多种管理理论并存的局面。这些目标模式的共同关注点就是致力于治理结构的建立与改善。有学者从政府治理的视角对我国行政管理体制的“内联”治理结构进行了初步探索。如张立荣提出了以麦肯锡7S系统思维模型为分析框架的政府治理范式变革整体性思路，即“我国政府治理范式系统中的战略、结构、体制、风格、人员、技术、共同理念等要素之间的相互关系以及要素与系统之间的关系以整体为主进行协调，局部服从整体，使整体效果为最优”[6]。这一整体性思路为我国深化行政管理体制改革，建立“内联”治理结构提供了有益启发，即着眼于整体，统筹谋划，行政管理体制的各要素(行政权力体制、行政领导体制、人事管理体制、行政监督体制、中央与地方的关系体制、行政区划体制等)的变革必须配套进行，且保持对社会环境的最佳适应状态。
结合我国行政管理体制的现状，借鉴西方“整体政府”的新理念，深化我国行政管理体制改革，建立“内联”治理结构必须坚持正确的指导思想，找准着力点和把握科学的路径依赖。深化我国行政管理体制改革的基本指导思想是按照科学发展观的要求，坚持以人为本，注重全面发展，强调协调发展，保证可持续发展，运用统筹兼顾的根本方法。其基本着力点是解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。其基本路径依赖则是稳步有序地推进大部制改革。
深化我国行政管理体制改革，建立“内联”治理结构应当在大部制改革的进程中通过机制创新来实现，具体应建立如下三大机制。
第一，建立结构化的部门协同机制。一方面，要对部门内部的组织结构进行职能整合，即通过大部制改革对相同或相近的政府职能进行整合、归并，综合设置政府机构，促使政府部门逐步向大农业、大交通、大文化、大科技、大环保的管理模式过渡，从而建立起部门内协同联动运作机制。如海南省在建立大交通后，由省交通厅统一负责地方航空、铁路的规划和协调工作，并指导、协调城市交通行业管理；另一方面，要对部门间的组织结构进行职能整合，合理地配置宏观调控部门的职能，强化行业管理职能，加强与整合社会管理和公共服务部门，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，将以往多部门下的部际矛盾转化成部际协调或部内协调，建立一种多中心的部际治理结构与制度安排。
第二，建立制度化的权力约束机制。当前，我国政府行政权力协调困难主要是由决策与执行不分所致。以往多次机构改革大都停留在结构层面的调整与变动上，缺乏制度层面的跟进措施。因此，重构政府权力运行机制，为大部制改革提供制度化的权力监督和保障变得至关重要。如深圳市“行政三分制”改革的核心思想就是“探索建立决策、执行、监督适度分离、相互协调的政府机制”。这一改革方案的主要设计者杜钢建指出，深圳市改革的经验就是既要制定可靠的方案，又要将行政三分与审议民主结合起来，由人民代表大会任命一批专家组成决策咨询委员会，分散行使和监督政府部门的决策权，不使新的大部委权力过大，出现“政府权力部门化”的弊端[7]。因此，在权力运行制度化的基础上建立行政权、执行权和监督权三权既相互协调又相互制约的权力结构和运行机制是进行大部制改革至关重要的一环。
第三，建立民主化的利益协调机制。大部制改革与以往的机构改革具有本质的区别，大部制改革是行政管理体制改革质的飞跃，必须对部门利益及相关个人利益进行大的调整。在利益驱使下，政治博弈不可避免。现阶段，我国行政管理体制之所以存在职能交叉、权限冲突、决策周期长且成本高、协调沟通困难等问题，部门利益是一个极其重要的影响因素。我国历次机构改革存在的机构合并不当导致改革“反弹”就是典型的例证。针对部门利益这个最大的阻力，必须处理好“维护公共利益与消解部门利益的关系”，“崇尚和坚守政府的公共性，切实践履执政为民的宗旨”[8]，只有这样才能以国家整体利益调整和消解部门利益，从而化阻力为动力。西方“整体政府”改革的经验也表明，部门利益是客观存在的，它不能根除，但可以通过民主化协商程序进行协调与化解。由此可见，建立民主化的利益协调机制是我国稳步大部制改革，减少阻力的关键所在。
二、发展“外协”合作关系
“外协”合作关系是协作管理理论的基本内容。协作管理理论作为一种管理模式，已成为后新公共管理改革的前沿理论。协作管理理论虽然不像官僚制理论、新公共管理理论与治理理论那样具有规范的知识基础和理论渊源，但却从多种理论和学科中吸取知识基础，形成理论框架。在企业管理中，协作管理理论与公司战略联盟、动态联盟和协作系统等小理论密切相关。
在公共管理中，协作管理具有丰富的理论与实践基础。在理论上，“整体政府”理论认为公共政策目标的实现既不能通过现存组织的分裂活动实现，也不能通过建立一个“超级管理机构”来实现，必须通过“协同”工作(joined-up working)来实现。“协同”工作的目标就是在不消除组织边界本身的条件下进行“跨界性”运作，实现公共政策的目标。这些边界活动是部门间的，以区域为中心的，由公共组织、私人组织、志愿者组织联合构成的任务。实现“协同”的关键就是用不同的文化、动机、管理制度与目标相互促进，结成各种组织联盟[9]。多中心治理是一种与单中心权威秩序思维直接对立的理论。多中心治理意味着由社会中多元的行为主体(政府组织、企业组织、公民组织、利益团体、政党组织、个人)基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成协作式的公共事务组织模式，有效地进行公共事务管理和提供优质的公共服务，实现持续发展的绩效目标[10](PP.69～95)。组织网络理论也要求政府建立“外协”合作关系，发展多元公共管理主体来有效地提供公共服务。在实践上，合作主义政策导向从政府治理工具的视角出发，把“外协”管理理论直接运用于政府改革活动中。正如奥茨所说：“我们需要的是政府间的权力与责任分担，而不是划分政府责任，我们已进入了一个‘合作联邦主义’时代。”[11](P.47)合作主义政策导向“倡导不同的行为主体在提供公共服务的活动中以互惠、合作的态度，共同分担公共服务的责任，结成合作的伙伴。不同的行为主体都应站在未来长期发展的高度，看待战略性合作的价值和利益，以获取公共发展和社区福利，提供丰富的资源与广阔的空间，并依据公共服务的性质、发挥不同主体的特性和比较优势”，同时，“关注不同组织行为主体之间的互动关系和围绕特定公共服务项目构建组织网络的能力”[12](PP.162～163)。总之，建立“外协”合作关系，务必使各协作主体(政府、企业、市场中介组织等)基于共同的责任，获取所依赖的资源，构建合作性的组织网络。
在我国构建和谐社会的进程中，借鉴协作管理理论，有利于发展深化行政管理体制改革的“外协”合作关系。从本质上看，“内联”治理结构是协作管理理论应用于政府组织内部治理的最佳方式，而“外协”合作关系则是“内联”治理结构发展的必然要求。这是因为，随着我国行政管理研究向公共管理研究的理论嬗变，行政管理体制的内涵不再局限于政府组织内部，还包括政府组织与各种私人组织、市场中介组织，以及各种活动主体之间的制度设计，即客观上要求建立行政管理体制改革的“外协”合作关系。
发展“外协”合作关系，首先必须明确深化我国行政管理体制改革涉及哪些“外协”主体，然后在政府与这些主体之间发展良性的协作关系。中共“十七大”报告指出，行政管理体制改革必须“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”。可见，企业、公共资产、事业单位和市场中介组织是政府“外协”的基本主体。发展政府与其“外协”主体的合作关系要通过“先分后协”两个步骤来实现。
第一步，实行政府与“外协”主体切实分开。(1)政企分开。必须从建立现代企业制度的本质出发，从行政管理体制改革创新的视角出发，切实解决政企不分的症结。(2)政资分开。把政府作为公共事务管理者与作为国有资产出资者分离开来，使国有资产的投资管理权由专门的组织来行使。(3)政事分开。通过深化事业单位改革，对事业单位的职能进行梳理和分类，理清其社会管理职责、公共服务职责和经营服务职责，将社会管理职能的事业单位保留在政府，将公共服务职责和经营服务职责的事业单位改制成为提供公共服务的独立机构。(4)政市分开。要求政府把大部分社会职能交给市场中介组织，从根本上实现政府与市场中介组织之间的职能权限分开，明确各自的职责权限，使市场中介组织独立自主地根据自身的宗旨和所处区域的实情开展活动，成为政府的合作伙伴，而不是附属机构。总之，政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开中“分”的基本内容是要理顺双方的职权、产权等关系，规范其行为。
第二步，在政府与“外协”主体之间建立良好的合作关系。政企、政资、政事与政市分开的“分”只是手段，而不是目的，“分”是为了更好地实现“协”，即在公共事务管理与公共服务提供中政府与“外协”主体的密切合作。(1)发展协调的政企关系。通过深化投资体制改革和加快推进行政审批制度改革，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。如在行政审批程序上进行创新与突破，推行审批前置要件“一表制”，简化基础性审批环节，实行“一审一核”，或推行“并联审批”，各审批部门同时介入，联合勘验，统一审批。这样，既能强化政府的宏观调控作用，又能巩固企业在投资与经营活动中的主体地位，建立和谐的政企关系。(2)发展协调的政资关系。协调好政资关系既要改革国有资产管理体制，建立国有资产经营预算体系，也要进行政资分开，如成立国家资产管理委员会，专门负责管理国有资产。按照政府的社会经济职能与国有资产所有者职能分开的原则，把国家授权投资的机构或国家授权的部门改制为国有资产的投资主体(国家投资公司、国家控股公司等)，依法对企业中的国有资产进行股权管理。(3)发展协调的政事关系。针对目前政事职能、政事组织、政事人事和政事产权不分等诸多弊端，必须把政府机关与事业单位置于公共服务过程中，形成服务提供者与服务生产者的合作关系。(4)发展协调的政市关系。鉴于我国市场中介组织大多数是政府选择的结果，具有较强的“官办”色彩，今后应着力培育公民社会，加强社会选择，大力发展草根性市场中介组织，提倡志愿精神和鼓励利他善举，使政市关系走向和谐有序发展。
此外，自治性组织和广大民众也应成为政府所要“外协”的主体。尤其是在基层社会的公共事务管理中，政府更要协调好与公众及自治组织的关系，注意加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。因此，建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”是我国行政管理体制“外协”合作关系的努力方向和理想模式。
三、迈向整体性行政管理体制
“内联”治理结构与“外协”合作关系是迈向整体性行政管理体制的“两翼”，必须协调一致，同步进行，只有把二者有机结合起来才能最大化地发挥其整体功效。实现“内联”与“外协”整合的两个关键性拉动环节就是转变政府职能和建设和谐行政文化。
转变政府职能是深化行政管理体制改革的关键与核心内容。从西方国家行政管理体制改革的历史发展看，转变政府职能主要经历了三个阶段，即从亚当·斯密的“守夜人”政府，到凯恩斯主张的“政府干预”，再到布坎南的“政府失灵”说，演绎了政府职能从“全能”到“有限”的发展过程。当代，西方国家行政学界对政府职能的定位仍存在分歧。新公共管理的代表人物戴维·奥斯本认为，政府的职能是“掌舵，而不是划桨”[13](P.8)；而新公共服务理论的代表人物罗伯特·丹哈特则认为政府的职能是“服务，而不是掌舵”[14](P.7)。尽管上述两种理论在政府职能的定位上存在明显分歧，但都主张服务行政、有限行政和法治行政等，提倡在公共服务中发挥各种公共管理主体的积极性和建立伙伴关系。而且，也揭示了这样一个道理，即正确的政府职能定位是建立行政管理体制“内联”治理结构和“外协”合作关系的关键因素。
在我国，整合“内联”治理结构和“外协”合作关系，主要通过增强政府的社会管理职能，完善公共服务体系，建设服务型政府来实现。
首先，要把握民生这一公共服务的基点。民生问题，即实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益问题，是党和国家一切工作的出发点和落脚点。行政管理体制改革必须着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体民众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。只有处理好民生问题，才能真正实现行政管理体制内部治理结构的善治与外部合作关系的和谐，才能实现内外整合。
其次，要把握政府公共服务职能的市场化和社会化方向。E.S.萨瓦斯在论述建立公私部门的伙伴关系时，提出了民营化的三类方式，即委托授权、撤资、政府淡出[15](PP.6～7)。以上三种方式为我国政府公共服务职能的市场化和社会化提供了有益借鉴。要求我们从根本上改变计划经济时代那种“全能政府”的模式，建立新的公共管理与公共服务模式。一是树立新的施政理念，即树立以人为本的发展观、执政为民的政绩观、依法行政的法治观、科学民主的决策观和从严治政的责任观，并引入社会导向、任务导向、结果导向、顾客导向和市场导向等新理念。二是重新界定政府职能。协调好政企、政资、政事、政市四种关系，转变政府职能，由“全能政府”转变为有限政府，由中央集权的政府转变为合理分权的各级政府，充分发挥各级政府的积极性；由权威主义政府转变为民主行政政府，建立高效、廉洁、民主的运行机制；由管制型政府转变为服务型政府，全心全意为人民服务。
建设和谐的行政文化是深化行政管理体制、建立“内联”治理结构与发展“外协”合作关系的软支撑，也是公共管理主体持续协调与合作的黏合剂。行政管理体制各要素和整体模式的革新都离不开和谐行政文化的内在推动。当前，我国建设和谐行政文化，促进行政管理体制的“内联”治理结构与“外协”合作关系的整合，主要包含以下两方面的内容。一是培育责任意识与团队精神。强化公共管理主体协作、互助的团队意识，通过团队学习，参与公共项目，实现学习和工作的一体化；强化公共管理主体的责任意识，教育公共管理者和行政人员甘做人民的勤务员，全心全意为人民服务，提供优质、高效的公共服务，提倡为民、务实、清廉的崇高职业精神。二是必须从传统的“和合文化”中汲取优秀因子。我国传统文化中具有丰富的“和合”思想，今天，“和合管理”已成为具有儒家文化特质的管理模式。“和合管理”既强调和谐的管理理念，又重视管理主体内部与外部的和善、协调、联合与合作。建设和谐文化就必须把握“和合”的精神实质，充分吸纳“和合文化”的合理成分，用“和合”的理念实现行政管理体制内部治理结构的整合与外部合作关系的协调，以实现二者的有机统一。
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