试论建立我国分税制财政体制的目标含义，本文主要内容关键词为：分税制论文,试论论文,含义论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、认真转变政府职能：设立分税制财政体制的深层次目标
我国传统中央计划经济模式是在50年代初参照前苏联斯大林“命令经济”模式建立起来的。这种模式的基本特征是政府部门行政管理职能与经济管理职能界限不清，政府部门经济职能过于扩大，往往用行政手段来解决经济问题，政府广泛干预社会经济生活被视为理所当然。整个社会的经济运行是通过政府机构中的计划经济系统来组织的，即投资、消费和出口均按计划经济对总需求的管理程序，首先反映列基层政府部门，经基层机构加以审核和选择后，再向上级部门层层上报，其中包括各上级政府部门的层层审核和选择，最后报请中央有关决策部门，待决策部门最终形成计划后，再通过“红头文件”或行政指令层层下达计划指标或配额，调拨生产资料和消费资料。中央计划经济管理的整个程序所反映的是这样一个基本事实：社会的经济运行完全或几乎完全由各级政府主宰，由于上级政府各项指令通过“红头文件”或直接指令得以贯彻，下级政府服从上级是确保这一体制运作的先决条件，因而表现出浓厚的“命令经济”特征。在这样一个实质上由各级政府行为来主宰经济运行的体制中，行政首长尤其是高层决策者的偏好通过其中的审核与选择的机制，往往能够左右资源配置格局，进而影响资源配置效率。与此相对应的是，在这种模式中，财政部门的地位愈加重要，作为传统计划经济配置资源的几个主要政策工具，如制定计划、编制预算、投资拨款、物资调拨等，无不与财政密切相关，就连金融部门事实上也成了财政的附属机构。传统的中央计划经济模式在50至60年代曾经风行一时，为当时所有属于社会主义阵营的国家所采用。
然而，值得庆幸的是，我国传统的中央计划经济模式并没有像前苏联那样几乎走到极端。早在50年代中期，人们开始觉察到这一模式的根本弊端同政府职能有着某种关联，但那时的人们却将这一弊端归结为“权力过度集中”所致，认为只要实行”分权”便能药到病除。于是，对以财政体制为主体的传统中央计划经济体制加以改革的思路便集中在“权力下放”上。1958年我国实行过下放“企业管辖权”、“计划管理权”、“基本建设项目审批权”以及在财政上实施“收入分成”制，在信贷上实行“存贷下放、计划包干、差额管理”的改革。时隔数年，1965年再度进行了分权改革，内容包括中央把19个非工业部门（如农业、商业、卫生等）的基本建设投资计划权交给地方；中央在制定有关计划指标时为地方保留一定余地，允许地方政府提出安排意见，经逐级平衡后，再纳入中央计划；大幅度削减由国家计委管理的工业产品种类等等。十一届三中全会之后不久，1980年2月又推行了“划分收支、分级包干”的财政体制改革；1985年初国务院决定将原有的包干制改进为“划分税种、核定收支、分级包干”的新财政管理体制；及至1988年夏，国务院进一步决定将各地的财政包干制按各地不同情况改为“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”、“定额补助”6种形式的包干制。1994年初开始的分税改革把设置分税制与税制改革同步进行。由于实行分税制既涉及各级政府之间税收的划分，又同各级政府之间管理权限的划分有关，因而分税制改革不可回避地要触及财政体制问题，只是因为已出台的改革方案中还没有明确划分各级政府事权的内容，致使改革中的关键问题即财政体制乃至经济体制问题仍然悬而未决。
回顾建国40多年来包括财政体制在内的经济管理体制改革的历程，笔者认为，无论是改革开放前的两次以“权力下放”为核心的改革也好，还是改革开放以来前三次围绕财政体制所进的改革（包括截至目前的分税制改革）也好，均未在突破传统中央计划经济模式的基本框架方面取得实质性进展。换言之，我国以往所进行的历次改革，其着眼点均没有放在转变政府职能上，致使财政体制或经济管理体制改革始终沿着行政性分权的道路走下去，试图在传统计划经济体制框架内通过分解管理职能找到解决问题的办法。这样的改革由于没有从根本上改变传统模式，因而一而再再而三地陷入“集权—分权—再集权—再分权”的怪圈，或者说表现为以部门分割为主导的“条条”同以地方分割为特征的“块块”之间的交替。中国计划经济模式的这一“不完全性”特征使得原有体制留下了一个“缺口”，因而为少量市场经济成分留下了空间。从某种意义上讲，中国改革开放成功的“秘诀”就在于在不改变传统计划经济模式的前提下，将原来的市场经济成分加以“放大”，并引入了新的市场经济因素，使市场机制的部分功能得以发挥。
然而，实行分权的“块块”经济毕竟依附在计划经济模式的主体上，其政府主导型经济的本质没有发生根本改变。改革开放18年来，我国经济体制改革采取分步骤地渐进方式策略，前三次财政体制改革尚未触及转变政府职能这一难题，这显然是出于保持稳定、避免震动和减少阻力的考虑。如果说以往的财政体制改革和经济体制改革回避了或者能够回避转换政府职能这一深层次难题的话，那么，这一次同设置分税制相联系的财政体制改革再也无法回避这个难题了。这意味着分税制改革成了我国经济体制改革中的一场攻坚战。
就建立分税制财政体制的目标而言，转换政府职能就是指现行财政体制向公共财政体制转变，使之主要集中在提供公共服务和公共基础设施，实施间接的宏观调控，调节社会分配和地区经济结构这几个领域。为实现这一目标，必须按照现代市场经济的要求，规范政府行为，矫正政府与企业、中央与地方以及政府在社会经济生活中职能范围不清的混乱局面。规范政府的职能范围应借助法律手段，即通过法规来约束各级政府的越位、错位和不到位的不规范行为。从推行分税制的各国经验来看，这一点是分税制财政体制能否成功推行的关键。规范政府行为应从两个层次上着手。在宏观层次上，把综合经济部门逐步调整为宏观调控部门，把从事经济管理的职能部门改组为非政府性质的行业管理组织；减少中央对地方的控制，允许地方政府在本地区事务中拥有一定自主权，中央则应将注意力放在制定市场运行法规、完善宏观调控以及协调区域和产业结构上。在微观层次上，应根除政府对企业经营的包揽和干预，解脱企业对政府的依附关系，使企业能自主地按市场机制调节经营行为，变预算软约束为硬约束。无论在宏观还是在微观层次上，都要求政府有相当程度的“退出”。同宏观层次的“退出”相比，微观层次的“退出”是更为根本性的。我国经济运行中的弊端大都与未能实现转换政府职能有关，或者说同政府未能足够地“退出”有关。只有有效地实现政府职能转换过程，才能最终实现由粗放型经济增长方式向集约型增长方式转变和计划经济体制向市场经济体制转变。正是基于此，笔者将实现政府职能转换本身视为设立分税制财政体制的深层次目标，有意识地将转变政府职能同事权划分加以区别。笔者认为只有按照建立我国社会主义市场经济体系的要求，深层次地实现了规范政府行为的目标时，才能更好地实现中层次和表层次的目标。
二、完善宏观调控体系：设立分税制财政体制的中层次目标
长期以来，我国经济运行机制中之所以反复再现“一放就乱，一收就死”的特有现象，关键问题仍然在于计划经济运行机制本身。前文提到，政府对经济的包揽和过于广泛的干预，是导致经济运行机制不规范和缺乏科学性的深层原因。我国传统计划经济运行机制的操作表现在两种基本形式上：一是限于计划系统内的操作，亦即前面提到的制定计划、编制预算、投资拨款和物资调拨等一整套计划管理方式；二是宽泛的行政系统内的操作，即行政部门多头对经济生活的参与和干预，也就是人们常说的“齐抓共管”。在后一种形式上，往往是每解决一个问题，都要动用计划、财政、税务、工商、审计、公安、银行、商业、物资、交通、供销、水电等等众多职能部门，有时甚至要动员几乎所有部门的力量，或者成立专门的由行政首长一把手牵头的“领导小组”，以保证政策到位。传统计划经济模式的这一套运作方式，不论是在计划系统内还是借助于行政系统的众多部门力量，其实质都是行政管理方式的再现，即要么以行政管理机制替代经济运行机制，要么直接以行政手段来驾驭经济运行。改革开放10多年来，我国虽然部分地、渐进式地引入了某些市场调节因素，但至今仍然缺乏一个完善的市场调节机制，在本质上依旧是计划经济运行机制或者确切地说仍然是行政手段管理经济运行的机制居于主导地位，而某些市场调节因素如税率、利率、货币供应量、汇率、价格等只能在一定领域内发生作用，这种作用并非市场经济机制得以充分运作条件下的间接宏观调控功能。市场调节因素在经济运行中处于次要地位这一点尤其反映在财政（或者说政府）与金融的关系上，并突出地表现为信贷资金财政化现象。所谓信贷资金财政化是指有偿的信贷资金无偿地由政府财政部门长期占用，或被用于财政性支出，例如财政赤字向银行透支、借贷资金用于财政性质的投资或用作亏损企业补贴等。
主要以行政手段管理经济运行的调控体系在操作上有两个关键性的缺陷：一是上下级政府和各有关职能部门的职责范围不清晰。一方面，“齐抓共管”实际上意味着没人管或没有专门部门来管；另一方面，行政首长尤其是高层决策者对经济运行具有至关重要的影响，就是在名义上负责调节经济运行的计划部门也往往只是在有关经济决策中担当诸如提供参考意见或有关数据等次要角色。二是具有强烈的粗放型管理特征。后者系前者的派生物，正因为各有关职能部门“齐抓共管”，所以，当经济扩张时，经济领域由于政府各部门的“过度进入”而导致“经济过热”，而当收缩经济时，又由于各有关部门同时采用紧缩措施造成经济“过度降温”。这种摆动于“过度进入”和“同时紧缩”之间的政府主导型经济运作机制，在经济扩张时趋于放松有余，而在经济收缩时又导致过于严厉，因而是反复引发我国经济生活中“一放就乱，一收就死”现象的根源，具有典型的粗放型特征。
我国的计划经济运行机制还由于体制上的原因，使“一放就乱”现象与“一收就死”现象呈现出明显的节律性。长期以来，我国的经济调控机制中的各经济职能部门缺乏横向协调，习惯于下级服从上级式的、纵向的协调。例如，当“红头文件”或上级指令要求紧缩经济时，下级行政部门只得服从，即便发现上级决策有误也只能通过逐级向上反映，待高层次决策者定夺后，再重新通过纵向渠道加以协调。久而久之，缺乏横向协调这个体制因素使有关部门政府官员对纵向协调的“行政时滞”过程形成了预期，亦即在“放”的时候，人们就对下一轮的“收”作出了预期。当多数人预期相同或相似时，某种趋众心理就会居于主导地位，其结果是，往往要等到“放”时出现的问题成堆时，再通过“一举而收”来解决；反之，等到“收”时引发了困难严重时又通过“一举而放”来调节，这就强化了“一放就乱，一收就死”现象的节律性。强化该节律的另一个重要原因，是财政分权体制下的地方政府行为。80年代初以来，包括财政体制在内的经济体制的几次分权改革使传统的中央计划经济体制逐渐松动，作为经济主体的地方政府充分利用每一次“放”的时机，尽可能使本地区经济利益达到最大化。地方政府或是公开同中央进行一对一的博弈；或是采用种种办法，如层层截留经济资源、曲解中央文件或颁发“补充文件”等方式“修正”中央的政策，甚至实行地方保护主义。这就是人们常说的“上有政策，下有对策”。地方政府的这类行为对于“一放就乱”现象产生了“放大效应”。此外，由于我国经济运行中的深层次问题即转变政府职能问题没有根本解决，原有计划经济体制中的投资饥渴症在实行分权财政体制下的“块块”经济中同样找到了适宜的环境。对于不承担投资风险却能从投资成功中显示其政绩的地方官员来说，分权体制无疑从制度方面为不合理地扩大本地投资规模助了一臂之力。正因为地方政府的不规范行为加剧了“放中之乱”，所以，一旦“一放就乱”局势严重超出整个社会所能容忍的限度时，为遏制“过热”和“过乱”势头进一步蔓延，中央不得不使用“一刀切”式的严厉的行政手段来收紧经济。在以往的宏观经济调节中，往往是“放”的程度越大，在地区经济层次上便“乱”得越厉害，而为了整治严重的“放中之乱”，中央常常加倍地诉诸更为严厉的以行政指令为主的紧缩措施而不惜代价，因而造成经济生活的大起大落，导致经济调控质量下降。这样的先“放”后“收”过程在1988年的经济调整中以及1993年整顿经济秩序中反复出现，这就在客观上强化了“一放就乱，一收就死”节律的同时，也酿成了总体经济效率下降的后果。
作为建立分税制财政体制的中层次目标，完善宏观调控体系既要继续加强宏观间接调控手段的使用，又要进一步注重宏观经济与地区经济之间的协调。我国是一个幅员辽阔的发展中大国，各地经济发展差异很大，这是完善宏观调控体系及其运行机制遇到的十分棘手的难题。考虑到区域经济在我国经济调节中的重要政策效应这一点，在设计未来的分税制财政体制时应注重中央财政与地方财政的协调，在未来的宏观调控体系中确立两级调控体制，即在一定范围内允许省（自治区、直辖市）级地方政府参与经济调控，以使省级地方政府的区域性政策同中央的宏观政策更好地协调起来。
然而，在计划经济运行机制仍然占主导地位的前提下，现有宏观调控体系中自然也是以直接的行政手段为主。改革开放以来，在我国宏观调控的某些领域已经使用了一些间接调节手段。但是，当这些原本是在市场经济体系完善和以市场经济运行机制为主导的环境中形成并有效用的政策工具，运用于中国这个市场经济有一定程度发展，但市场体系很不完善，市场运行机制远未占主导地位，而且地区发展差别甚大的环境中，注定要受到很大限制，在现行以行政手段为主的管理体制中只起着辅助作用。相反，在发达国家，虽然在宏观调控中也往往兼用行政手段，但这类手段却是在较为完善的市场机制基础上的次要手段。
由以上分析可见，完善宏观调控体系的关键，是在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，逐渐突破传统计划经济体制框架，把宏观调控体系真正建立在有效的市场运作基础之上，促使间接调控政策工具逐步取代行政手段而上升为主导地位。依笔者之见，完善我国宏观调控体系尤其要强调规范化问题，即注重科学性和制度化这两个要素。科学化强调的是注重提高调控质量，减弱行政调控所带来的粗放程度，增强宏观间接调节的精密程度；制度化则强调在宏观调控中突出程序化和法制化，降低行政调控的随意程度，改变原有计划体制下对行政调控节律的预期和“随风倒”的趋众心态，逐步在制度上确立宏观间接政策调控机制的长效性与相对稳定性，通过强有力的以法律为主的制度约束确保政策操作的有序性。从某种意义上讲，在科学性与制度化基础上建立起规范的宏观调控体系，是实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的充足条件甚至必要条件。
三、合理划分事权财权：设立分税制财政体制的表层次目标
同转变政府职能与完善宏观调控体系相比，合理地界定各级财政的事权与财权就成了建立分税制财政体制的表层次目标。它是基于深层次和中层次目标之上的、同建立分税制财政体制本身直接相关的技术性目标。鉴于转移支付机制是实行规范化分税制财政体制的必不可少的配套设置，所以，设立分税制财政体制的表层次目标理应包含合理界定事权、财权和建立转移支付制度这三项任务。
首先，就划分事权而言，事权涉及各级政府的任务分派。合理界定事权是建立规范的分税制财政体制的前提。事权不明晰是我国长期以来财政体制存在的主要缺陷，实质上是“大一统”中央计划经济财政体制的产物。1994年初起步的分税制改革在没有合理划分事权的前提下，把重点放在划分税收收入上，这就意味着真正意义上的分税制尚未建立起来，事权划分不清使得对各级政府的财权划分缺乏科学依据，因此，合理界定事权就成了建立分税制财政体制本身的任务之一。由于目前我国各级政府在政治、社会及公共事务领域的事权边界基本上是清楚的，经济上的事权划分却不清楚。中央和省（区）间的事权划分应当是：中央侧重负责全国性交通等基础设施以及大江河水利设施；对原材料及能源工业建设投资以及对以高科技为主的重要新兴工业、全国性自然资源及环保设施的投资。中央还应负责宏观调控、调节收入分配及产业结构。省（区）政府侧重承担地方教育、科研、城镇住宅、公用事业及基础设施的投资以及对地区性农田水利、能源等工业的投资，并参与区域性政策与宏观政策的协调。考虑到目前市、县级政府的事权划分尚未进行，待时机成熟时亦应考虑健全分税制财政体制所要求的省（区）以下财政体制的问题。
其次，就财权划分而言，财权涉及财税收入来源以及这些收入如何在各级政府之间分配的问题。由于这次改革同税制改革联动，而且尚未考虑建立完整的地方税体系问题，这就加大了改革的难度。1994年初的改革将增值税的75%、消费税和中央企业所得税等大宗财源划为中央财政收入，而将农业税、房产税、屠宰税、个人所得税、财产税、土地使用税等15个固定税种列为地方专享税，其中个人所得税等有较大增长潜力，其他大都是税额不大、税源分散、征收较难的税种，况且15种税有的已按暂行条例执行，有的仍处于草拟阶段。由于种种原因，实行分税制以来一些地方政府财源已非常短缺，有的县级政府财政已达到难以为继的地步。完善和规范地方税体系，除了调整原有税种、开辟新税种之外，还可赋予地方适度的立法权和自主权，在主要地方税种经全国人大立法确定的前提下，可在税率设计、解释、征管及减免方面给予地方一定的活动余地。此外，还应考虑完善中央与地方共享税及其操作程序的问题。
第三，就转移支付制度而言，这一制度实际上是由前两者派生而来，即各级政府间的一部分财政收入分配通过转移支付机制实现，所不同的是规范的转移支付不是靠“红头文件”或行政指令，而是靠科学测算并依据法制化渠道来操作的。我国目前仅有纵向转移支付形式，包括用于地方财政弥补赤字的体制补助、财政年度结束时中央给予地方的结算补助、中央划拨地方作为抗灾防汛和援助不发达地区的特殊与专项补助以及仍然按基数法核定的税收返还。我国地域辽阔，宜于采用纵横交错的转移支付制度。就纵向而言，随着中央财力的增大，体制补助和结算补助应逐步向一般性转移支付过渡，并入宏观调探体系中，担负起平抑经济波动的使命；特殊补助可保留原形态；专项补助应侧重于优化区域和产业结构，扶持基础产业和基础设施；应当逐步取消现在意义上的税收返还，设立福利性转移支付，如医疗、教育、少数民族、社会保障等，这类补助的某些项目亦可纳入一般性转移支付，使之发挥宏观调控功能。就横向而言，应当按照包括人口及少量人均支出因素（如人均GNP、义务教育、医疗、环保等）核定的财政必需支出量和按照反映各省（区）自然条件与经济发展差异的因素（如疆域面积、气候、自然资源、城镇化程度、社会保障等）确定的均等化财政支出量，分别算出全国最低公共服务水准和平均公共服务水准。对于那些仍未达到最低公共服务水平的省（区），由中央财政通过纵向转移支付预先补足，使之具备提供最低公共服务水准的必要财力。然后，当新税制大体成熟和各地税收能力（即按税种、税率、税源及税基测算的理论税收额）指标具备可操作性并在确定了提供横向转移支付的省份和接受横向转移支付的省（区）的基础上，由前者向后者划拨转移支付额。这当中要考虑按不同档次区分不同的横向转移支付率的问题。当然，设立纵横双向转移支付机制伊始，就要处理好均等同效率的关系，既要防止“鞭打快牛”，又要警惕“劫富济贫”的过于平均主义倾向。
虽然合理划分事权、财权以及建立转移支付机制只是建立新财政体制的表层次目标，但若在实现该目标过程中处置不当，同样会牵动中、深层次，为分税制改革设置新的障碍。特别值得指出的是，当前似乎存在着某种向集权体制复归的倾向，即过于强调表层次目标中的财权，进而把分税制改革当作集中中央财力和强化宏观调控能力的一种手段。这种倾向实质上是同分税制改革原本意图即建立和完善社会主义市场经济体系相悖的。它的出现表明，传统计划经济体制下“集权与分权”交替循环的惯性作用依然在对我国经济生活施加影响。建立和完善分税制财政体制是一项极为艰巨的任务，其所以如此，是因为该任务面临着表、中、深三个层次的目标，也就是说，它实际上触及建立社会主义市场经济体系的各主要方面。若是撇开三个层次中的任何一个或两个层次，都不可能圆满地建立起规范的科学的分税制财政体制。
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