政府研发资助理论、资助效果与评价研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,效果论文,评价论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言
《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006－2020年)》提出，到2020年，我国进入创新型国家行列。创新型国家的一个最重要特点是国家的创新投入比较高，研发投入占GDP比例达到2％以上。虽然企业是研发投入的主体，但研发活动具有正外部性等特点，各国政府均会通过政府资助、税收政策和金融支持等措施为企业的研发活动提供持续支持。OECD认为政府直接资助能够保证政府对其资助的研发项目进行控制并有效实现政府目标[1]，政府资助成为各国政府提高本国创新能力的重要手段之一。自2006年国家中长期科技发展规划发布以来，我国政府不断加大对企业创新的支持力度，政府研发补助强度占自主研发强度的比例平均达到了44.23％，2008年、2009年的比例都在50％以上，超过了国际惯例50％的比例，政府资助在促进企业创新过程中发挥了重要作用。
在我国转型经济环境下，企业面临转型经济的独特制度环境。罗党论和唐清泉[2]认为，转型经济时期政府环境对企业的生存和发展以及企业之间的竞争都发挥着很重要的作用。政府资助作为一种政府干预企业经济活动的方式，存在管制权力外溢，导致政府资助行为对于原定目标的偏离和扭曲[3]。政府研发资助可能具有多种动机，并不是简单对创新活动的支持，如存在大量企业在年末收到政府补助，很多企业依赖政府研发补助提升业绩，减少本年亏损等现象。这些现象促使我们思考政府研发资助是否完全发挥了促进创新的作用，哪些因素影响政府资助研发活动的实施效果，如何评价政府资助研发活动的效果等问题。解决这些问题，有利于更好理解政府资助政策及其发挥作用的机理，进而优化政府资助政策，提高政府资助效果。因此，本文对政府研发资助相关经济理论、政府研发资助效果与影响因素，以及政府资助研发活动效果评价方法等方面的主要文献进行了梳理，为政策制定者和企业实践者认识政府研发资助问题提供较为全面的理论参考，同时也提出了政府研发资助问题的一些未来研究方向。
1 政府研发资助经济理论
1.1 研发活动与市场失灵
传统静态经济效率强调优化资源配置，而动态经济效率强调通过技术创新提高生产率，降低产品生产成本。技术创新活动通过提高经济的动态效率进而促进经济发展。Romer[4]、Grossman和Helpman等[5]均认为技术创新是经济增长的源泉。但由于技术创新会带来知识溢出，技术创新活动具有正外部性。研发活动的社会收益高于私人收益，私人最优投资水平低于社会最优投资水平，研发活动投入存在市场失灵。Romer[4]、Grossman和Helpman[5]以及Guellec和Pottelsberghe等[6]认为技术创新投资者难以占有自身创造的知识溢出和消费剩余，这就会导致企业研发活动投入不足。研究开发活动往往需要投入大量资金，投资回收时间长。解维敏等[7]研究发现企业没有足够的动力去从事研究开发活动。Arrow[8]认为如果完全由市场决策，为技术知识或信息生产相关的资源投入就会表现不足，低于社会最佳水平。利用政府支持将技术创新的私人边际收益率提高到社会边际收益率是解决技术溢出带来的投资不足问题的办法之一。政府资助的主要目的和作用是为了降低企业技术创新成本，从而弥补技术创新成果带来的私人收益与社会收益之间的差额[9]。根据市场失灵理论，政府资助应该选择具行广泛技术溢出效应的项目进行资助。
基于市场失灵的政府资助理论也受到学者们质疑。如Cohen和Levinthal[10]认为知识并不容易吸收，除非模仿企业进行必要的研发活动投资，与模仿相关的成本降低了市场失灵的程度。企业也可以通过专利或者保密方式保护其创新能力，研发活动并不是纯粹的公共品，研发活动的正外部性是非常有限的。产业组织理论也提出了自己的观点，如Dasgupta[11]等提出了与经典市场失灵理论完全不同的观点，当一个行业内部的企业为了获得终身垄断的专利权时，会进行研发活动投资。但如果竞争失败，企业就无法收回研发投资成本。因此，从社会角度看研发支出并不完全代表创新活动，反而可能是一种损失，研发努力可能超过社会最优水平，但合作研发会提高社会福利水平。
1.2 研发活动与融资约束
创新活动的高风险特征构成企业从事研究开发活动的障碍。研发项目所特有的信息高度不对称、投资收益高度不确定，并且高度偏态分布以及缺乏担保价值等特征决定了其难以获得债务融资。Aboody和Lev[12]认为研发投入往往具有独一无二性，一般情况下也不存在一个有组织的交易市场来有效传递R&D相关信息，投资者很难推断企业R&D价值及其生产能力等方面的信息，企业研发活动伴随更加严重的信息不对称问题。学术界普遍认为源于信息不对称的逆向选择问题是融资约束的主要来源。由于存在逆向选择行为，即使在融资方承诺较高的预期收益时，研发项目也难以从金融市场融到资金。Kleer[13]认为即使是擅长提供风险资本的资本所有者，也难以发挥缓解研发投资融资约束的作用。而Arrow[8]认为信息不对称引发的道德风险会阻碍高风险的商业活动(如创新活动)获得外部融资。Stiglitz和Weiss[14]的逆向选择和道德风险模型说明高成长小公司的投资(包括R&D)获得融资的主要途径就是内部资金。逆向选择和道德风险问题决定了技术创新活动难以从企业外部融资，导致研发活动投入不足。因此，Brown等[15]认为企业研发活动面临的融资约束导致企业的研发投入水平低于金融市场不存在摩擦情况下的最优投资水平。政府资助研发活动可以降低研发活动的融资约束，研发活动面临的资本市场不完美问题常常作为政府资助的依据[16]。另外，Takalo和Tanayama[17]认为政府资助本身也降低了源于资本市场的资金需求，因而有利于降低市场融资的资本成本。
1.3 政府研发资助与信号传递
政府资助通常需要经过专家对项目进行评估，所以政府资助项目往往是一个好的投资项目，政府资助行为本身很可能成为私人投资的信号。Lerner[18]发现获得中小企业创新激励计划资助的企业，其销售额和员工人数增长均显著高于没有接受资助的企业。Lerner将这种差异归因于资本市场不完美，特别是因为信息不对称情况下具有高度不确定性的研发项目难以从资本市场融资，而政府资助行为发挥了甄别企业质量和企业项目技术优势的作用。Feldman和Kelley[19]以美国参加1998年促进技术进步项目的企业为样本，研究发现获得政府资助的企业，得到外部融资的可能性也较高。特别是获得政府资助能够明显促进中小企业获得外部融资。全美州长协会(National Governors Association)2008年的报告认为，获得中小企业创新激励计划资助本身向天使投资(angel investors)传递了“该项目是有希望的”这一信号[20]。Meuleman和De Maeseneire[21]发现，政府资助确实在中小企业融资中发挥了重要的积极鉴证作用。对于初创企业和难以评估的项目，这种鉴证作用的效果更加明显。
Takalo和Tanayama[17]通过建立理论模型分析了政府资助发挥的信号传递作用，认为政府是正直的并且有能力甄别企业的质量，政府资金的投入预示了该研发项目有很高的成功概率。Kleer[13]认为基础研究风险更大，且对竞争者产生较大的溢出效应，私人投资对基础研究的投资相对较低。而应用研究风险小，能够给私人投资者带来较高收益。企业会就所有项目申请政府资助，政府机构甄别项目并观察项目类型，并存此基础上进行资助决策。银行仅仅通过观察政府机构的资助行为来决定是否为项目提供贷款，即政府机构具有完美甄别能力而银行不进行甄别。在此基础上，Kleer通过建立政府、银行和企业三方博弈模型，说明政府资助传递了项目质量信号。
市场失灵导致企业最优研发投入低于社会最优水平，融资约束则使企业研发投入水平低于无市场摩擦时的企业最优投入水平。因此，需要通过政府直接参与研发活动，或者通过政府资助R&D活动来矫正“市场失灵”，政府资助向金融市场传递关于研发活动质量的信号，缓解研发投入融资约束进而将研发活动投入提高到社会最优水平。政府对研发投资提供激励的主要方式为税收优惠和政府补贴。政府直接资助能够保证政府控制资助的研发项目类型并实现政府目标，且相对于非直接的财政支持措施，政府直接资助的效果更容易衡量[1]。同时，政府资助不受具体税制结构的影响，并且政府资助一般都偏向具有较高社会收益的项目[22]。但政府资助也会面临激励政府机构如何选择出具有良好社会收益的项目这一问题。Klette等[23]和Lerner[18]认为决策者的政治影响，以及激励扭曲会导致政府机构选择对社会福利来说并不是最好的项目进行资助。政府分配资源可能没有市场分配资源有效。Guellec等[24]认为政府对部分企业提供资助也会扭曲企业竞争行为。
2 政府研发资助效果与影响因素
2.1 政府研发资助效果
2.1.1 激励效应
私人收益与社会收益之间的差距要求政府干预研发活动，而政府期望通过降低私人研发投资成本或者帮助企业把握科技发展机会促进企业创新。如果政府资助政策有效，公共资金和私人投资互补，进而提高研发投入水平和创新规模，政府资助对私人投资具有激励效应。激励效应得到一些经验研究的支持，Scott[25]、Levin和Reiss[26]、Toivanen和Niininen[27]和Duguet[28]等人均发现政府R&D补贴对企业R&D的影响显著为正，两者存在互补关系。Hussinger[29]应用德国制造业公司数据，使用半参数选择模型进行研究发现政府资助对企业研发投入具有止向激励作用。程华和赵祥[30]发现政府科技资助对企业的R&D产出具有明显促进作用，但作用不及企业自筹资金。胡永健和周寄中[31]发现我国创新基金一定程度上带动了各级政府和社会资金对科技型中小企业的投入。程华和王恩普[32]对政府资金和金融机构贷款对研发产出的影响进行了实证分析，发现政府资金投入对企业研发产出有正向影响。王俊[33]通过建立静态和动态回归模型，研究发现政府R&D补贴对企业R&D投入产生了显著的正面促进作用，但在专利决定方程中政府R&D补贴的激励效应却不显著，说明政府资助会促进企业研发投入，但不一定促进企业创新。
2.1.2 挤出效应
挤出效应可能是政府资金对私人投资的简单替代，也可能是通过影响供求关系对研发投入产生影响。政府为研发活动提供资金存在替代私人投资的风险。挤出效应也可能通过价格机制，表现为政府资助通过增加研发活动的需求进而提高其成本。David和Hall[34]认为政府资助最主要的效果就是提高研发人员的薪酬，结果在高研发成本的情况下，企业会转向其它投资。在价格机制影响下，可能是表面上研发投入总量增加了，但调整成本之后的实际研发活动投入反而降低。学者们通过理论模型和经验研究得到了挤出效应的证据，如Wallsten[35]应用美国的样本研究发现，政府资助研发活动对企业研发投入存在完全挤出效应。David[36]等对政府资助研发活动的文献进行了回顾，发现大约三分之一的文献支持政府公共资助与私人研发投资之间存在挤出效应。梁莱歆[37]等对我国大中型工业企业的研究，发现政府资金比重过大会抑制企业技术创新效果。顾元媛[38]通过建立理论模型，研究发现政府研发补贴无论是对企业收益率、专利数量，还是对社会税收、经济增长率，都是显著的负效应。高宏伟[39]认为政府补贴对大型国有企业研发投入存在挤出效应，政府减少补贴的政策能提高制造型、服务型国企的研发投入，但对研发型国企的效果并不明显。
2.2 政府研发资助效果影响因素
政府研发资助是发挥激励作用还是产生挤出效应受到资助规模、资助对象选择方式等众多情境因素的影响：①资助规模会影响资助效果。程华和赵祥[30]、朱平芳和徐伟民[40]均发现政府科技资助强度达到一定程度后反而会减少企业自筹的R&D投入，中等资助强度的效果最好。杨朝峰和贾小峰[41]发现政府资助研发对企业R&D，进而对经济增长的拉动效应是递减的，因此政府资助研发的规模也要保持适度。姜宁和黄万[42]发现政府补贴效果与政府补贴率有关。赵付民[43]等发现政府直接资助处于中等或者偏低(6％～12％)或高于18％时，对大中型企业R&D投入的杠杆作用非常显著。高宏伟[39]认为过多的政府补贴不仅降低大型国企研发投入的规模，而且现行的补贴结构也会挤出大型国企的研发投入；②政府资助对象选择方式影响资助效果。Lichtenberg[44]发现通过竞争方式获得的政府研发资助能够激励企业的研发投入，但非竞争方式获得的研发资助对企业研发投入具有负面作用。Colombo[45]等应用全要素生产率作为衡量资助效果指标，发现选择性资助对全要素生产率有显著正向影响，而自动资助对全要素生产率的影响并不明显。上述结果也说明政府机构在选择资助项目时发挥了质量鉴证功能；③信息不对称程度。安同良[46]等认为企业会经常发送虚假的“创新类型”信号以获取政府R&D补贴，因而信息不对称会影响政府研发资助效果。周绍东[47]发现当政策制定者拥有关于企业创新类型的真实信息时，提高补贴能有效激励企业增加自主创新投入，而当两者之间存在信息不对称，且用于自主创新的要素投入价格足够低时，提高自主创新补贴将刺激企业加大模仿创新强度；④行业和受资助技术的成熟程度。姜宁和黄万[42]发现政府补贴在高技术产业的5个细分行业间存在较大差异。Gonzalez[48]等发现政府对低技术领域的资助效果较好。程华和赵祥[30]、王俊[33]均发现政府资助对中、低技术产业的研发活动产出有明显促进作用；⑤资助对象的规模。Lach[49]应用以色列的面板数据发现，政府资助对小公司具有正向激励作用，但对大公司的激励作用不明显。Gonzalez[48]等发现政府对小规模公司资助效果好于大规模公司。除此之外，Colombo[45]等发现政府资助位于发达地区的企业，全要素生产率要提高得多一些。Hinloopen[50]发现企业合作程度对政府研发资助效果具有影响。安同良[46]等发现在原始创新的专用性人力资本价格过低时，原始创新补贴将产生“逆向”激励作用。总的来说，环境因素、资助对象选择方式、企业自身特征等因素对政府资助效果具有重要影响。
3 政府研发资助实施效果评价方法
目前政府资助相关文献一般是通过回归分析，研究政府资助对私人研发投资、全要素生产率以及专利产出等因素的影响来评价政府研发资助的实施效果。①私人研发投资与政府资助之间关系。大量研究将私人研发投资作为因变量，政府资助研发作为解释变量，检验私人研发投资与政府资助之间关系。如果政府资助代理变量的同归系数为正(负)，即说明存在激励作用(挤出效应)；②行业或者企业全要素生产率与政府资助之间关系。一些文献通过建立政府资助与全要素生产率之间的关系，对政府资助效果进行评价。其思路为将制造业生产函数简化为柯布·道格拉斯生产函数，企业当年的价值增加量为实物资本(C)、劳动力资本(L)和知识资本(K)(知识资本即研发投入)的函数，即Y[,i,t]＝Ae[λ[,t]]C[α][,i,t]L[β][,i,t]K[γ][,i,t]e[ε[,it]]，其中λ代表无形的技术变化，在估计过程将时间趋势λ[,t]用虚拟变量代替。ε[,it]为误差项，包括企业生产函数可能存在的差异引起的误差或者变量计量误差等。Colombo[45]等认为全要素生产率既反映产出业绩，也反映投入效率，应该通过研究政府资助对企业全要素生产率的影响来衡量政府资助效果；③专利产出与政府资助关系。Acs[51]等认为专利指标是企业技术创新实现的最直接结果，因此可以作为衡量创新活动的可靠指标。高艳慧和万迪昉[52]使用专利申请数来检验不同研发资金来源对企业创新能力等的影响；④案例研究。一些文献使用案例研究方法评价政府研发资助实施效果。如Ham和Mowery[53]通过调查数据研究了促进国家实验室和私人公司有效合作的因素。张武农和陈文波[54]使用调查数据分析了湖北省科技政策实施效果。案例研究主要是通过调查获得数据，通过分析政策实施带来的变化，说明政策实施效果。
4 政府研发资助未来需要研究的问题
4.1 政府资助研发活动理论创新
现有政府资助研发活动的理论研究主要基于市场失灵和融资约束分析框架，知识的公共品特性带来的市场失灵和金融市场不完美造成的严重资金配给，使得风险高的研发活动难以融资成为政府干预研发活动的重要理论基础。随着企业研发活动组织形式变化、专利保护体系的完善以及金融市场的发展，关于政府资助的其它一些理论问题需要深入探讨：①政府机构在研发资助项目甄别过程中激励问题、政府机构在政府资助研发过程中的监管激励以及政府资助过程中的寻租问题等相关理论。防止政府资助亏损企业以及技术成熟的企业而不资助企业创新行为。在我国二元经济结构下，需要研究解决政府倾向于补贴国有企业的问题，以及研究如何通过政府资助研发活动降低民营创新企业进入成本相关机制；②其它“市场失灵”与政府资助的相关理论问题。如研发活动融资的高风险金融市场与政府研发资助之间的关系。不完美竞争带来的研发活动市场进入和退出障碍情况下，政府资助对中小企业创新的影响。过度市场力量或者市场过度分割情况下，政府资助与行业研发合作或者地域研发活动的关系等；③根据产业组织理论，企业间的技术合作与交流有利于提高社会福利。政府资助会影响企业的竞争地位，需要从理论上研究政府资助对企业间R&D合作的影响以及如何利用政府资助促进不同主体参与R&D合作等问题。
4.2 政府资助研发活动管理体系创新
科学的政府资助研发管理体系是保证政府研发资助效率的前提，知识基础设施缺失、政府研发资助项目协调失败等问题均会降低政府研发资助的效率。政府研发资助管理体系创新需要重点研究以下几方面问题：①完善知识基础设施，实现知识共享，降低重复资助带来的低效率问题。企业可能就同一创新项目向不同层级政府或不同政府部门科技管理机构申请资助，造成资源浪费，降低了政府资助资金的创新激励效果。因此，需要研究如何建立一个统一的创新项目政府资助平台，实现政府资助项目共享并利用该平台发挥对研发资助活动的监督作用。政府资助项目共享平台一方面有利于社会对政府资助进行有效监督，消除重复资助，提高政府资助预算实施效果和资源利用效率；另一方面也为不同主体合作研发提供基本的知识基础设施条件；②完善研发活动知识产品产权保护和交易机制。在完善知识基础设施、实现研发项目知识共享的基础上，通过完善知识产权保护和研发活动知识产品交易机制，利用有组织的交易市场来有效传递R&D相关信息，既可以有效缓解企业研发活动面临的融资约束，同时也保证企业能够在购买自身需要的知识产品、合作研发以及自身研发之间作出科学决策，改善企业研发活动决策弹性，从而有效提高科技资源利用效率，从整体上提高社会福利。
4.3 研发资助效果影响因素与途径
政府研发资助效果基本存在激励效应和挤出效应，资助强度、资助对象选择方式等具体情境因素会影响政府研发资助实施效果。Etzkowitz和Brisolla[55]认为政府干预政策的性质、时机和组合较是否需要政府干预的争论更加重要：①政府资助可能受到法律环境等企业生存环境因素影响。契约实施、知识产权法律保护以及市场竞争等环境因素均会影响政府研发资助的实施效果。如理查德认为政府补贴面临由于信息不对称而导致的“道德风险”问题，如果缺乏对企业自主创新产品的专利保护，那么企业必然没有动力去研发新产品，这会弱化政府R&D补贴的激励效应；②企业作为接受政府研发资助的主体，政府资助政策实施效果受到企业特征的影响。公司治理、技术成熟程度、产品竞争力、融资约束以及政治关联等因素对政府资助效果具有影响。虽然现有文献对这些问题有一定涉及，但缺乏系统性。哪些因素直接影响政府研发资助效果以及这些因素影响研发资助效果的机理还需要深入研究。充分揭示不同因素发挥的调节作用和中介作用，对于提高政府资助过程中的甄别效率，提高政府资助的实施效果至关重要。
4.4 政府研发资助效果研究方法改进
不同的政府研发资助评价方法具有各自特点及局限性：①通过建立回归模型，分析政府资助对私人投资的影响，实际上仅仅检验了私人投资对政府资助的短期反应，并不能评价政府资助的长期影响；②通过回归分析检验政府资助效果可能受到内生性问题的影响。一些不可观察的因素可能同时影响企业是否获得政府资助和企业研发投资水平，政府资助成为一个内生变量，导致估计结果出现偏误；③如果研究样本仅仅包含获得政府资助的公司，估计结果会存在自选择效应；④以问卷为基础的评价方法可能存在诱导性问题，答卷者在答题过程中也会受到社会期望的影响等。未来研究需要克服这些方法的局限性，一方面，在政府资助研发活动效果计量指标方面不仅考虑政府研发资助的短期效应，同时也需要考虑政府研发资助的长期影响，如使用专利质量等指标衡量政府资助效果。同时也需要使用多种指标衡量企业创新业绩，避免单个指标本身固有的局限对估计结果的影响；另一方面，在研究方法上采用结构选择模型或者配对方法等，降低政府资助的内生性以及自选择效应等问题对估计结果的影响。
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