财政政策：遵守规则还是相机抉择，本文主要内容关键词为：财政政策论文,规则论文,相机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
2004年10月11日，瑞典皇家科学院宣布将本年度诺贝尔经济学奖联合授予挪威经济学家芬恩·基德兰德(Finn E Kydland)与美国经济学家爱德华·普雷斯科特(Edward C Prescott)，以表彰他们对动态经济学的贡献：解释了经济政策的时间一致性和经济周期的驱动力。经济政策时间一致性的基本思想可大致表述如下：比如在期为期制定行动方案，在期到来时，实施该行动方案依然是最优的。相机抉择的财政政策不具有时间一致性，这是因为在期不能够作出承诺的政府，会宣布其在期所选择的政策与在承诺下所选择的最优政策相同，但当期到来时，重新最优化而违背其所作出的承诺将是政府的最优选择，由于私人部门的参与人具有理性预期，他们预期到政府会这样做，因而政府的承诺是不可信的，私人部门在期作出决策时会把政府这种欺骗行为考虑进去，导致的结果类似于“囚徒困境”，于是，Kydland和Prescott得出结论：一个能够得到预先承诺而实施的政府政策要比一个短视的、每一期都重新最优化的相机抉择的政府政策能够产生更好的政策效果。[1]换句话说就是，如果决策者事前宣布如何对某种情况作出反应，并承诺完全遵循这种宣布，那么，政策就是按规则进行的；如果决策者在事件发生时，才进行判断并选择当时看来合适的政策，政策就是相机抉择的，[2]遵守规则优于相机抉择。
果然遵守规则优于相机抉择吗？事实上，即使我们相信遵守规则优于相机抉择，关于宏观经济的争论也还没有结束。如果政府承诺某种财政政策规则，那么，财政政策规则应该如何选择呢？应该如何保证这种政策规则的可信度呢？两种比较流行的观点是赤字规则和支出规则：(1)赤字规则。与其他方法相比，赤字规则的优点是它能把重点放在一个通常很好理解的宏观经济指标上；缺点是这一规则（尤其是平衡预算规则）缺乏灵活性，因此易加剧周期性。[3]采用这种规则的主要是欧元区国家，它们受制于马约及其随后的稳定和增长公约关于赤字占GDP3%的限制；还有英国，它从1997年开始采用一个金科玉律（借款只为资本支出融资）和一个可持续的投资准则，维持周期内净债务低于GDP的40%。[3](85)(2)支出限制或支出规则。这一规则通常对支出的领域制定了支出上限，这样做的优点在于：这个过程可以被预算谈判的参与方以及广大公众所较好地理解，并且它可以通过解决赤字上升的主要根源（政治和机构对增加支出的压力）来对付赤字倾向，并且，对某些特定支出项制定上限可以加强财政纪律、允许自动稳定器在收入和支出两方面发挥作用；然而，为了支持较高的转移支出，支出规则对总支出的限制会在经济周期性向下调整过程中不适当地强制削减自主支出项目。[4](88)例如瑞典和美国，还有欧元区的芬兰和荷兰通过相应程序上的要求把更多的重点放在支出限制上，如果一项计划导致了在某个支出领域过多的支出，那么就必须在其他地方削减支出或增加收入。[4](85)
遵守规则的可信度来源于财政的透明度，各国在财政制度改革及政策实施方面都采取了有利于增加透明度的政策措施。比如，通过1994年财政责任法、新西兰首先采用了一种财政管理的方法，其首要的、明确的重点是加强透明度（即向公众公开政府的结构和功能、公共部门账户以及财政政策意图和预测），[5]财政透明度有助于使财政政策灵活性和纪律性的不能两全有所缓和，对透明度的承诺能提高政府的可信度，并且在政府需要暂时偏离或实质性地改变其财政规则或财政目标时，增加政府的可信度。
综上分析可知，即使遵守规则优于相机抉择，对规则选择的结果也往往是“忠孝两难全”，何况规则可信度的提高还会有诸多实施中的障碍。比如在我国，为应对亚洲金融危机的冲击而于1998年实施的以扩张公共投资为主要特征的积极财政政策，对促进我国国内有效需求和经济的平稳增长功不可没，一般认为，这是我国采取相机抉择财政政策的成功典范。到2003年下半年，我国经济运行中出现了一些新的特点，使得积极财政政策发挥作用的客观条件逐渐消失，于是，稳健（中性）财政政策的实施成为众望所归，并于2004年成为政府的实际选择。那么，难道这种实施7年之久的积极财政政策就没有遵守规则吗？难道以优化支出结构、提高支出效率为主要内容的稳健（中性）财政政策是从相机抉择到遵守规则（比如平衡预算规则）的回归吗？我们不这样认为，因为即使仅从增加透明度而言，遵守规则与相机抉择也都是需要的。
二、“大萧条”后英美经济政策的变动及启示
20世纪30年代以来，以英美为代表的西方发达国家的财政理论与政策大体上经历了三个阶段：1930年代初期到1970年代为第一阶段，在这一时期，凯恩斯主义的国家干预经济的理论始终居于主导地位，成为各国政府制定经济发展战略和财政政策的主要依据。美国罗斯福“新政”(1933-1938)中的“三R”措施（复兴Recovery，救济Relief，改革Reform）即是典型的以刺激需求为目的的“需求管理”政策；同样，这一时期英国政府奉行的也是凯恩斯的需求管理思想，通过扩大财政支出来扩大有效需求，实行的是赤字财政政策。1970年代初到1980年代末为第二阶段，这一时期，许多国家改变了他们的观点，倾向于建立有限政府，其原因大概是由于长期推行凯恩斯赤字政策的后果开始显现，扩张性财政政策引起的通货膨胀居高不下，经济增长停滞，出现了所谓“滞胀”现象。为了克服经济的这种“滞胀”局面，供给学派乘虚而入，开始占据主导地位，结果是减税、减支和稳定币值的一系列举措出台，从而形成了里根经济政策“三位一体”的基本格调；在英国，以撒切尔首相的上台执政为标志，出台了一系列“双紧”的经济政策，虽然这种“疗效”使得英国的通货膨胀率逐渐下降，国际贸易状况得以改善，财政状况也有所趋好，但这一举措的严重后果（如失业率有增无减、贫富加剧等）也不容忽视，结果是到1985年下半年，撤切尔夫人被迫背离现代货币主义的“单一规则”和“自然失业率”等的教义，改而把解决失业问题放在制定经济政策的首要地位，出现了从自由放任到政府干预思想的转变。进入1990年代后为第三阶段，这一时期，西方发达国家先后陷入经济衰退，经济增长明显下降，失业人数剧增，在这种形势下，吸收了其他学派理论和观点的“新凯恩斯主义”重新得到政府的关注。1993年，克林顿当选美国总统后即采取了政府（尤其是财政）干预经济的举措，结果使美国经济进入到一个难得一见的持续增长时期。1997年，英国布莱尔首相上台后，虽然其政策措施比较谨慎，但也通过“政府借贷只为投资，政府支出来自税收”的原则，实施了增加投资和降低税率的政策措施。[6]
由此我们可以看到，1970年以前，人们把宏观经济波动的主要原因归于需求不足。1970年以后，这一做法已不再适应经济形势变化的需要。同样，单纯强调遵守“单一规则”作为稳定化政策的理论受到美、英等国治理通货膨胀时带来的严重后果的挑战。事实证明，随着国内经济形势的日益复杂化，国际分工的细化和全球经济的一体化，无论是简单的相机抉择，还是单纯的遵守规则，仅仅依靠自身的“教条”来应付瞬息万变的经济形势的变化，都会是力不从心的。
三、遵守规则与相机抉择及其理论前提假设
政策的制定到底应该是遵守规则还是遵循相机抉择？不同的学者有不同的观点，支持遵守规则的学者大体上基于如下假设进行分析：(1)经济本来是稳定的，经济的大而无效率的波动更多地是来自于错误的经济政策，只要他们不伤害经济，经济也就稳定了，因此持这种观点者推崇经济的自由主义，反对政府干预，倾向使用“自动稳定器”政策；(2)在一个经济系统中，经济主体是理性的，他们或者知道如何规避政府政策对其带来的风险，或者能够准确把握决策者失信的激励并能够采取适当的应对措施，因此，相机抉择的财政政策是无效的；(3)政府是中性的或慈善的，或者说“政府是慈善的暴政”。政府制定政策的目标只是为了使经济能平稳健康发展。同理，支持相机抉择的学者大体上是基于如下假设的：(1)经济是内在不稳定的，经济经常会经历总需求、总供给的冲击，除非决策者使用财政或货币政策稳定经济，否则这些冲击将会引起产出、失业和通货膨胀等不必要且无效率的波动，宏观经济政策应该是相机抉择的“逆风向而行”；[2](343)(2)理性是有限的，甚至有时候是缺失的。理性预期的政策无效证明在很大程度上依赖于所使用模型的结构，因此，所谓理性的合理预期必然是存在很大局限的。事实上，由于信息的获得、处理以及信息自身的不完全性，预期与现实的差异几乎总是存在的；(3)政府是理性的或慈善的，在制定经济政策时不会考虑对自身利益的影响。
不同的政策主张源于不同的理论，不同的理论又基于不同的假设；基于不同假设基础上的同样的方法和工具形成的是不同的理论和政策主张。因此，考察一个理论体系的正确性；分析一个政策主张的实用性，离不开对其原始假设的深入剖析。就本文两种政策主张的假设前提来看，我们发现：经济本身是内在稳定的还是内在不稳定的，迄今并没有一个一致的、令人信服的观点；经济主体的理性，往往是某种条件约束下的特殊状态，而有限理性才是常态；就政府的中性或慈善而言，则更多的是出于理论分析的需要，或者说往往是寄托了对政府的一种良好的愿望。事实上，政府行为的最终结果往往是受组成政府的个人（政府官员）的动机影响的。由于他们也是“经济人”，因而也要追求自身利益的最大化。而政府的行为动机并不能以营利为目的，政府官员被置于“公仆”的地位，不能公开地以政府官员的身份去追求自身的经济利益。但这种受到限制的自利动机仍要顽强地表现出来，并成为追求政府机构扩大化和政府部门特殊利益合法化的内在动力[7]。结果，相机抉择的政策效果因为政府中实际存在的这种“委托—代理”关系而受到扭曲；同样，规则的执行也会因为“代理人”的“寻租”行为而受到损害。总之，政策规则如果没有完善的制度约束和足够的透明度保证，其政策效果就会差强人意；相机抉择如果不尊重理论规则，如果没有完善的制度约束和足够的透明度保证，其政策效果也会大打折扣，而这些往往才是现实世界的真实反映。
四、结论
纵观西方发达国家财政政策理论与实践的发展，我们可以发现：在一个充满不确定的世界经济环境中制定政策，无论是依据规则进行抑或根据相机抉择进行，都有着各自相关的理论加以阐释，也有着各自成功的实践予以支持。然而，唯一可以肯定的是，对宏观经济政策的任何一种观点都没有简单而绝对的支持。或许，经济运行本身就像是一个“调皮的小孩”，在其成长过程中，正面的引导与教育无疑是一个应该遵守的永恒规则，但适度的强制管束同样是必不可少和不无裨益的。事实上，无论是遵守规则还是相机抉择，都没有考虑到时间问题，试想，一个相机抉择的政策决定，如果实际上实行多年（如我国的积极财政政策），那么在这段时间，我们能说它没有遵守规则吗？同样，一个遵守多年的政策规则，如果被放弃，我们能说它没有相机抉择吗？因此，笔者认为，在制定财政政策时，做到实事求是是比评判遵守规则或相机抉择更为重要的事情。具体而言，就是我们在制定或实施某项财政政策时更多的应该是注意以下几点：
(1)财政政策目标应随经济形势的变化而适时调整。从理论上讲，宏观经济目标即财政政策目标就是保持经济总量平衡，即在充分就业情况下保持国民经济总需求与总供给间的平衡，具体包括：充分就业、物价稳定、国际收支平衡和经济稳定增长。这四个目标是一个有机的整体，财政政策目标必须兼顾，过分强调或忽略某个目标必然使其他目标受到影响。当然，在不同的时期，经济生活中存在不同的突出问题，因此，财政政策还要适时确定其首要目标，并及时调整具体的政策措施。
(2)财政政策不应受某种具体理论的束缚。由上面的分析我们可以看到，英、美两国虽然在不同时期奉行不同的财政思想，侧重不同的财政政策手段，但是在运用财政政策进行调控时，并没有被原来所确认的理论观点所束缚，而是把收入和支出手段相配合，财政政策和货币政策相配合，对社会总供给或总需求进行调控。
(3)尽量保持良好的公共财政状况，尽管良好的财政状况本身就可能是一个目标权衡的结果，而不是一个赤字规模的问题。比如，在经济衰退期，国家财政可以通过赤字的手段扩大社会总需求，刺激消费和促进经济增长。但是，由此而带来的巨额财政赤字可能对经济会产生负面影响：一是巨额赤字占用私人生产资金，高债务导致的高利率排挤私人投资，减少居民消费（主要指抵押贷款购买的住宅、汽车），增加贸易赤字，最终导致经济增长乏力；二是巨额赤字和利息支付给财政带来沉重负担，影响财政政策的效果和政策目标的实现；三是巨额财政赤字容易引起通货膨胀，对经济增长带来巨大压力，另外，巨额赤字负担与利息支付也可能使政府得不到足够的资金。因此，从长期来看，削减赤字势在必行，但是，削减赤字往往与经济增长的目标相矛盾，比如短期内削减赤字既抑制需求，又使财政调控能力下降，不可避免地会阻碍经济复苏，从而也会影响到中长期的赤字削减，又如，大幅度削减支出，尤其是军事支出，在短期内会引起技术相关部门的衰退，造成众多的结构性失业，由此，政府就要增加失业救济金和职业培训费用，这反过来又阻碍了财政赤字的削减速度。所以，削减赤字一定要采取适当的方式，避免与经济增长的目标相冲突。
(4)增强政府的透明度。随着政治民主化、法制化建设的进展以及经济全球化的迅速发展，如何强化政府的受托责任、改进决策制定与实施，以及让公众充分获取和利用政府信息，已日益成为时代潮流，目前国际上已经建立信息公开法律制度的国家已有10多个。1993年克林顿就美国《信息自由法》发布的备忘录中指出：信息公开制度在强化民主政府的制度方面扮演着独特的角色，是政府达到公开性所不可缺少的。[8]因为它使政府在相机抉择与遵守规则的权衡中拥有了更大的主动性，财政政策的可信度也有了较大的提高。
就我国的具体情况看，我国当前实行的稳健（中性）财政政策正是一种不拘泥于某种财政政策理论，而实事求是的结果。稳健（中性）财政政策的基本涵义是指财政分配活动不改变原来的社会总需求状况，这种政策要求保持财政收支活动既不会产生扩张效应，也不会产生紧缩效应。而我国当前稳健（中性）财政政策的内容大体可以理解为：财政资金总量控制下的结构调整，对有些项目降低、放缓或不支持，对有些项目继续支持，以这种区别对待的方式，通过调整财政支出的流向而达到稳健（中性）财政政策的效果。[9]也就是说，我国当前的稳健（中性）财政政策并没有刻意套用某个理论，它既是客观形势变化后相机抉择的结果，也是遵守某种政策规则的具体体现。而“有保有压，谋求长远”的政策核心也正是实事求是的内涵所在。当然，我们这种“不拘一格”的政策行为如果要取得良好的政策效果，改革和完善我国现有政策制定方式、加强政策制定与实施中的“阳光建设”，无疑具有理论的必要性和现实的紧迫性。
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