摘要：实现城乡规划与土地规划有机结合和统筹发展是实现乡村振兴战略主要途径之一。本文从城乡规划和土地规划概念作为切入点，讨论这二者关联性以及表现出的不协调性，分析出不协调性的原因，寻找统筹发展的途径，希望可以借此抛砖引玉，探索出更有效的解决途径。
关键词：城乡规划；土地规划；统筹；多规合一
引言
近年来，我国的科技水平和人民的经济水平有了显著提升，乡村振兴战略是未来一段时间内要完成的首要任务，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“实施乡村振兴战略”和“推进绿色发展”思路。因此，解决好“三农”问题，实现“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕”的目标是全党全社会的工作的重中之重，而实现城乡规划与土地规划有机结合和统筹发展是主要途径之一。
本文从城乡规划和土地规划概念作为切入点，讨论这二者关联性以及表现出的不协调性，分析出不协调性的原因，寻找统筹发展的途径，希望可以借此抛砖引玉，探索出更有效的解决途径。
1.城乡规划和土地规划的概念与关联性
1.1城乡规划和土地规划概念
根据《中华人民共和国城乡规划法》，城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。土地规划全称应是土地利用总体规划（本文未作特殊说明的土地规划均指土地利用总体规划），指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的长期安排。旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，务使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。
1.2城乡规划和土地规划关联性
城乡规划应当与土地规划相衔接，城乡规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在规划区内，城乡规划的建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。城乡规划的编制应当依国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。城乡规划以城乡建设用地空间布局为主，土地规划对各类用地统筹安排和布局。因此，城乡规划和土地规划侧重点不同，但两者又相辅相成。
2.城乡规划和土地规划不协调性的表现
2.1规划目标不协调
由于城乡规划和土地规划分属两个不同的规划体系，城乡规划以城乡建设用地为规划主体，而土地规划以全域所有土地资源为规划主体；城乡规划以保障经济发展和人居环境为主要规划目标，而土地规划则是以全域内土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上做出合理总体安排和布局为目标。此外，城乡规划和土地规划两者的规划基期年和目标年往往也不一致。两者目标虽然具有一定的共性，但在为实现目标逼近存在现实性的差异，表现出一定的“各自为政”的不协调性。
2.2建设用地规模不协调
城乡规划中城乡建设用地范围往往根据城（镇）区内预测人口规模来确定用地指标，其较少受上级下达用地指标限制，再加上城乡规划时规划处一定的建设用地发展备用地，其用地规模往往偏大；而土地规划以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，其用地规模往往偏小。这从而导致了在同一城（镇）区内城乡规划与土地规划确定的城（镇）区范围和规模不一致现象。
2.3功能区规划分布不协调
城乡规划中尤其城（镇）区规划的编制和实施主要强调城市发展的需要进行外延扩张，考虑到规划和发展空间上的延续性，通常会占用城（镇）区建成区外部分优质耕地，而土地规划不仅对控制总量考虑的较多，而且还强调优先保护优质耕地和基本农田，特别随着近年来城市周边永久性基本农田的划定，原先编制的城乡规划中城（镇）区规划范围存在与基本农田叠合的现象。
2.4城镇间侧重点不协调
城乡规划针对城区和不同乡镇之间，其城（镇）区规模往往会结合各城（镇）区人口和经济状况综合划定城（镇）区规模，而土地规划由于受用地指标的约束，在规划中往往表现出较强的倾向性，其一般将建设用地指标安排在中心城（镇）区以及经济开发区，而一般的乡镇则除了现有建设用地外，很难分配到建设用地指标。因此，在中心城（镇）区以及经济开发区往往表现出城乡规划的城（镇）区以及经济开发区规划控制范围小于土地规划确定的建设用地范围、一般乡镇城乡规划的集镇范围大于土地规划确定的建设用地范围的现象。
3.城乡规划和土地规划的不协调性原因浅析
3.1编制发展历史不同
城乡规划和土地规划编制历史不同。城乡规划在我国产生较早，在长期的实践中，积累了丰富的经验，吸收借鉴了古今中外许多优秀的规划理论和方法，规划的科学性、可操作性比较强。土地利用规划于20世纪80年代才在全国范围内开展编制工作，外部可借鉴做法和经验不足。
3.2编制部门及编制依据不同
由于管理体制不同，我国原城镇建设和土地资源分属不同部门管理，因此相关规划分别由不同部门分别制定和管理。城乡规划主要由住建部门的原规划局或建设局（建委）编制，土地规划则由原国土资源管理部门编制。城乡规划是综合研究分析城乡的性质、规模和空间发展形态，按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制，从城乡需要出发，着眼于发展，重在解决城乡空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地，用地规模指标通常未考虑土地部门的用地指标限制，用地规模较大。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆而土地规划由原土地资源管理部门编制，土地利用规划从土地供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，切块用于城市建设，重在“控制”，在各方面都对城市建设用地给予严格限制，不得突破上级下达的指标，其对实际发展用地的需求考虑不充分，建设用地规模偏紧。
3.3规划范围不同
而城乡总体规划则着重对城乡建设用地做出布局和安排，而土地利用总体规划范围比城乡规划的范围大，它要对规划区内（包括城乡用地）全部土地的利用结构（包括建设用地、农用地和未利用地）及其空间布局（包括城镇体系的用地布局）做出安排，在土地利用上，城乡规划和土地利用总体规划是点和面的关系、局部和整体的关系。由于规划范围的不同，在规划中考虑的因素往往会不同，因而会导致两者的不协调。
3.4规划侧重点不同
城乡规划往往重城（镇）区，而轻城（镇）域。城乡规划在规划内容上侧重于城（镇）区性质与规模的确定、用地功能的组织、总体结构的布局。对城（镇）域整体的空间结构、产业发展、空间管制、农村居民点整合以及与周边农村地域联系等方面深度不足。而土地规划针对的是区域内全部土地，而不是某一种用地；从规划任务看，土地利用总体规划关系到各部门用地的分配与使用，要综合各部门对土地的需求，协调各部门的土地利用活动，对土地利用结构和土地利用方式作出调整，使之符合经济和社会发展目标，以促进国民经济持续、快速、健康发展；从规划内容看，土地利用总体规划以土地利用安排为核心，同时也包括对土地开发、整治、保护的综合安排。两个规划侧重点不同就会在编制和实施中有意无意中产生不协调现象。
4.统筹城乡规划和土地规划的途径
4.1统一规划编制主体
造成城乡规划和土地规划不协调主要原因就是管理体制，即城乡规划和土地规划的编制和实施管理分属不同部门。然而，随着2018年3月22日，国务院机构改革和职能转变方案的公布，这一现象将有望得到终结。同年4月10日自然资源部挂牌。自然资源部作为统一管理山水林田湖草等全民所有自然资源资产的部门，自然资源部整合了原国土资源部及原国家海洋局、原国家测绘地理信息局，还有国家发展改革委、住房城乡建设部、水利部、农业部和原国家林业局的相关职责，国家林业和草原局也由自然资源部管理。2018年底至2019年上半年，省（自治区）、市、县（区）等各级国土部门纷纷整合成为自然资源（和规划）部门。这一变革将不同部门的规划编制职能统一纳入到了自然资源（和规划）管理部门，城乡规划和土地规划编制主体合二为一。
4.2实现“多规合一”
自然资源部成立后，部长陆昊明确指出：“规划既不是城乡规划也不是土地利用总体规划，而应该是国土空间规划，以后叫‘国土空间规划’”。国土空间规划的起点的“统一底图、底数、底线”，终点是“统一的方案、统一的用途管制、统一的管理事权”。 此外，国土空间规划不是部门内孤立的规划，应与国民其他规划相协调，即在一级政府一级事权下，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标，从而真正达到和实现“多规合一”。
4.3土地利用要坚持有保有压、区别对待
城乡规划与土地规划要实现统筹发展，土地利用是核心，因此，进一步发挥土地利用计划的调控作用，在严格控制农用地转用的同时，严格控制新增建设用地总量；在强化计划对用地审批调控的同时，强化计划对实际用地的调控；在强化计划执行过程监管的同时，加强计划执行结果的评估考核。要严格控制新增建设用地总量，凡不符合规划、没有用地计划指标的，不得批准用地，杜绝超计划批地、用地；要认真落实新修订的禁止类和限制类项目用地的规定，切实控制工业用地，禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企业事业单位新建培训中心等项目用地。同时，要统筹安排土地利用计划，在坚持建设用地总量控制的前提下，优先保障重点基础设施和产业政策鼓励发展的建设用地需要，积极为民生项目建设提供用地保障。
4.4夯实基础数据，实现规划科技提升
一个理想的规划需要建立在翔实的基础数据之上。目前我国已基本完成全国第三次土地调查工作，这是一个很好的数据和图件双重基础，此外自然资源管理部门掌握有高分辨率卫星图像，应充分利用该资料，同时利用计算机应用平台开发出“国土空间规划”软件，实现规划过程和成果应用的管控和监管。
4.5培养建立一批高素质规划编制队伍
先前城乡规划由专业的城市规划人员进行编制，土地规划则由土地管理或土地规划专业人员进行编制，而规划编制机构也分别具有城乡规划和土地规划资质。随着两规合一，规划编制机构和规划编制人员也不可能瞬间实现转变，因此，编制单位尽可能组建不同规划资质和人才的联合体，取长补短，实现优势互补，长期来看，应依托原有规划人才，淘汰一批，技能升级一批，从而建立一批高素质规划编制队伍。
结束语
综上所述，城乡规划和土地规划目前正处于统筹融合的前期，如何统筹协调实现完美融合，各地都在积极探讨和探索之中。相信不久的将来，以国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用规划为核心的各类专项规划也将相互衔接融合而展现出一个完美的“多规合一”，其必将科学有效地助推我国经济的整体提升。
参考文献
[1]张伟强.浅谈城乡规划和土地规划管理的相关性[J].居舍，2019（03）：171.
[2]邹存刚，揣杰琦.浅谈城乡规划和土地规划管理的相关性[J].民营科技，2018（11）：194.
[3]戴熠.城乡规划和土地规划管理的相关性分析[J].中国住宅设施，2017（02）：44-45.
[4]颜光泽，浅谈城市规划与土地规划的矛盾与协调[J].农家科技，2017（09）.
论文作者:万立宏
论文发表刊物:《基层建设》2019年第21期
论文发表时间:2019/10/18
标签：土地论文; 城乡规划论文; 建设用地论文; 土地利用论文; 总体规划论文; 不协调论文; 规模论文; 《基层建设》2019年第21期论文;