并非优惠补贴——我国出口退税政策辨析，本文主要内容关键词为：出口退税论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
出口退税是国际上通行的税收和贸易惯例，是关贸总协定和世贸组织允许的促进出口措施， 已为世界各国广泛接受和普遍实施。 我国自1985年开始实行出口退税，对促进我国外贸发展起到了重要作用，出口退税的理论和实践也不断得以发展。
对出口退税概念的理解，绝不能望文生义，以为就是退还出口货物已征税款。出口退税是一个比较广义的概念，是指对出口货物国内应征间接税予以免除，或对出口货物在国内生产和流转环节已征间接税予以抵扣或退还。其基本形式包括：免税，即对外贸企业收购用于出口的货物免征间接税，既不征税也不退税；免退税，即免除出口环节间接税，对以前环节已缴纳的间接税予以退还；免抵退税，即免除出口环节间接税，准予以前环节已缴纳的间接税抵扣内销货物应缴纳的间接税，不足抵扣的部分结转下期继续抵扣或按期予以退还；先征后退，即对出口货物先全额征收间接税，出口后再予以全额退还。
在实行增值税制的国家，出口退税主要以出口货物零税率的形式实现。出口货物零税率是增值税的一档特殊税率，其含义是出口货物在任何环节都不必缴纳增值税，已经缴纳的还可抵扣或退还。因此，出口货物零税率是一种彻底免税，能够使出口货物以不含税价格进入国际市场。在对出口货物零税率的操作方式上，世界各国和地区存在一个共同的最基本特征，即将出口货物零税率纳入本国增值税的常规管理，做到征税、免税、抵扣、退税一体化。具体形式可归纳为前面所述的免税和免抵退税两种，免退税和先征后退的形式则较少采用。
并非优惠补贴
出口退税不是补贴。关贸总协定第六条第4 款规定：“一缔约方领土的产品输入到另一缔约方领土，不得因其免纳相同产品在原产国或输出国用于消费时所须缴纳的税捐或因这种税捐已经退税，即对其征收反倾销税或反补贴税。”关贸总协定附件九《注释和补充规定》中明确指出：“免征某项出口产品的关税，免征相同产品供内销时必须缴纳的国内税，或退还与其所缴数量相当的关税或国内税，不能视为一种补贴。”关贸总协定东京回合拟订的《补贴和反补贴税守则》提交了一份“出口补贴示列清单”，清单上详细列举了出口补贴的12种形式。其中规定“对出口产品生产和销售的间接税的免除或退还超过对用于国内消费的同类产品的生产和销售所征收的间接税”属于出口补贴，如不超过则不属于出口补贴。
世贸组织《补贴与反补贴措施协定》附件1至3也明确了出口退税不应视为出口补贴。如附件2 规定：“间接税减让表允许对出口产品生产投入消耗（弥补正常消耗）的前阶段累计间接税实行豁免、减免或延期。”
可见，国际上早有定论，出口退税只要不超过已征或应征的增值税、消费税和关税等间接税，就不是出口补贴。我国出口退税一直奉行“征多少、退多少，未征不退，彻底退税”的原则，不仅退税未超过征税，而且自1995年7月以来退税率一直低于法定征税率；同时， 由于我国实行的是国际上极少采用的生产型消费税，购进固定资产的税款不允许抵扣，因此实际整体税负远高于法定税率，即使在实现出口零税率的情况下，也难以做到真正的彻底退税。那些把我国的出口退税等同于出口补贴，或把我国近年来逐步提高部分商品退税率，使出口退税率接近或恢复到法定征税率水平当成搞财政补贴的看法，都是十分错误和不负责任的。
出口退税不是优惠政策，更不能作为调节外贸出口的杠杆。从税法的法理分析，间接税属于转嫁税，虽对生产和流通企业征收，但实际上由最终消费者负担。按照间接税的属地性原则，各国消费者只负担本国的间接税，没有承担其它国家间接税的义务。对出口国而言，由于出口货物是在国外消费，应将出口货物在国内生产和流转环节所缴纳的间接税予以退还；对进口国而言，进口货物在进口国境内消费，其间接税应由进口国的最终消费者负担，进口国要对进口货物依照本国税法征收间接税。因此，出口国对出口货物实行退（免）税，就可以避免双重课税，平等对待为内销和为外销的生产，平等对待国内贸易和国际贸易，也符合当代税收的公平原则和中性原则。
从发展国际贸易来看，不同国家的货物要在国际市场上公平竞争，必然要求税负平等；而各国税制的不同必然造成货物的含税成本相差较大。因此，只有实行出口退税，才能使出口货物以不含税价格进入国际市场，参与公平竞争。
可以看出，出口退税虽是促进出口的有效措施，但不是优惠政策，它是对出口货物的一种非歧视性税收政策，是维护国际贸易公平竞争所必须的。如不实行彻底的出口退税，实质上无异于限制出口，最终必将影响出口国的经济发展。因此，绝不能把出口退税看成是可给可不给的优惠政策，更不能把它当作调节外贸出口的杠杆，出口形势好的时候降一降，出口形势不好的时候升一升。只有保持稳定的彻底的出口退税政策，才能为出口发展创造最根本的良好条件。
出口退税既非补贴，也不是优惠政策，更不能作为调节外贸出口的杠杆，而是对出口货物一种非歧视性税收政策。出口退税与出口收汇没有必然联系。
出口退税与出口收汇没有必然联系。如前所述，出口退税是针对出口货物的一项税收政策，出口退税只要不超过已征或应征的间接税，就不是出口补贴。可以看出，实行出口退税只需两个前提，一是货物确已出口，二是抵扣和退还的税款确已缴纳入库。至于出口是否收取外汇则与出口退税没有必然联系，出口退税并不要求以收取外汇为前提。
由于出口收汇对保持我国国际收支平衡和稳定金融秩序都具有十分重要的意义，为督促企业及时收汇，我国外汇管理体制要求企业出口收汇要向外汇管理部门办理核销，出口退税政策也要求企业申报退税时必须提供外汇核销单证，以人民币结算的出口货物不予退税。应当说，出口退税对督促企业收汇发挥了一定的作用，但也应当看到，由于收汇和核销都需要一定的时间，收汇核销已成为制约出口退税速度的重要因素，其负面作用已远超过正面作用，目前这种将出口退税与收汇核销挂钩的做法应当也有条件加以改变。
探索中调整
我国自1985年开始实行出口退税。1994年税制改革后，建立了与国际惯例接轨的新的增值税制，正式引进了出口零税率，在《增值税暂行条例》中作了明确规定，并制定了《出口货物退（免）税管理办法》。但由于实行新增值税制后税收征管手段没有及时跟上，造成征税不足；出口退税基本采用税款退库的操作方式，巨大的利益驱动使骗退税的行为一度比较严重；出口退税全部由中央财政负担，退税额的快速增长超出了财政承受能力，因此，国家先后于1995年7月1日和1996年1月1日降低出口退税率，分别调为3%、10%、14%和3%、6%、9%。此后，随着税收征管和出口退税管理的加强，出口退税已逐渐低于实际税负。鉴于这种情况，同时更多地为了缓解亚洲金融危机对我国出口的不利影响，促进产业结构调整，1998年起，国家先后调高了部分货物出口退税率，1999年1月和7月又两次较大幅度地提高了退税率。目前的出口退税率分5%、13%、15%、17%四档，综合退税率与征税率相差约2个百分点。
在出口退税操作方式上，外贸企业退税一直采用购进货物照章交税、出口环节免税、出口后退还已缴纳税款的方式；有进出口经营权的生产企业，1994年起采用出口全额征税、出口后全额退还的先征后退方式，1997年起国家开始推行免抵退税办法。但由于种种原因，目前很多地方仍沿用先征后退办法办理生产企业出口退税；没有进出口经营权的生产企业可委托外贸企业或有进出口经营权的生产企业出口，出口退税采用先征后退办法。
十多年来的实践证明，实行出口退税对促进我国外贸出口发展，从而促进国民经济发展，起到了重要作用。特别是1998年以来陆续提高部分货物出口退税率，这种作用表现得更为明显。
首先，有力促进外贸出口。
一是降低出口成本。1995年和1996年两次降低出口退税率，使出口企业要负担征、退税的差额部分，增加了出口成本，影响了外贸出口，1996年外贸出口增长比1995年降低了21.4个百分点。1999年两次较大幅度提高退税率使每1美元出口增加退税额0.4元左右，大大增强了出口货物的价格竞争力，有效地减轻了亚洲金融危机对我国出口的不利影响，同时对保持人民币汇率稳定和消除人民币贬值预期起到了积极作用。
二是资金上的支持。1985年我国开始实行出口退税，当年实现退税19.8亿元，其后出口退税额随着出口规模的扩大而不断增加，1993年退税额达302亿元。1994年至1999年，累计出口退税3320亿元，年均553亿元；今年1至4月出口退税261亿元，进度明显加快。退税资金的到位， 大大缓解了出口企业的资金困难，加快了资金周转，有力支持了出口业务的开展。
应尽快恢复出口货物零税率，将出口退税机制纳入整个增值税体制，实现征退合一；逐步放宽出口退税对外汇核销单的审核，最终将外汇核销单与出口退税脱钩；增强地方对出口退税的监督管理责任，加大对骗退税违法行为打击力度。
三是促进出口结构优化。一方面是出口产品结构的优化。1999 年1月1日起，机械设备、电器及电子产品、 运输工具和仪器仪表四大类机电产品的出口退税率提高到17%；7月1日起，其它机电产品的出口退税率提高到15%，对机电产品出口增长起到了重要作用。1999年四大类机电产品出口634亿美元，增长16.7%；机电产品出口总额比上年增长14.7%；占我国出口总额的比重由1998年的36.5%上升到39.5%。另一方面是出口贸易结构的优化。由于税赋差异，近年来我国一般贸易出口徘徊不前，同时也不利于加工贸易产品使用国产料件，甚至出现了国产料件“出国一日游”再保税进口加工的现象。退税率的提高使上述状况有了明显改变。1999年下半年一般贸易增长24.2%，占出口总额的比重上升为41.8%，全年一般贸易出口增长6.6%， 高于出口总额的增长水平。
其次，从国民经济的大循环来看，出口的发展可以带动上游产业和相关行业的发展，扩大社会就业，增加有关税收和利润，扩大消费，从而拉动国民经济发展，增加财政收入。就财政收支而言，出口退税促进出口发展，出口的发展又可以促进进口的发展，进出口关税和进口环节征收的流转税，生产出口商品和进口商品销售或再加工销售以及与进出口贸易紧密依存和相关的航运、港口、保险、金融、商检等行业所产生的税收和利润，都直接或间接增加了财政收入。
第三，促进了劳动密集型产品和国内长线过剩产品的出口，减轻了国内就业和市场压力，为相关产业摆脱困境创造了有利条件。以纺织服装为例，1998年我国纺织服装出口下降6.3%，1999 年一二季度分别下降23.9%和17.2%。7月1日再次提高出口退税率后，服装退税率为17%，纺织品退税率为15%，大多数纺织服装产品的出口越过了盈亏平衡点，恢复了国际竞争能力，第三季度出口增长19.7%，第四季度增长29.7%。全年纺织服装出口创历史新高。
必要修正
我国现行出口退税政策的调整依然存在着相当的人为因素和不合理现象，从实际操作上依然停留在调节外贸出口的杠杆作用上。主要表现在以下几个方面：
一是没有实现出口零税率。除四大类机电产品和服装外，其它货物出口退税率都还低于法定征税率，由此造成了一般贸易与加工贸易、国产料件与进口料件之间税赋不平等，带来了外贸出口和退税中的一系列问题。如加工贸易使用国产料件越多、国内加工增值程度越高，负担的征、退税差额就越大，不利于企业使用国产料件和发展深加工。
二是出口退税资金全由中央财政负担。这既是免抵退税机制难以推行的重要原因，一定程度上也造成了骗退税的屡屡发生。就免抵退税机制而言，如实行先征后退，地方可以按25%的比例取得增值税收入分成，先用于地方财政；如实行免抵退税机制，虽然中央财政按季度调库，弥补地方财政因免税而造成的收入减少，但毕竟存在时间差。因此，免抵退税机制改革之所以进展缓慢，除了因其手续复杂，企业积极性不高之外，地方因财政利益受到影响而不愿实行甚至抵制免抵退税机制也是重要因素。就骗退税问题而言，出口退税资金无须地方财政负担，无异于放松甚至解除了地方的监督管理责任，造成很多地方对防范和打击骗退税没有给予足够的重视，一些地方甚至认为骗税对地方经济有利。应当说，骗退税的屡禁不止与地方的这种态度是有一定关系的。
三是出口退税过多采用和依赖于税款退库方式，征退脱节。由于征税机关和退税机关、征税行为与退税行为、纳税行为与享受退税行为的脱节，造成现行退税办法存在诸多漏洞，给不法分子把黑手伸向国库提供了机会。可以说，正是由于退税过多依赖于税款退库的操作方式，才会有骗退税这种涉税犯罪手段。与此同时，税务机关也认识到出口退税责任重大，因此设置了极为严格和复杂的退税程序，要对企业提供的两单两票进行严格审核并与海关、外汇管理部门的电子信息核对相符后，才办理退税，对金额较大和来自敏感地区的货源，还要发函调查。这样不仅造成退税缓慢，滞后期长，而且增加了企业的退税成本和税务、海关等部门的开支。
有鉴于此，当务之急应当是：
（一）尽快恢复出口货物零税率，将出口退税率恢复到法定征税率水平。同时，积极稳妥地推进我国增值税制由生产型向消费型的转型，允许抵扣购进固定资产的税款，使得产品实际税负与法定税率一致。对于由此而造成的财政收入减少，可通过适当提高税率来弥补。
（二）按照增值税收入分成比例，实现出口退税由中央、地方共同分担，增强地方对出口退税的监督管理责任。可采取逐步推进的方式，用3至5年时间，将分担比例逐步提高到收入分成比例。对财政困难的中西部省区，可由中央财政给予一定补贴。为防止有些地方可能出现的不拨付出口退税资金的情况，可采取出口退税资金由国库直接拨付、地方负担部分在税收分成时由中央财政予以扣除的方式。
（三）将出口退税机制纳入整个增值税体制，实现征退合一。从长期来看，要通过大力推行免抵退税机制，实现征税和退税机关、征税和退税行为、纳税和享受退税行为一体化，最大限度地减少税款退库，从根本上防止骗退税违法行为的发生。同时，研究改进免抵退税操作办法，简化手续。从近期来看，征、退税机关和征、退税行为难以很快统一，当前条件下可先推动征税机关和退税机关在全国范围内的联网，实现征、退税机关和征、退税行为的信息共享。
（四）逐步放宽出口退税对外汇核销单的审核，最终将外汇核销单与出口退税脱钩。近期内可先放宽出口退税按企业分类管理办法，降低A、B类企业标准，使更多的出口企业办理退税时可暂不提供收汇核销单。同时，结合西部大开发战略的实施，对以人民币结算的边境贸易出口货物，按照“指定企业、指定口岸、指定商品”的方式先进行出口退税试点。
（五）加大对骗退税违法行为的打击和处罚力度。对利用出口货物骗税的企业，税务机关一经发现，立即从重处罚，并追究有关责任人员的法律责任。同时建立黑名单制度，将有骗退税行为的企业名单向社会公布并通知外贸、海关、外汇、银行等有关部门，使其以后的经营受到严格限制和监控，从而对企业形成巨大的威慑力量。
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