国民党政府时期农村合作社组织变迁的制度分析，本文主要内容关键词为：国民党论文,合作社论文,时期论文,农村论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以诺思为代表的新制度经济学制度变迁理论强调，制度变迁存在路径依赖，即“人们过去作出的选择决定了其现在可能的选择。”（注：见诺思《经济史上的结构与变迁》一书的“中译本序”。上海三联书店1999年版。）从这个意义上说，新中国成立后农村从互助组、合作社到人民公社的组织制度演变，实质上根源于共和国成立前的农村互助合作组织发展的历史实践。从客观上讲，这种实践，既包括共产党领导的革命根据地的互助合作运动的开展，也包括国民党政府成立后国民党统治区合作社组织的发展，也正是共和国成立前互助合作运动的实践，为共产党取得全国政权后所实施的农村合作化运动，提供了重要的制度资源。
本文的主要目的在于考察国民党政府时期合作社组织变迁的历史过程，重点分析组织变迁的绩效及其存在的主要制度缺陷。
一、合作社组织的产生、发展与演变
西方合作组织思想之传入中国，时间大致可以上溯到20世纪20年代前后，当时一些受西方文化影响的爱国知识分子和受到马克思主义影响的革命青年都是合作组织思想的积极传播者，而作为民主革命先驱者的孙中山先生，在他所提出的三民主义特别是民生主义的纲领中，非常重视合作组织的作用，并通过考察英美等国的合作社状况，认为消费等合作社是一个对社会发展“极有效力的组织”，把发展合作社看成是实现民生主义的一个辅助手段。孙中山强调，“有了消费合作社，使消费者受到巨大损失的商人就会消灭”；“有了消费合作社，就是由‘商人分配制度’变为‘由社会团体来分配货物’”，“就可以说是分配之社会化，就是行社会主义来分配货物”。（注：孙中山：《孙中山全集》第8卷，第576页；第9卷，第368页、375页。）孙中山先生重视合作组织的思想，应当说对国民党政府成立后所发动的合作社运动具有直接的影响作用。
早在1927年国民党政府成立前，农村合作社组织在民间就有发展。（注：20世纪20-30年代，中国民间所进行的各种合作社尝试，有名的要数华洋义赈会在河北香河、粱漱溟在山东邹平、晏阳初在河北定县进行的合作社试验。梁漱溟创办的合作社以运销合作社为主，最多时发展到300多个；晏阳初创办的合作社以信用合作社为主，兼营运销、购买等业务，最多时发展到100多个。这里仅对华洋义赈会创办的系列合作社作出简要说明。）在华洋义赈会指导下所创办的一系列合作社可以看成是中国最早在农村通过发动农民所组建的合作组织。1923年华洋义赈会制定《农村信用合作社章程》，同年6月在河北省香河县创办中国第一个农村信用合作社，以后合作社不断从河北向江淮一带推广，并通过互助社的组织形式开展农赈业务。到1927年5月，仅河北一省就有合作社561个，而到抗战前的1937年，华洋义赈会及各地分会在全国6个省191个县共建立合作社12560个，互助社3566个。（注：杜吟棠主编：《合作社：农业中的现代企业制度》，江西人民出版社2002年版，第281页。）华洋义赈会所创办的合作社对在中国农村移植和推广合作社组织发挥了重要作用。正如中国乡村建设运动的积极倡导者之一的晏阳初曾指出的那样：“合作社的方法介绍入农村，这方面的工作，要算华洋义赈会提倡最力。”（注：晏阳初：《十年来的中国乡村建设》，见《晏阳初教育论著选》，人民出版社1993年版，第194页。）尽管如此，华洋义赈会所创办的合作社组织却存在着很大的制度缺陷。从组织形式看，与国民党政府建立后的合作社组织一样，合作社主要限于信用合作社一种形式，而直接从事和指导农村农业生产的合作社则极度缺乏；从资金状况看，由于华洋义赈会的资金来源有限，因而合作社组织的发展速度、规模以及区域范围的扩展等方面均受到很大的资金限制和约束，这些必然会影响到华洋义赈会合作社组织的发展。
1927年国民党政府成立，有组织、有系统的合作社组织的创办工作在较大规模和范围内得以展开。从1927年国民党政府成立到1949年国民党政府败退台湾，国统区的合作社组织的发展大致可以分为抗战前、抗战期间以及抗战后三个时期。
抗战前，国民党政府积极推动农村合作社运动的主要原因是出于缓解农业危机和化解政治危机的需要。国民党政府成立伊始，实际上就面临严重的农业危机。由于长期的战乱，以及三十年代的世界经济危机的影响，加上严重的自然灾害，国统区的农村经济陷于崩溃边缘，农业人口的非自然死亡，农田的荒芜以及农村必要的生产资料的短缺成为农村的普遍现象，而农村金融的枯竭和高利贷的猖獗，对农村经济又造成直接的致命打击。在三十年代初的湖北省，应城县“农村经济凋敝如故，银钱奇紧，借贷困难，颇少繁荣之家”；英山县在灾乱之后的境况是“农村财源枯竭，市面周转不灵，金融恐慌，将见不可收拾”。（注：《湖北县政概况》第729页；第422页。转引自陈钧等主编《湖北农业开发史》，中国文史出版社1992年版，第253页。）农村金融的枯竭，农民贫困化的加剧，又为高利贷剥削提供了土壤，致使农民债台高筑。据统计，1934-1935年由于农作物价格惨跌，农户生计受到严重影响，这一时期湖北农村负债农户的比例有了大幅度的增长，其中借款户数占农户总数的46%，借粮户数占51%。在各类负债农户中，以佃农的负债比例最高，达82%，半佃农负债者占77%，自耕农中为65%。（注：陈钧等主编：《湖北农业开发史》，第254页。）显然，农业的衰败和濒临崩溃的状况，对以农业为国民经济基础的国民党政府而言，既可能由此丧失国家财政收入的重要来源，同时也可能导致社会矛盾的日益激化。
不仅如此，最使国民党政府颇感不安的则是革命根据地内共产党领导的农村土地革命运动，以及由此所形成的农民对共产党领导的农村革命政权的向心力。所以，如何做到一方面在军事上围剿共产党政权，另一方面又能“与匪争民”（注：为了稳定国民党的统治，控制革命根据地的扩大和发展，1932年国民党政府专门制定了《剿匪区内各省农村合作社条例》和《施行细则》，1933年又在这些地区设立农民银行，拿出救济资金，并在“围剿”革命根据地省区委托华洋义赡会组建合作社组织。到1933年，华洋义赈会在安徽省发展合作社组织1700多个，江西省建立300多个，湖北省建立100多个。参见中国社会科学院农村发展研究所《大变革中的乡土中国》，社会科学文献出版社1999年版，第250页。），就成为当时国民党政府面临的一个紧迫的政治问题。
正是在上述背景下，国民党政权把由政府提倡并直接组织实施的合作社运动作为复兴国统区农业经济，并化解政治信任危机的重要措施。在国民党政府的积极推动下，国统区合作社组织发展迅速，到1936年全国农村合作社的数量已达到37318个；推广地域更加广泛，到1934年6月底，全国各省市合作社总数为9948个，除西藏、新疆、内蒙等地及东北三省外，其他地区基本上组建了合作社；合作社种类有所扩大，除信用合作社外，尚有生产、消费、利用等合作社组织形式。（注：朱英、石柏林：《近代中国经济政策演变史稿》，湖北人民出版社1998年版，第425-426页。）
1937年抗日战争爆发，随着日寇向中国内地的推进，国民党政府面临新一轮的经济危机。在这一时期，合作社组织就成了国统区政权摆脱战时经济危机、稳定战时经济的重要内容。为了强化合作社在战时经济中的地位和作用，合作社组织被国民党政府逐渐地纳入到战时体制。为此，国民党政府除了继续加强机构建设以管理和监督合作社组织，发展多种形式的合作社外，另一个重要举措就是1940年8月颁布《县各级合作社组织大纲》，将农村合作社组织的建设与推行保甲制度为基础的所谓“新县制”的设立强制地结合，企图借助合作社组织的力量，强化国民党政府对农村基层的集权控制。因此，在《县各级合作社组织大纲》颁布后，中国农村出现了一种新型的合作社，即乡镇保合作社及其联合社。出于这一政治目的，在此时期，国统区的合作社组织不仅没有减少，反而还进一步增加，从1942年开始，每年以2万个左右的速度递增。
1945年抗日战争结束，国民党政府仍然把建立合作社组织作为其强化统治的重要工具。国民党政府为发动内战，安定民众而将全国划分为若干绥靖区，区中心设绥靖公署，以控制区内的政治、军事、经济和社会活动。1946年11月，国民党政府颁布《绥靖区合作事业实施办法》，在绥靖区发展合作社，以配合军事上对解放区的进攻。显然，此时期的合作社组织完全是为军事和政治目的服务的，对国统区的农业经济的发展作用甚微。
二、合作社组织变迁中制度安排的绩效及其存在的主要制度缺陷
从1927年国民党政府成立，到1949年败退台湾，在二十多年的统治中所建立的合作社组织，对当时国统区的农村基层政权的稳定和农业生产的发展应当说起过一定的积极作用。以对农业生产的发展为例，作用之一是信用合作社所提供的一定数量的信贷资金，缓解了农村农用资金的困难，在一定程度上有助于国统区摆脱因战争和自然灾害破坏而产生的农业危机，特别是因长期的高利贷盘剥所产生的农业金融危机。湖北省1934年5月成立农村合作委员会，7月就成立56个合作社，几乎全部是信用合作社。到1936年底，全省正式成立合作社2500多个，合作社所发放的政府贷款金额总计为270多万元。抗日战争时期，虽然地主富农商人仍然是湖北农村借贷的主要来源，但合作社的资金也有一定的比例，1938年、1942年和1946年来自合作社的借贷资金占整个资金来源的比例分别为17%、34%和19%。（注：陈钧等主编：《湖北农业开发史》，第258页；第271页。）作用之二是信用合作社所提供的资金援助和运销合作社所提供的运销业务，推动了国统区农业生产的发展。实际上，正是合作社组织在资金和运销便利方面的服务，在使国统区农民因运销渠道的相对增加和畅通，促进经济作物（如棉花、茶叶等）产值增长的同时，也为国民党军用农产品的运输和供给提供了保障。作用之三是借助合作社组织所培养的互助精神，增进了农民的合作意识，这对改变国统区农村落后的旧有习俗，促进乡村建设方面应当是有益处的。我们看到，新中国成立后，随着土地改革的完成而迅即展开的互助合作运动，许多地方的互助组、合作社其实就是利用了传统的农民业已习惯和熟悉的互助合作组织形式。从这个意义上说，国统区合作社组织建立后农民合作意识的养成，对建国后新政权开展的互助合作运动也具有积极作用。
从制度变迁的方式来看，国统区的合作社组织是一种以政府为主导的强制性制度安排，（注：按照新制度经济学的理论解释，制度变迁的方式有两种，即诱致性和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，是由一个人或一群人在响应由制度不均衡所引致的获利机会时，而进行的自发性制度变迁；而强制性制度变迁指的是由政府法令引起的对旧制度的替代与转换。参见R·科斯、A·阿尔钦、D·诺思等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店1995年版，第374页。）由政府制定并实施合作社法规和由政府设置合作社各级行政管理机构，表明合作社组织的建立已纳入国民党政府的政治经济决策体系。自然，合作社组织的建立就更多地考虑了国民党政府的政府意愿和制度偏好，农民的利益和意志就被放在次要的位置。强制性制度变迁方式的特点就在于，作为制度变迁行动主体的国家政权可以按自己的意愿和政治目的选择制度安排的形式、速度和规模。问题在于这样一种单方面从国家利益考虑而忽视农民利益要求的制度安排，究竟会有怎样的制度绩效。实际情况是，在整个国民党政府时期，合作社组织的建立虽然对国统区农业生产的发展有一定积极作用，作为政府也曾大肆标榜“农村合作运动有两大使命，一曰繁荣农村，二曰解放农民”，但事实上国统区的合作社组织并不像国民党政府所宣称的那样，这种强制性的制度安排存在着很大的缺陷和弊端。
首先，合作社业务种类单一，信用合作占绝对优势，致使合作社组织对农业的作用有限。
按照国民党政府1935年颁行的《合作社法施行细则》规定，合作社业务包括信用、供给、生产、运销、利用等诸种业务形式，但在合作社组织的实际经营中，信用合作社一直占有绝对优势，以至于当时人都认为，“中国全部合作运动可以说是信用合作运动”（注：罗正纲：《中国农村合作运动的自主路线》，见《新中华杂志》1937年第5卷，第13期。）。这种状况只是到了抗战期间，为配合“新县制”的实施，加上抗战后物资流通困难，才有较多的生产、运销、消费等合作社组织出现。但从总体上看，信用合作组织的数量仍然居所有合作社之首。
表1：国统区合作社组织种类统计表 单位：%
年份
信用农业生产 供给 运销 消费 其他
1931年 87.5 5.5
0.8 3.4 2.8
1937年 73.6 5.7 0.4 2.5 0.4 17.4
1939年 88.3 6.8 0.4 1.8 0.5 2.2
1945年 38.0 18.0 9.4 11.0 14.0 9.6
1947年 30.9 21.7 10.1 13.7 13.8 9.8
（本表根据杜吟棠主编《合作社：农业中的现代企业制度》第305页相关表格整理所得。）
信用合作社之所以一直占国统区合作社组织的绝对优势，乃是因为长期的封建统治，中国农民的生活境况贫困，通过信用合作社组织直接将救济款发放农户，就成为一种更为实用和便利的解困方式；又因为农村长期的生产技术落后，劳动生产效率低下，农民的劳动产物除了上缴地租和自给之外，并无太多剩余，这又限制了消费、运销等合作业务的开展。当然，合作社组织作为一种强制性制度安排，国民党政府的目的是想借用信用合作社组织的直接救济功能，企图在既能克服资金短缺的约束，又能获取直接的资金报酬的前提下，尽量和尽快地化解农业危机，并达到政府财政收入的最大化。从实施的结果看，国统区的农业生产并没有因信用合作社组织的发展而使农业经济有大幅度增长，农民也没有因信用合作的资金援助而摆脱高利贷盘剥。据1934年12月实业部中央农业实验所在江、浙、陕、甘等省对农民借款来源的调查，信用合作社组织在农村借贷中只占1.3%，而90%以上的农民借款仍然来源于地主、富农和商人。（注：骆耕漠：《信用合作事业与中国农村金融》，《中国经济论文集》第2卷，第123页。）另据行政院农产促进委员会1940年的调查显示，每个农民年均需要的现金周转额，四川省是552.19元，云南省为459.09元，而信用合作社在1941年发放给每个加入合作社的农民的借贷金额仅仅是112元。（注：王文钧：《中国农村金融之现状》，见《大公报》1934年7月4日。）这种状况表明，国民党政府的合作事业对农业发展的作用是十分有限的。
不仅如此，以信用合作为主要形式的合作社组织体制之所以难以对国统区农业经济发展发挥更大的促进作用，除了因为信用合作社组织本身的资金规模狭小，对农民的资金救助可谓杯水车薪之外，这种仅注重资金对农户的单方面困难救济功能而缺乏直接推动农业生产过程的合作社方式，也使这种资金援助不能通过改善农民的生产技术条件，扩大农民与市场的商品联系等途径来促进农业生产本身的发展。事实上，农民通过信用合作社组织所获得的极为有限的资金，也主要不是用于农业生产过程，而是用于其它目的。据1940年在陕西渭南、宝鸡等县的调查统计，来自信用合作组织的资金只有29.56%用于农业生产过程，其它主要用途是补贴家用、偿债、纳税以及婚丧与疾病等方面。（注：徐旭：《合作与社会》，中华书局1950年版，第164页。）
其次，合作社组织的地区分布不均匀，组织规模小，人社农户少，致使农民所得实惠不多。
造成国统区合作社组织这一制度缺陷的主要原因是绝大多数农民处境的极度贫困，因为农民的赤贫状态，致使少量的入社股金都可能成为妨碍农民入社的制约因素。根据1936年的统计，在全国的总数为37318个合作社组织中，分布的主要地区是交通较为便利、农业生产力水平相对较高的省区，集中在河北、山东、安徽、江苏、河南、湖北等12个省，这些省的合作社组织的数量占总数的97.2%，而其它省区仅占2.8%（详情见表2）。
表2：1936年国统区合作社组织分布状况
省份 合作社数
比重
社员数
比重
（个） (%)
（人）(%)
河北6663 17.8
1402028.5
山东4965 13.3
1311338.0
安徽4125 11.1
2066132.6
江苏3305 8.9
1476538.9
河南3221 8.6
202202
12.3
江西3209 8.6
312028
19.0
陕西2066 5.5824555.0
湖南1985 5.3670484.1
福建1946 5.2673804.1
湖北1932 5.2
1034566.3
浙江1518 4.1518703.2
四川1322 3.6614963.7
合计3625797.2 1572536
95.7
其他地区1061 2.8702244.3
全国总计37318
100.0
1643760 100.0
（资料来源：中国社会科学院农村发展研究所：《大变革中的乡土中国》，第251-252页。）
国统区的合作社组织不仅地区分布不均，而且入社社员少，规模小。从入社社员占全国人口比例看，1932年仅为0.03%，1938年为0.77%，1942年为2.54%，1944年和1947年分别也只有3.96%和5.53%。（注：杜吟棠主编：《合作社：农业中的现代企业制度》，第311页。）从合作社组织的规模看，各社人数很少。湖北省来凤县，至1940年共发展信用合作社235个，其中规模最小的李家堡信用合作社仅有个人社员18人，最多的也不过80人的规模，绝大多数信用合作社人数在40人左右。（注：何宗宪主编：《来凤县民国实录》，1999年编印，第199-208页。）合作社组织分布地区不均和入社社员以及规模的限制，自然也就限制了合作社组织的作用发挥。
第三，许多合作社组织的创办和经营大权落入地主、豪绅、商人之手，合作社组织的利益被地方强权势力控制，致使国民党政府企图通过合作社组织的制度安排“复兴农村经济”的目的成为泡影。
按照合作社组织的章程规定，信用合作社的借贷必须有两个社员作保，或交纳抵押品，否则难以形成借贷，这就大大地制约了农民的借款能力；而一些农民为了借款的需要，常常请地主、豪绅和商人提供担保，致使农民的借款大权被这些强权势力所操纵，农民依然陷入地主、豪绅和商人的高利贷盘剥之中。同时，一些地方强权势力，“常假名组织合作社，乃向农民银行借得低利之借款，用之转借于乡民，条件之酷，实罕其匹。此种合作社非特无益于农民，反造成剥削农民之新式工具。”（注：《申报月刊》第3卷9号。）实际上，地方强权势力借合作社之名，在合作社经营中徇私舞弊、中饱私囊已成为各地的普遍现象。在湖北省的宜都县，根据1943年的统计，全县农村信用合作社组织累计发放贷款为法币20.92万元，但这些贷款，“有的由少数人假造贷款名册发放到户，实际上是借款经营投机；有的是头面人物把持贷款营私，根本就没有放到农民手里。所谓‘发放贷款，救济农村’只是一句空话。”（注：湖北省枝城市地方志编纂委员会：《宜都县志》，湖北人民出版社1990年版，第379-380页。）
由此可见，在一个被强权势力所把持的合作社组织内，贫苦的农民不是无钱入社而被剥夺入社资格，就是入社后而听命于强权势力的摆布。总之，普通的贫民百姓难以借助合作社组织所应有的公平原则，来平等地分享合作社组织所带来的各种收益，这实际上是国民党政府所强制实施的合作社制度安排的最大制度缺陷。
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