求解公共行政身份危机的三种理论途径，本文主要内容关键词为：三种论文,途径论文,危机论文,身份论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035；D523 [文献标识码]A [文章编号]1009-4997(2011)05-0016-10
根据心理学对于个体社会化过程的描述，公共行政作为一个学科的正常发展轨迹应当是这样的：当它呱呱坠地的时候，它只是政治学与管理学的“孩子”，而不是一个独立的个体，既没有对于自我的认同，也没有受到“他人”承认的身份；随着逐渐的成长，它开始意识到自己和其他学科，包括作为其“父母”的政治学与管理学的差异，并基于对这种差异的认知而建构起了自身独特的认同，并希望使这种认同成为受到其他学科承认的身份；在告别青年时期之后，由于新出现的“他人”的冲击和对自身成长过程的反思，它也许会陷入一种“中年危机”，对自己的社会身份产生了严重的怀疑；如果不能克服这种身份危机，它将由于自我的迷失而很快从学科之林中消失，而如果克服了这种危机，它就可以将自己的名字永久地刻在学科丛林的牌匾上。显然，公共行政所走过的并不是这样一条正常的成长轨道。虽然公共行政一直把政治学与管理学视为“父母”，但这对“父母”却并没有对他们的“孩子”施以必要的保护，所以公共行政的成长过程总是受到许多“他人”的干扰，以至于无法顺利地形成一种完整的自我认同。甚至，由于感情不和，政治学与管理学这对“父母”还经常对他们“孩子”的社会化产生消极的影响，使这个从某种“离异家庭”中走出的“孩子”从小就具有自我认同的困难，因而，当头顶着无数光环的“政治经济学家”们义正词严地向它灌输市场神话的时候，它是必然不会产生什么抵抗的想法的。就此而言，作为一个学科的公共行政在80年代以后陷入了严重的认同危机与身份危机，除了实践中市场化的影响以外，也是它在既有社会科学框架中固有缺陷的必然结果。然而，势所必然并不意味着我们就应束手就擒，公共行政的身份危机不仅造成了许多学者在学术追求上的失落，更给人类社会治理的实践造成了极大的伤害。因而，它必须得到有效的解决，必须给公共行政找到一种足以走出危机的身份。对于这一问题，在80年代以来的理论史上，学者们主要提出了以下三种解决方案。
一、重建公共行政的宪法身份
70年代以来，随着认同危机、身份危机等提法的出现，也不断有学者开始思考如何重新对公共行政进行合法化的问题，在这些学者中，奥斯特罗姆、罗森布鲁姆，尤其是罗尔(John Rohr)从合宪性的角度对公共行政的合法性问题做出了极具美国特色的阐释。到了80年代，随着罗尔及其弗吉利亚理工的同事们提出了著名的“黑堡宣言”，这一合宪性的视角逐渐成为了美国公共行政中一支重要的理论流派。他们借助“公共行政理论网络”这一广泛的组织基础与《行政理论与实践》(其前身为《对话》)这一重要的理论阵地而掀起了一场名为“重建(民主)公共行政”的理论运动。
作为这场运动的一位重要领导者，罗尔一直持有一种与流行的反政府立场相对的“顶”政府的立场，并试图从美国的宪法和宪政史中寻找出支持这一立场的依据。他认为，“如果公共行政理论在根本上与构成了宪法主要基础的美国思想不一致，那它将是很难被良好地整合进美国政治思想的宽广范围之内的。……如果我们想在行政国家的合法化问题上取得任何进步，我们应当努力与宪法的浪流共泳，而不是反对它。主权在民的宪法原则可以成为一个好的出发点，它教会我们将公共行政看成宪法本身，而不是根据宪法规定产生的民选官员的工具。这意味着行政官员变成了控制公共行政的持续的宪法斗争的积极参与者而不是无名小卒”[1]。罗尔对于政府及其行政的支持和他对于合宪性的坚持无疑影响到了他的许多同事。1983年，同为弗吉利亚理工成员的古德塞尔(Charles Goodsell)出版了《为官僚制正名》(The Case for Bureaucracy)一书，表达出了比罗尔更强烈的“顶”政府(官僚制)的愿望。次年，在公共行政理论网络的非正式学报《对话》上，罗尔、古德塞尔与其他三位同事共同发表了名为“公共行政与治理过程：重寻美国对话的焦点”的所谓“黑堡宣言”，揭开了重建运动——1990年，在“黑堡宣言”的基础上，瓦姆斯利(Gary Wamsley)等人编辑出版了《重建公共行政》一书，从此，他们所领导的理论运动就被称为了重建运动——的序幕。
里根政府为美国社会带来了一种流行的观点，即政府——在行政学者看来，也就是公共行政——就是所有治理困境的根源，因而不可能对这些问题的解决贡献积极的力量。但在“黑堡学派”看来，事实并非如此，“由于我们的历史和宪法传统是基于分散化的权力、相互重叠的管辖权和不连贯的渐进主义，在一个日益竞争性的世界中保持一种有活力的经济与在一个日益危险的环境中维持世界性的权力地位的要求就对一种理性的、综合性的计划和政策过程造成了极大的压力。美国公共行政的问题源自有效地治理这样一个政治系统的困难，因此，治理这样一个政治系统的困难既不是公共行政的结果，也不是由它引起的”[2]。那些所谓的政治经济学家对于公共行政的指控即使不是无中生有，也是带有根深蒂固的偏见的。结果，公共行政“不仅被迫背负‘对手的工具’的恶名，而且变成了被Theodore Lowi公允地称为‘利益集团自由主义’——公共利益的狭隘化，公共目的的碎片化和腐化，以及将政策权威的碎片变成了政策子系统的离心压力——的普遍问题的替罪羊。尽管美国公共行政在某些这类问题上也难辞其咎，但它每次都被视为作恶者而不是受害者，被认为‘造成了’它们而不仅仅‘与之兼容’，事实上，我们认为，它常常起到了作为这些令人不安的倾向的最强大的现成抗衡物的作用”[3]。但在两党政治的背景下，在越来越趋向于“审丑”而不是审美的选民情绪面前，咒骂显然比赞美更能迎合大众的需要，于是，即使那些最渴望冲到官僚制顶端的人也逐渐将诅咒政府、官僚制与公共行政视为了一种荣耀。然而，“两党的总统们都在其竞选运动的核心部分抨击了官僚制，却发现这一策略尽管在竞选上极其有用，却给他们接下来的治理努力造成了伤害。我们的制度对于有效治理的需要和我们的民选官员提供这种治理的能力之间的差距正以一种惊人的比率而扩大”，[4]而行政官员又由于舆论的诋毁而失去了承担责任的勇气，结果就造成了所谓“政府失灵”的状况。
黑堡学派认为，要改变这种状况，必须转变美国社会的对话方式，首先就是要对公共行政的价值予以合理的承认。与普遍将政府及其行政视为某种“恶”的流行观点不同，黑堡学派则将公共行政看成一种社会资产，“作为一种重要的社会资产(Social Asset)，它应当接受建设性的批评，但不应被贬低、污蔑、轻蔑地剥夺其资格或沦为短期党派利益的工具。……那些出于党派利益而攻击公共行政的人不是共和国的朋友，事实上，他们对政治体施加了巨大的伤害。……尽管公共行政需要许多改进和改变，但对于行政能力的需要只会增加，不会减少”[5]。“因此，我们必须将美国对话从‘政府’的本质与角色的问题重新聚焦于‘公共行政’的本质与角色的问题。这将是美国对话从公共行政‘是否’应当承担角色的问题向那一角色应当采取‘什么形式’的问题的一种微妙而关键的转变。”[6]也就是说，如果说政府这一词语在自由主义占据主导地位的工业社会中已经获得了许多不好的含义，因而不可避免地成为了一种“恶”的话，公共行政的存在则是具有某些“善”的价值，因而其合法性也是不容置疑的，人们需要思考与争论的仅仅是它采取什么形式来承担这种合法角色的问题。
公共行政的不容置疑的合法性来源于它在历史与现实中所起到的作用与功能。(1)促进公共利益的功能。“公共行政的独特本质在于这一事实，即它是治理过程的一部分，是一种政治语境中的行政，其能力直接朝向公共利益。这使它区别于企业管理，并为它对一种受到长期忽视的真正独特地位的主张提供了基础”[7]。在这个意义上，公共行政天然地从属于一种机构视角，“机构(agency)指的是那些在行政部门的所有层级中成长起来，作为追求公共利益之行动的工具的组织。……机构在治理过程中所扮演角色的本质使它不可避免地形成了一种关于公共利益的独特视角。因此，以机构视角为基础的公共行政具有一种需要阐发的历史的、契约的、组织的和宪法上的合法性”[8]。(2)矫正政治代表性不足的功能。“如果公共行政接受与坚持其道德权威，并正当地主张成为治理过程中一个宪法上合法的参与者，它将有益于对宪法中一个重大缺陷的矫正：它对代表问题的令人不满的解决。”[9]与那些“代表性官僚制”的倡导者一样，黑堡学派认为，“考虑到这一宪法缺陷，公共行政作为一种政府制度拥有一种与一个被终身任命的法官，和一个由内布加斯佳东南部的少数公民勉强选上的国会新手或一个来自罗德岛的参议员同样正当的主张，可以在社会学和职能的意义上成为人民的代表。就此而言，公共行政作为一个整体可以与总统——他是由在少于51%的全民选票和29.9%的合格选民即将近19%的人口总数的基础上宣告胜利的选举团体和利益集团的联盟选举出来的——一样代表人民”[10]。因此，“是时候让我们提出这一主张了，人民意志并不仅仅体现于民选官员，而是体现在一种预见到各种各样可以参与治理过程的合法权利的宪法秩序之中的。由基于这一宪法秩序的条款所建立的公共行政就拥有其中某种权利。因此，它的角色不是在一个拥有主权地位的立法会议或民选官员面前退缩。我们的传统和宪法对这种主权者一无所知。相反，公共行政的任务是分担对宪法制定者所制定的、作为人民——其本身就是主权者——意志之表达的宪法秩序的明智与良好的治理”[11]。我们知道，根据启蒙运动的政治原则，人民行使主权的结果是形成了国家，而政府却并非人民意志的产物，所以，政府也一直存在着政治合法性不足的问题。现在，通过行政代表性的引入，政府也变成了人民意志的体现者和维护者，那么其政治合法性也就不再有任何疑问了，而由于美国的人民意志被认为就是宪法秩序，则公共行政的政治合法性又被纳入了宪法合法性的美国语境之中。
借助于公共行政理论网络日渐扩大的影响，黑堡宣言在随后的公共行政规范研究中留下了深刻的印记，甚至将这种印记带到了1988年召开的第二次明诺布鲁克会议上。在这次会议中，罗森布鲁姆等人回应了黑堡宣言的观点，认为“美国公共行政能够合法地建筑在其之上的唯一基石就是宪法。它不能仅仅是‘一个事务领域’或社会公平的一个独立的促进者。但它可以是合宪的，在其行政文化上也可以是民主的。……联邦制度现在已更具有代表性、更分权、也更灵活。它也比过去更注重参与和权利导向。然而，公共服务长久以来的合法性问题仍然存在。在美国的政治文化中，一个行政上的‘第四部门’只有在被完全融入这个国家的宪政框架之后才不会继续受到质疑。仅凭管理或社会公平行动的价值是无法实现这一目的的”[12]。因而，“未来的实质性挑战在于巩固与整合权利、代表、参与和分权，以使公共服务——行政国家的支柱——变得真正合宪合法。它必须被看成现代治理的一个必不可少的组成部分，而不是一个嵌入式的‘第四部门’。第一次明诺布鲁克会议的文本终止于对公务员教育的呼吁。第二次明诺布鲁克会议及其之后的文本也许会好好考虑公共服务的现实、其合宪性及其合法性如何能够被传达给公众和民选官员，以及公共行政如何能够被完整地植入政治文化之中等问题”[13]。我们将会看到，罗森布鲁姆等人对第二次明诺布鲁克会议的预言并没有变成现实，由于拒绝了社会公平的核心地位，这次会议的影响远远比不上1968年的明诺布鲁克会议。不过，罗森布鲁姆等人对于公共行政理论趋势的预测还是很准确的。大致就是在这次会议前后，由于斯蒂福斯(Camilla Stivers)的加入，黑堡学派逐渐将重心转向了公民参与，并在合宪性之外又提出了“重建民主公共行政”的主张。另一方面，与黑堡学派长期保持竞争关系的登哈特也由于斯蒂福斯的出现而与黑堡学派达成了妥协，并用罗森布鲁姆等人论文题目中的“新公共服务”来命名这种妥协的产物，将黑堡学派的主张重新变成了“新公共服务”的内容。
不过，黑堡学派的主张也并非没有受到过挑战，事实上，斯派塞与特里(Spicer & Terry)就认为黑堡学派过于依赖宪法制定者言行的论证方式存在严重的缺陷。他们认为，“这一方法由于促进了对建国者们的一种浪漫化的观点而给宪法学派造成了一个难题，而这又反过来对建国者们的行为和品格提出了质疑。这些问题，尤其是关于奴隶制的问题，削弱了宪法学派学者们所提出观点的力量。……我们认为，一种积极的公共行政也应当以关于分权的宪法逻辑为基础。这一路径超越了历史与建国者们不幸的道德遗产”[14]。也就是说，公共行政的确需要一种宪法身份，但这种身份不应建立在宪法的历史，而应建立在宪政的运行逻辑之上。“不同于宪法学派只是寻求提出一种与建国者们的观点一致的关于公共行政的宪政角色的主张，我们的路径旨在寻求根据宪法的逻辑或目的来检验公共行政的角色。简言之，我们寻求的是解释宪法的逻辑，而不是历史。”[15]
在斯派塞与特里看来，宪法与宪政的逻辑就是权力制衡，而公共行政正好可以在这种制衡中发挥积极的作用。“如果我们接受宪法的逻辑在于限制裁量权力的观点，则公共行政的一种积极角色将因为满足了这一目的而得到证明。接着，行政裁量权也将因为它有时保障了公共官员以一种合法的方式修改、拖延或抵制政治领导者的命令而得到宪法上的证明。这样一种角色起初可能会因为其精英主义或不民主而惊吓到某些人。然而，正如我们所诠释的，它完全符合宪法的逻辑。如果限制政治领导者权力的行为由于即使领导者也易于受到人类弱点的侵蚀而获得了合理性，那么就不存在任何先验的理由可以说明为何这种限制不应包含行政裁量权的大量使用。作为公共服务的提供者，公共官僚机构可以在很大程度上决定政府的性质。它们既可以成为政府服务公民的工具，也可以成为政府侵扰公民的工具。因此，行政裁量权有助于限制政治领导者的裁量权力，限制其对于公民的索取无度。”[16]在这个意义上，令政治官员和许多学者倍感头疼的官僚自主性反而成了公共行政的一种合宪性依据。“不过，与宪法的逻辑相一致，行政裁量权的行使也必须受到限制。毕竟，尽管行政裁量权可以作为对民选官员裁量权力的一种限制，但它自己也容易陷入滥用与错误，因此，理性的个体将发现限制是有利的。行政裁量权可以通过官僚规则与程序或繁文缛节的发展而得到限制，它们削弱了公共官员独断地对待公民与以公民为代价满足自我的能力。行政裁量权也可以在某种程度上通过政治领导者拒绝对官僚机构的某些活动提供资助的权力而得到限制。重点在于，如果行政裁量权可以得到宪法上的证明的话，这种证明必然是在限制裁量权的意义上做出的。”[17]就这样，斯派塞与特里对公共行政的合法性作出了一种在他们看来符合宪法逻辑的证明。
撇开黑堡学派同斯派塞与特里在论证方式上的差异不谈，我们看到，他们共同的目的都是要为公共行政寻找或者说重建一种宪法身份，只有这样，才能确保公共行政在崇尚宪政的美国政治语境中的合法性。这是一种极具美国特色的证明。也正是由于其浓厚的美国特色，由于它体现了美国这个政治体的核心价值，尽管黑堡学派受到了许多诟病，但他们所提出的公共行政的合宪法问题在美国公共行政领域却几乎没有受到任何的怀疑，在那些大体以美国为模板而艰难朝向法治与宪政的国家和地区也不乏崇拜者。在这个共识破裂的时代，公共行政必须体现其特定社会的“政体价值”(罗尔语)却成了几乎所有公共行政实践者与研究者的一项基本的共识。
二、寻找公共行政的精神
作为一个偏正结构的词组，人们对于公共行政的概念一直存在着“公共”与“行政”孰轻孰重的争论。尽管我们倾向于把威尔逊当作公共行政的创始人，但实际上，威尔逊的目的只是从政治中分离出行政，而并没有要赋予这种行政以公共性的动机。所谓公共行政，在当时更多只是政治与行政二分的客观结果，而很难说是一种自觉的建构。可以设想，如果公共行政一开始被突出的是“公共”而不是“行政”的话，它将很难如此迅速地与科学管理运动结合到一起，而如果不与科学管理运动相结合，它也将很难在“新政”期间发挥如此巨大的作用，进而获得今天的政治地位与社会地位。可以说，一直到二战结束之前，公共行政都与“公共”没有太多瓜葛，而应当按照《布朗诺报告》的提法更准确地被称为“行政管理”。尽管这一时期也有关于公共利益的探讨，但它并不构成甚至也影响不到公共行政的主流。公共行政公共意识的觉醒是以沃尔多的横空出世为标志的，甚至，在整个20世纪，沃尔多都扮演起了公共行政“公共”大旗之旗手的角色。在他对于政治—行政二分原则的批判中，在他对于民主行政的倡导中，与在他对于行政科学的挞伐中，“公共”即使没有成为公共行政的主流，也成了“行政”的一支不可小觑的抗衡力量。甚至可以说，二战之后直到“公共”选择学派得势之前，在公共行政史上留下名字的大都是“公共”一派中的学者。但随着时代潮流的转向与公共选择学派的异军突起，管理主义在公共行政实践与研究中卷土重来，“行政”再次以绝对的优势凌驾于“公共”之上。在某种意义上，正如当一个中国人被割裂了他与“中国”这一定语的联系之后会陷入身份危机一样，正是由于新公共管理运动对“公共”的破坏，才使已经形成了公共意识的公共行政陷入了空前的身份危机。因此，重回“公共”，寻找公共行政的精神，就成了学者们解开公共行政身份难题的一种必然选择。
1984年《公共行政评论》推出了一期“公民角色与公共行政”的特辑，在关于公民角色、公民权利和公共性等问题上都提出了许多重要的观点。比如，马修斯(David Mathews)就认为，“除非存在一个公共意识和精神的基础，否则将不会有充满活力的政治生活，不会有切实可行的政府制度，不会有对我们共同命运的掌握感，也不会有有效的共同努力”[18]。在这里，“公共行政的精神”的提法已经呼之欲出了。马修斯的观点在第二次明诺布鲁克会议上得到了温特里斯(Curtis Ventriss)的积极回应。温特里斯认为，里根时代公共行政中“政治经济学”的盛行对公共行政的公共哲学造成了极大的伤害，“首先，由这种语言所描述的公共哲学使公共话语回避了诸如政治权威和道德考虑等问题。它将它们改造成了经济选择的问题。政治语言的这种退化试图‘经济化’我们的政治体，并否认公民拥有一种可以用来讨论、争辩和理解关键政治问题的公共语言。在它最原始的形式中，这种经济语言将政治语言变成了一些必须使其最顽固的假定也与经济推理相一致的表达”[19]。有鉴于此，“我们需要一种新的公共语言来对抗这种还原论的公共哲学。它必须是这样一种公共语言，既检验政策决定的价值假设，又公开探索政治手段与政治目的的关系。它必须培育更复杂的政治判断，并能够澄清不同的政策选择与建设性地处理政治冲突”[20]。
对于这样一种公共哲学的建立，温特里斯提出了三项建议：“我们需要改变社会科学的科学化取向，转而强调发展一种拒绝将与公众相关的公共问题限制在一种缺乏规范性思考的严格框架中的公共社会科学。这种公共社会科学因其承认方法多元主义的正当性而与众不同，它能够利用许多不同的分析方法，以促进对公共事务的批判性、诠释性和经验性的研究。方法上的弹性是必须的，因为它可以避免无视公众之多方面实质性需求的政治还原主义。……这一领域需要远离那些严格局限在学术圈子内的学术探讨。学院派学者需要变成鼓励公民对与公众相关的知识发生兴趣的公共学者。……我们需要改变当前对于在经济学和某些管理领域得到了证明的笛卡儿式的教育观念的依赖。我们需要一种更为平衡的教育观，它将这些观念缺乏远见的假设和它们对于公众的态度——尤其在相互依赖、学习和公共语言等问题上——完整地展示在学生面前”[21]。总而言之，要建立这样一种公共哲学，就必须改变“行政”支配公共行政的状况，重新发现与定义公共行政中的“公共”。
对于重新发现“公共”这样的问题，70年代以后逐渐接过了沃尔多大旗的弗雷德里克森当然不可能不发表意见。1997年，弗雷德里克森出版《公共行政的精神》一书，对于公共行政的“公共”理论发表了自己的看法。弗雷德里克森认为，关于“公共”问题，公共行政领域存在五种观点：(1)多元主义的观点，认为公共就是利益集团；(2)公共选择的观点，认为公共就是理性选择者；(3)立法的观点，认为公共就是被代表者；(4)服务提供的观点，认为公共就是顾客；(5)认为公共就是公民。对于这五种观点，弗雷德里克森的态度都是否定的。他认为，(1)“我们越来越清楚地看到，利益集团并没有真正充分地对许多公民的偏好、态度和需求作出反应。特别是对于那些在经济上和政治上处于弱势的群体，他们的偏好几乎得不到有效的表达。相反，有身份地位和经济富裕的群体则有能力出头露面，代表公众的利益”[22](P30)。(2)“与多元主义的观点一样，公共选择的观点对社会的弱势群体漠不关心。如果你拥有可以买卖的资源，你尽可以在市场上一显身手，而你如果没有这些资源，市场便属于那些更有特权的人。的确，公共选择的观点只适用于一些精英人士，如果你拥有资源，你就可以做出‘公共选择’：你就能够移居市郊，避开犯罪高发区，享受良好的教育及相应的社会政治经济待遇。可是如果你没有资源，你想做出这种选择，连门儿都没有。”[23](P33)(3)“那些相信代表论观点的人很快就会发现，公民和公民群体经常感觉到他们所选举的代表并未有效地代表他们的意愿。公民所关心的问题和感到委屈难过的事情经常得不到解决。”[24](P35)(4)“显然，那种认为公共是顾客的观点是站不住脚的。尽管存在例外的情况，但顾客似乎不能发挥公众那样的作用。”[25](P36)(5)“公民精神的途径对公共行政中的公共的界定是否完全正确？是又不是。其优点在于，它认识到通过大家共同关心共同的利益，有强化和崇尚公共精神的潜能。其缺陷在于，它没能认识到公共问题的复杂性，没有认识到专业知识和领导的关键作用，没有认识到激励公众参与的问题。”[26](P38)
在弗雷德里克森看来，“公共”的内涵不是唯一的，而是多元的，“公共行政的公共的一般理论的第一个要件是，它必须建立在宪法基础之上。人民主权原则、代议制政府原则、权利法案中的公民权利、程序性正当的法律程序、分权制衡，以及联邦宪法和州宪法中的许多规定，都是这种理论的基础，这种基础是稳固的、不可动摇的。……公共行政的公共的一般理论的第二个要件是，这种理论必须建立在得到强化了的公民精神的理念的基础上；在有些地方，人们把这种理论一直称为‘品德高尚的公民’理论。人们认为，一个好政府必须有一群它所代表的好公民。得到强化了的公民精神的观念应该成为一种公共行政的承诺，这是恰当的。……公共的一般理论的第三个要件是发展和维持这样一种制度和程序，它能够听到集体的和非集体的公共的利益要求，并能够对他们的要求做出回应。……公共的一般理论的第四个要件是这种理论必须建立在乐善好施与爱心的基础之上。乐善好施，或者对他人的爱心，是关键”[27](P39-42)。根据这种多元的公共观念的看法，“公共”不能被等同于政府，公共行政也不能被等同于政府行政。“现代公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横联结所构成的网络，包括政府组织、非政府组织、准政府组织、营利组织、非营利组织、志愿组织。公民从各个方面以各种形式参与公共事务的管理。正是出于这个原因，公共行政的核心价值，或者公共行政的精神，不仅包括了在一般意义上对公共的承诺，也包括了在具体意义上对具体的公民和公民团体的回应。”[28](P5)“如果我们把公共等同于政府，事实上限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们，为了公共的利益，而不是出于个人的或者家庭的目的才走到一起来。作为一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。……因此，公共的职责和责任意味着它能使公民制定一致同意的社群标准和目标，为了公共的利益，大家一起工作，实现设立的目标。公共的职责和责任既是公共管理者的责任，也是公司管理者的责任。一个人不能躲在一个‘私人的’或‘企业的’招牌之下，逃避公共的责任，也不能躲藏在一个组织、一个政府或者一个企业之中，逃避公共的责任。公共责任不是集体的责任，而是我们每一个人的个人责任。”[29](P46-47)也就是说，由于公共行政并不是专属于政府的行政，公共行政的精神也不是“行政”官员的精神，而是“公共”(公众)也就是我们每一个人所应具有的一种精神。只有这样，才能超越政府对于“行政”能力和效率的追求，将公共行政的重心转到“公共”上来。
当然，即使在这种“公共”行政中，行政官员与普通公民的角色与责任也是不一样的。弗雷德里克森认为，在公共行政活动中，行政官员不同于普通公民，而应当承担一种“代表性公民”的角色。这是因为，行政虽然是“公共”的，却不可能让公众中的每一个人都来参与行政，在这种情况下，要保证行政的公共性，就要求行政官员对于他所服务社区的公民具有代表性，尽管他们并不是由这些公民选举产生的。“如果公共管理者是代表性的公民，那么他们的角色就会有细微的、并且是重要的差异；这样的人会少一些高人一等的优越感和傲慢，而更多一些民主和信任感。……作为代表性公民，公共管理者必须寻找用于治理国家和遵守法度的合法的个人权威及制度权威。”[30](P183)这样，正如议会的代表性原则保证了政治的民主性一样，政府的代表性原则也保证了行政的公共性，使公共行政得以体现了一种“公共”的精神。并且，在这里，弗雷德里克森将“代表性官僚制”理论中的代表性官僚替换为了代表性公民，从而更加赋予了官员与公民、公众之间的关系以一种亲切感。
在初级语法中我们知道，在偏正结构的词组中，定语是次要的，它所起到的是修饰主语的作用，但在现实社会生活中，我们却发现，对类似于男人、中国人与公共行政这样的偏正结构而言，定语却往往有着更为本质的意义。当一个男人不再被认为“男”人，中国人不再被认为是“中国”人，公共行政不再被认为是“公共”行政的时候，他们都会陷入严重的身份危机，反之，当他们重新确认了自己仍是“男”人、“中国”人与“公共”行政的事实，就会像获得了新生一样。《公共行政的精神》之于上世纪90年代的美国公共行政的意义就是这样。虽然1968年之后的弗雷德里克森再未做出过什么创造性的贡献，但他这部“身份不明”的作品却对美国公共行政的身份焦虑起到了很大的缓解作用。
三、更新公共服务的内涵
我们知道，公共行政是随着现代文官制度的建立而产生的，正是由于这个原因，公共行政这项职业才会被称为公共服务——public service，即public administration与civil service的缩写。浏览历史上的文献，二战以前，public service一词的出现频率是比较低的，那时的人们更常用的是civil service，在这里，service的含义是政府机构或官职体系，它与civil连在一起就是指区别于军队的文职部门或文官制度。这时虽然也有一些具有民主意识的行政学者在公共服务的意义上使用public service，却并不是一种主流的用法。Public service在文献中地位的提高也是与公共行政公共意识的形成有关的，具体而言，莫舍尔(Frederick Mosher)在第一次明诺布鲁克会议召开当年出版的《民主与公共服务》一书对于public service一词的流行起到了很好的宣传作用。这本书对于公共服务的阐释也基本构成了今天学者们对于公共服务一词的理解，即service意味着动态的服务，而不仅仅是一种静态的机构体系，因而public service不仅仅意味着公共部门，而且意味着公共部门要服务于它所面对的公众。由此，如果把历史上所有的civil service全都替换成public service，则一部美国文官制度史就变成了一部美国公共服务史，对于任何受过基本教育的人来说，这两者之间的差别都是显而易见的。于是，通过这样的代换，作为文官制度与官僚制因而受尽诅咒的美国政府及其行政就获得了一种新的值得尊敬的含义或者说身份，这就是公共服务。在上世纪80年代，由于市场神话的诞生，与任何其它带有“公共”一词的概念或模型一样，公共服务也被“公共企业”夺去了所有的光芒。直到90年代以后，在新的公民参与运动中，它才获得了新的含义，并成为了公共行政寻找身份的又一种途径。
在倡导公民参与的学者中，斯蒂福斯是不得不提的一位。她的加入在很大程度上促成了黑堡学派将重心从宪法转向了民主，也为登哈特夫妇的“新公共服务”提供了重要的规范性来源。回顾文献，我们发现，早在上世纪70年代中期，围绕标志着弗雷德里克森开始抛弃新公共行政运动之旗帜的《新公共行政的谱系》一文，登哈特就与后来的黑堡学派成员瓦姆斯利产生了激烈的争执，①[31][32]而在黑堡宣言发表之后，登哈特也毫不掩饰自己的不满之意。登哈特认为，“在所有这些(即黑堡宣言)之中所缺失了的，无疑是对公民——他们的公共的与私人的价值可能通过政府过程得到追求——的忽视。如果公共行政领域存在一种合法性危机，这种危机显然不能通过对行政国家宪法基础的一种模棱两可的主张而得到解决。相反，我们必须让公民们相信存在这样的机制，既保证公共机构在政府过程中的一种负责任的角色，又保证这种角色的履行能够回应更普遍的公共利益。毫无疑问，在像我们这样复杂的社会中，公共官僚机构必然扮演着一种重要的角色。但当这一官僚机构的决策似乎是以一种等级式的而非参与式的方式做出，并优先考虑私人(机构)而非公开界定的价值的时候，这一官僚机构将继续经受疑问与质疑。如果我们仅仅遵循黑堡处方，这一点将变成现实。”[33]
登哈特的批评在斯蒂福斯那里找到了共鸣。斯蒂福斯认为，公共行政的确需要一种“机构视角”，但必须首先赋予这种机构以意义，即使它成为一个鼓励积极公民的polis(古典政治学著作中的希腊城邦，尤其是雅典，意喻政治共同体)，而不是一个沉闷乏味的官僚机构。根据斯蒂福斯的看法，积极公民角色(citizenship)包括如下四个要素：“1.权威性行动。公民直接参与包括决定性判断的运用在内的治理过程的某些方面。……2.关切公共利益。公民的权威性行动是由对公共利益的关切所推动的。……3.学习。通过在公共利益问题上运用决定性的判断，公民学会了去明智地判断，并开发出了无法通过其它方式开发出来的他们的存在的某些方面。他们变成了政治人物。……4.关系。在为了公共利益而共同行动的过程中，公民们形成了一个政治共同体，一个polis——在这个空间或舞台上，参与者达成共同目标，协调冲突，形成并推行共享的价值，在这样做的时候，他们过上了一种充满德性的生活。”[34]具体而言，“如果(1)规则授权给公民行使某些裁量权的权力；(2)该项目是——由于政府项目被认为是——集中于促进公共利益的；(3)通过共享治理过程，公民与行政官员构成了一种真正的共同体关系；那么实践积极公民角色的条件就得到了满足。在这些条件下，我们认为，我们事实上拥有一个polis——一个行政官员与外行们共享美好生活的公共空间”[35]。
在斯蒂福斯的影响下，1990年出版的《重建公共行政》在黑堡宣言的基础上加入了不少公民参与的内容，而到了1996年，当黑堡学派再次集体发声的时候，他们干脆将其著作的名字直接从1990年的《重建公共行政》改为了《重建民主公共行政》。在这部书的导言中，黑堡宣言的两位执笔者瓦姆斯利与沃尔夫(James Wolf)认为，“考虑到美国政治制度所面临的挑战与问题，它需要一种不仅可以作为政策的有效执行者，而且作为治理过程的合法行动者的公共行政。其必要的合法性可以通过许多方式获得，但最终，则必须依靠加深公共行政的民主性”[36](P21)。同样的观点也可以在邓纳德(Linda Dennard)那里找到，她认为，“公共行政的身份不必是一成不变的。即如黑堡宣言来说，它对一种合宪的公共行政的辩护就超出了发现该领域法律合法性的程度。它承认，公共行政并不完全是在世纪之交随着威尔逊的管理公告而形成，而是在我们国家的建立时期就种下了根源。这些根源暗示着公共行政除了由管理主义所激发的身份以外还存在着其他身份的可能性。就像它从中获得其合法性的宪法一样，公共行政能够在变化的环境中获得新的意义与目标。这种宪法关联，而非仅仅将公共行政具体化为政府的另一个权力结构，可以赋予公共行政一个由以发展一种不同的、更民主的身份的生成性基础”[37](P296)。“事实上，一种公共行政民主身份的发展多少受到了那些支持其合法性的论点的阻碍。宪法合法性可以充分地支持公共行政在政府中的地位，并赋予其权威以效力。但如果不承认它对于一种可以制约公共行政官员裁量行为的民主身份的需要，则黑堡宣言将很容易被误认为另一种关于政府权力而非其他的主张。”[38](P313)显然，从书名到书中的内容，在《重建民主公共行政》中，斯蒂福斯所倡导的积极的公民参与已经取代罗尔的合宪性成为了新的焦点。
斯蒂福斯指出，“在整个西方思想的脉络中，公民角色都是政治学的一个基本方面，从较弱的洛克式的自由主义，到较强的可以追溯到亚里士多德的公民共和主义，都是如此。公民体现了要求质疑，将所有现存建制——包括(也许尤其是)行政理性的产物——纳入疑问的好斗冲动。不用奇怪，行政官员倾向于带着一种至多是混杂的感情看待积极公民。但行政治理，如果它意图成为治理(governance)而不是管理的话，就必须拥抱积极公民角色这种破坏性的政治冲动的他性(otherness)与开放性。仅仅寄希望于立法责任，民主政治将变得过于微弱，而不能对抗正确地做事进而关闭对话的专业需要。行政国家需要积极公民，因为，如果它希望继续成为一个国家而不是越来越变成一个单纯的管理机器的话，它将需要一种可行的民主政治”[39](P162-163)。因此，“我们的视角需要(我仍然要主张)一种积极的公民，以获得一种对于责任的理解，这种责任既不依赖于等级式的行政管理范式，也不神化行政判断，更不会将责任翻译成‘顾客满意’”[40](P276)。
对于今天的读者来说，“重建公共行政”或“重建民主公共行政”的口号显然不如“重塑政府”的口号著名，甚至也不如“新公共服务”的口号顺耳，尽管后者的许多主张可能都是从前者中沿袭过来的。也许后一种现象的合理解释在于，登哈特夫妇提出了一个更具有煽动性的主张，这种主张由于“重塑政府”的尽人皆知而变得同样无人不晓了——这就是针对“掌舵，而不是划桨”的“服务，而不是掌舵”。
登哈特夫妇认为，“当公共行政领域逐渐放弃了‘划桨’的理念并且接受了‘掌舵’的责任时，那仅仅是用一个‘行政中心论’观点替代另一个‘行政中心论’观点吗？换言之，我们是否用一个公共管理人员试图通过控制其机构和当事人来提高效率和生产率的模式替代了另一个其内容完全相同的模式呢？奥斯本和盖布勒写道：‘掌舵者远远要比划桨者更有能力把握船的航向’。如果情况果真如此的话……当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。……因此，公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。换言之，将公民置于首位(鉴于公民处在最前线)，强调的重点不应该放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应该放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。”[41](P21)在登哈特夫妇看来，这种以公民为本的行政理念与运动就是新公共服务。“新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。我们将论证，这场运动目前正表现在我们与政治领袖互动的方式上，表现在我们与公民接触的方式上，以及表现在我们给我们的组织和社区带来积极变化的方式上。”[42](P3)
新公共服务试图整合几大规范性理论，包括民主公民权理论、社区与市民社会模型、组织人本主义与新公共行政，以及后现代公共行政，“尽管我们承认这些观点之间尚存在着差异，甚至存在着很大的差异，但是我们认为他们还是有一些可以将我们所说的新公共服务理念与新公共管理和老公共行政理念区别开的相同点。”[43](P40)这些相同点就是：服务于公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产率。[44](P40-41)在逐一论述了这七点内容之后，登哈特夫妇总结道，“总之，我们主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导模式。……新公共服务不仅要求重新界定我们看待我们所服务的公民的方式，而且还要求改变我们看待自己以及看待我们的责任的方式——我们如何相互对待，我们怎样界定我们的目的和目标，我们如何对自己和他人进行评价，我们怎样决策，我们如何看待成功和失败，以及我们怎样考虑我们行动的合法性。新公共服务又将我们的注意力重新集中在作为我们所作所为之基础的民主和公共利益的理想、公民权和人类尊严的理想以及服务和承诺的理想上”[45](P165-166)。
令人尴尬的是，如果我们非要比较新公共服务与重建计划的差异，我们将会发现，这种差异是微不足道的——同样的情况也发生在《公共行政的精神》上，也就是说，新公共服务并没有它所说的那么“新”。但是，一种无甚新意的主张居然也产生了相当广泛的影响，除了它提出了一种吸引眼球的主张之外，必然还有其它原因，在我们看来，这个原因并不在于其“新”，而在于它名字中的“公共服务”。如上所述，公共服务的概念是重构公共行政的一种天然途径，因而，黑堡学派虽然也提出了积极公民的主张，却由于无法为这种主张找到一个恰当的名分而不能被很好地整合进它试图加以重建的公共行政的话语体系之中，而登哈特夫妇则由于将这种主张命名为新公共服务而很容易得到公共行政从业者的认同。尤其在几乎所有政府都宣称“为人民服务”的政治语境下，不管一个国家是否建立起了可以被称为公共行政的行政体系，新公共服务或公共服务的标签必然都是受到欢迎的。所以，尽管在《新公共服务》中我们看不到什么有关服务的实质性内容，它却成为许多附和“服务型政府”的人所崇拜的对象，以为只有新公共服务才是真的服务。实际上，在当时美国的语境下，新公共服务的真实价值在于它为困境中的公共行政提供了一种替代性的身份，更准确地说，是为这种替代性的身份提供了一个令人满意的名称。所以，新公共服务也就成了更新公共行政的身份的第三种选择。
四、悬而未决的身份难题
通过本文可以看到，不论是要求回归传统的宪法原则，抑或倡导公共行政的精神，还是主张积极的公民参与，实际上都是对政治尤其美国政治传统的回归，三者虽然也有差异，但共性大于差异。在某种意义上，这是作为政治学与管理学“孩子”的公共行政在受到管理主义剧烈冲击之后的本能反应。然而，向政治或政治学靠拢就能平息公共行政的身份危机吗？历史告诉我们，答案是否定的。早在上世纪50年代，政治—行政二分原则破产的副产品之一就是使公共行政失去了学科与研究领域上的独立性，使行政学者不能放手去做与政治或政治学有关的问题，最终只能去搞搞比较研究，而那些不愿从事比较研究的学者，则选择了政策分析的道路，从而加速了公共行政学术共同体的分化，至今也未能“分久必合”。虽然今天公共行政作为学科或研究领域的独立性已经没有什么疑问了，但如果从事规范研究的学者向政治学“一边倒”，即使政治学者没有意见，从事实证研究的行政学者也必然会大为不满，而这又必然加剧公共行政研究者的分化。作为在政治—行政二分原则基础上建构起来的一种存在，简单地向政治和政治学回归或者简单地从工具理性倒向价值理性，容易模糊公共行政的研究对象。在外，这将导致公共行政在社会科学体系中的定位不明；在内，则将造成公共行政研究的空泛化与碎片化。当公共行政也要对“存在”和“意向性”发表意见的时候，它既是无所不包的，也是没有焦点的。这正是当前规范研究领域中的状况。规范研究的碎片化又造成了公共行政理论解释力的贫乏，由于理论无法很好地解释进而指导实践，实践者便毫不迟疑地向实证研究张开了怀抱。而这，又在公共行政理论共同体内部造成了日益分裂为两大对立阵营的状况，规范研究与实证研究间的裂痕愈发难以弥合。连学者内部的基本共识都达不到，公共行政又怎么能够走出身份危机呢？美国学者的确为我们这些读者更新了几种公共行政的身份，但现在看来，这些身份没有一个是合身的。由于寻找不到一种恰当的身份，公共行政在实践与理论上都仍然处于一种身份危机之中。
可以看到，本文所描述的这三种途径或三种方案都有着很强的实践取向，都意在回答作为一个实践领域的公共行政的合法性与身份问题。抛开它们之间具体的差异，三者在某种意义上都试图在美国宪法中寻找到公共行政相对于国会、最高法院与总统的身份，从而确认其宪法合法性；也都试图在公共行政与公众的关系中寻找到公共行政相对于公众的身份，以及它在促进民主与公共目标之实现上的价值，从而确认其政治合法性；同时，这三种方案又都有着很明确的理论意图，都抱有替被所谓政治经济学冲击得七零八落的公共行政学术团体寻找一种足以示人的自我认同，从而重新确认公共行政在社会科学的学科丛林中的学科身份与学术形象的目的。但从今天的情况来看，这三种方案对于公共行政身份——作为实践领域的合法性与作为研究领域的认同——问题的解决都没有起到太大的作用。当然，这并不是说今天的公共行政已经危在旦夕了，相反，由于2008年以来全球性金融危机的爆发，政府与作为实践领域的公共行政(如果用比利时的情况来说的话，政府都可以是不必要的，而行政体系的存在则是必不可少的)在现代社会结构中的合法性再次得到了证明(需要注意的是，公共行政实践形态的合法性并不是通过实践者的努力，而是由于危机的现实才迫使“他人”不得不承认的)，而由于这一实践领域的存在，作为一个研究领域的公共行政虽然在社会科学丛林中备受歧视，甚至被一些学者斥为“三姓家奴”，但毕竟也还有它的一足之地。不过，作为研究领域的公共行政的被承认也仅仅是因为其实践形态的存在(因而有必要对其进行专门化的研究)，而不是因为这一研究领域中的学者提出了什么重要的创见。试问，哲学家与行政学家都在谈论正义，有谁见过哲学家在谈论正义的时候会向行政学家征求意见？难道行政学者就没有对正义问题发表过任何有价值的看法吗？公共行政的学术地位可见一斑。
可以预见，未来的社会治理对于公共行政实践形态的需求只会增加，不会减少，但公共行政的理论形态能否承担起指导其实践的角色，则非常可疑。也就是说，公共行政在实践上的合法性已经得到或者说可以得到现实的证明，而由于缺乏自我认同，公共行政在理论上仍然没有一个明确的身份。也许，作为一个“交叉学科”，公共行政并不需要那么明确的学科身份，但只有在对该领域那些重大与紧迫的现实问题的解决作出了贡献，甚至能够反哺其它学科与研究领域的情况下，它才能获得恰当的学术地位，才能继续作为一个相对独立与完整的研究领域而继续存在。否则，如果“公共”部门人力资源管理与“公共”财政就能解决所有公共问题了，那重新建立一个公共部门人力资源管理“学”和公共财政“学”就好了，还要公共行政做什么？可见，虽然归于公共行政名下的学术研究也是一片繁荣，但它们却并没有解决公共行政应当解决的那些重要问题，因而也就难保将来不被新的“政治经济学”打得节节败退，直至彻底丧失它对公共行政实践的指导权。而如果公共行政的实践不再以公共行政的理论为指导，它还能算是公共行政吗？如果以政府为主体的社会治理活动只需要人力资源管理“学”和公共财政“学”的指导就足够了，为何我们还是不愿采用行政管理的概念，反而前述两种“学”都要在自己的名片中印上“公共”二字呢？显然，对于公共行政的身份来说，“公共”才是更为根本的，也正是由于这个原因，本文所讨论的三种途径都是求解公共行政身份难题的有益而积极的尝试，但从今天公共行政实践与理论的脱节、理论研究四分五裂等现状来看，这些尝试是不成功的。究其原因，则在于不能切合它们所身处时代的主题。
可以看到，20世纪80年代以来，人类社会已经进入了一个新的历史阶段，开启了一段新的历史航程，这就是全球化与后工业化的到来，在某种意义上，公共行政身份危机的出现就是这种发展的一种结果与标志。在新的历史条件下，向19世纪的美国政治传统甚至古希腊的公民参与传统回归，显然是不“切题”(relevance)的，尽管本文所述的三种途径都宣称是在回应新公共行政运动对于“切题”的呼喊。在某种意义上，在当时的历史条件下，新公共行政运动是切题的，但由于理论研究的浅薄，它虽然在实践领域产生了极大的反响，最终却只能走向沉寂；本文所述的三种途径在理论构造上更为精致，也更为复杂，但由于不切题，它们在实践领域中的光芒则完全被看似更切题实则更加不切题的新公共管理运动所掩盖了。它们虽然都试图为公共行政提供一种新的身份，但公共行政的研究者和实践者却都拒绝承认这种身份。所以，虽然现实的推展迫使人们暂时停止了对公共行政的身份追问，但身处漩涡之中的我们应当清醒地认识到，公共行政的身份问题仍然悬而未决。我们认为，当前公共行政的身份危机本质上是公共行政在新的时代之中的身份定位问题，而不是它在既定政治结构或社会科学框架之中的身份定位问题，因此，它不能通过“向后看”的方式得到解决，而必须采取“向前看”的途径。解决公共行政的身份难题需要一种新的思路与视角，这种视角需要超越公共行政的身份意识，面向全球化与后工业化的时代课题，从新时代的“大问题”出发进行思考，不仅将行政行为，而且将整个社会治理过程纳入自己的议程。只有这样，公共行政才能不仅承担起指导社会治理实践的作用，而且能够反哺整个人文社会科学，从而真正树立起公共行政在理论与实践上、在新的时代之中的“合法”身份。
注释：
①之所以这么说，是因为在这篇文章中，弗雷德里克森把官僚制、新官僚制、制度主义、公共选择与人际关系都作为了新公共行政的理论来源，从而放弃了明诺布鲁克会议要与传统决裂的主张。可以想象，当新公共行政糅合了官僚制、新官僚制、制度主义、公共选择与人际关系等各种要素之后，也就不再是什么“新”公共行政了。因此，可以说，这篇文章标志了新公共行政运动的衰落，而这种衰落的原因则是新公共行政的掌旗者缺乏理论创新的勇气与能力。
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