中国特色民主政治建设的路径选择，本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,特色论文,民主政治建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
邓小平同志指出，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。从根本上说，制度建设不是用一种新制度代替旧制度，而是完善和发展现行的制度。所以，这种制度建设是以当代的固有体系为基础而加上一些大家乐于接受易于实施的改变。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民代表大会制度是我国法定的两项基本政治制度，这两大制度规范的基本政治关系和政治运行秩序是完全符合现代政治发展的基本性质和方向的，实践证明也是很有效率的政治组织形式。建国以来的一段较长的时间内，在实践中这两大基本制度并没有真正运作起来，没有形成相应的制度机制和文化形态，这实际是中国政治发展的一笔巨大的潜在制度资源，如果把这两大制度充分落到实处，中国民主政治实践将发生根本性的转变。
中国特色民主政治建设的综合路径主要是走自上而下、由内而外、侧重制度建设的体制内民主化道路。具体而言，发展党内民主是关键，人民代表大会制度建设是平台，领导体制改革是动力。
一、发展党内民主是关键
发展党内民主，以党内民主带动人民民主的发展，这是中国特色民主政治建设的战略选择。如何发展党内民主？笔者以为，要把党内民主置于比民主集中制更高更根本的地位，要从中央做起，要实现党内民主制度化。这里侧重分析一下党内民主制度化问题。
党内民主制度化是社会主义民主走向制度化的前提。制度化是组织和程序获得价值和稳定的过程，即制度所追求的价值在现实中的实现过程及得到社会普遍认同的过程。党内民主制是党内的一种根本制度。实现党内民主制度化，既符合社会主义民主政治发展的内在要求，也符合党建在制度化道路的时代要求。
发展党内民主的根本，是明确和解决党内权力属于全体党员的问题，在这个基础上配置、规范、监督党内权力的运行。党内民主制度化是一个体系，具体可从以下几方面考虑：
1.逐步实行党代表大会常任制。这是党内民主制的龙头。在总结多年党建经验教训基础上提出的党代表大会常任制在我国基层已试点实践了16年，16年的试点既有经验，也有教训，但总体是成功的，我们应当在总结经验的基础上逐步推开。在逐步推开过程中须特别注意的有两点：其一，党代表产生问题。党员代表产生要坚持公开、平等、竞争的原则，逐步在党内形成透明度高、规范化程序化的党代表竞选机制。那种由上级领导提名为主导，党的领导机关内定代表人选，基层党组织提名走过场，广大党员不能直接选举党代表的做法，应逐步予以废止。其二，建立常设权力机关问题。由代表大会选举产生常设委员会，成为党的决策机关；由代表大会选举产生委员会，成为党的权力的执行机关；由代表大会选举产生纪委会，成为党的监督机关。三个委员会共同向党代会负责并报告工作，委员会成员和纪委会成员不得兼任，后者监督前者，这样可以解决“权力过分集中”及“监督难”的问题，对理顺党内权力运作关系起重大作用。
2.改革和完善党内选举制。“民主政治，选举第一”。党内选举的实质是党内权力的来源问题，党内选举就是“真正体现选举人的意志”，保障党员自由选举的权利。选举必须引入竞争机制，因为没有竞争性和选择性的选举不是民主意义上的选举。改革不是细枝末节的修补，而是革命，改革是新体制代替旧体制，是体制创新。当前可考虑的举措是：第一、逐步扩大直接选举范围。支部书记、总支书记和基层党委书记应当直选，在试点的基础上，县委书记、市委书记可逐步直选。要用明确的制度规定党内直接选举的范围。第二、坚持和完善差额选举制度。不是差额选举就不是民主意义上的选举，差额比例小的选举不是真正意义上的差额选举。不仅预选要差额，正式选举更应差额；不仅副职选举要差额，正职选举也应差额。差额要有比例，比例应在30％左右。第三、改革和完善候选人提名制度。一直以来党内选举的候选人提名都是通过“酝酿”后经领导人或领导机关内定，或由基层党员推选后经领导机关“平衡”的方式产生。我们应当改革这种候选人提名制度，确立起对候选人的产生规定严格而具体的程序及制度安排，建立自下而上为主、自下而上和自上而下相结合的提名制度。第四、制定竞选规则，建立和实行竞选制度。没有竞选的选举，就不是真正意义上的民主选举。多年来党内选举缺乏真实的竞争，或多或少地存在暗示、打招呼、操纵、变相强迫的做法，使党员的选举权和被选举权受到很大的局限。应当按照党章中规定的“任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人”的原则，制定竞选规则，建立和实行竞选制度。第五、建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度。完整意义上的选举制度必须有相应的弹劾罢免制度相配套，按照这样的机制，党员可以依据程序选举代表或领导干部，也可以按程序弹劾罢免代表或领导干部。这样，党员可以通过制度安排制约代表或领导干部。
3.创建广大党员参与党内生活的机制。党内民主生活的主体是党员，党员必须直接或间接地参与党内一切重大问题的决定，一切重要领导人的产生，一切党纪党规的确定。党员直接或间接地通过党内各种机制表达自己的意志、意见、建议，推动党内民主生活的开展。目前可着手以下机制：改革和完善民主生活会制度，保障党员知情权制度，建立征集党员意见和建议制度，建立党内对话和听证会制度，建立和完善党员参与选人用人制度，建立党务公开制度，等等。
4.改革和完善党内监督制。没有监督就没有民主，没有民主也就形不成监督。对权力如何监督？有四种方法：一是以权制权，即人们常说的分权制衡；二是以法制权，即用法律规定能做什么，不能做什么；三是以民制权，比较常用的办法是群众举报和新闻监督；四是以德制权，即提高公职人员的思想道德素质。笔者认为，四种方法都是人类政治文明发展的共同财富，有重要的借鉴作用，我们可以多管齐下，配合运用，然而，就我国当前实际，以权制权方法更具有现实针对性。党内监督也如此，必须提升党内监督机关的权力，以“权力制约权力”，主要就是要提升纪委的权力。具体做法可考虑以下四种的任一种或合用：第一，纪委由同级党代表大会选举产生并对其负责，受同级党代表大会领导（改变受同级党委领导），提升纪委的权力，更好地行使监督权力。第二，纪委系统改为垂直领导，不受同级党委领导，加大中纪委以下的纪委的权力，提高其地位。第三，中纪委以下的纪委实行下派一级的制度，不受同级党委领导。第四，纪委书记实行下派一级的制度，纪委书记直接受上一级纪委领导，不受同级党委领导。
二、人民代表大会制度建设是平台
人民代表大会制度是中国特色民主政治建设最大的制度平台，是实现党的领导、人民当家作主和依法治国“有机统一”的理想途径。自人大制度建立以来，特别是十一届三中全会以来，人大制度建设取得巨大成就，然而与人大代表作用发挥和所追求的目标还有相当距离。而制约人大制度发挥其应有作用的体制层面因素主要表现在兼职制和选举制上。
首先是兼职制。我国实行的是兼职代表制度，代表一般都有自己的本职工作，因此多数代表忙于自己的事务，化在代表职务上的时间和精力相当有限，结果造成代表履职效率低下和民主形式化。其次是选举制。主要在提名和确定环节上存在问题：一是候选人提名缺乏选择性和代表性。候选人提名一般以中国共产党，其他民主党派和各人民团体联名提名占绝大多数，而选民或代表联名提出的代表候选人占少数。联合提名的候选人的实际地位比选民或代表联名推荐的候选人的地位高，易当选甚至高票当选。二是人大代表提名标准与评先进或模范的标准相混。先进或模范往往是那些在某部门或单位的本职工作上做出优异成绩的人，是选出来让社会公众学习和效仿的，然而他们不一定具备作为人大代表参与政治的能力、素质和热情。代表与劳模标准肯定不同，我们应当避免把人代会开成群英会。三是在选举实践中尤其是间接选举中存在变相指定和固定候选人的情况。下派选举的人大代表存在由组织部门做工作以保证当选的情况，他们的居住地与选举地的权力机关的所在地不一致，使其权力来源变得相当模糊，不利于体现人民权利。四是候选人提名没有资格尤其是职业资格的限制。没有这样的限制往往出现兼容问题，即政府和司法机关人员与代表兼容，这样，过多的官员任人大代表，在投票选举政府和司法机关负责人时易出现偏差甚至舞弊行为，另外，这些代表在行使监督权时往往流于形式，很难到位。为此，必须完善人大制度。
针对人大代表制度存在的问题，通过实行专职代表制，完善选举制，合理确定代表名额和健全监督制，改进和完善人大制度，充分发挥其制度平台作用。
1.逐步实行专职代表制。专职代表制是指代表任职的专门化，也称职业代表制。它有利于代表集中精力做人大工作，有利于提高代表的职业水平，有利于增强人大的监督作用。专职代表制首先确保代表产生的权威性。针对我国目前代表选举上存在的变相指定候选人以及混淆人大代表与评先进的标准，致使代表选举缺乏选择性、代表性问题，从代表产生入手，严格依法健全代表选举程序，公开公平公正选举代表，确保代表产生的权威性。其次是实现人大代表任职专门化。针对我国当前兼职代表制造成的履职效率低下和民主形式化问题，基于人大代表责任重大，任务繁重，必须实现任职专门化，在时间、人力、物力和财力上保证人大代表履行职责。再次是提高人大代表素质。人大工作涉及面广，不是人人都可胜任的，作为人大代表必须有相应的素质作保证，要有良好的政治素质（关键是具备代表人民的意识），较高的参政能力及履职技能和良好的身体素质，这是人大代表专职化的实质内容。此外代表责任追究制是实现人大代表专职化的制度保障。我们认为实行专职代表制先从高层做起，即先在全国、省级人大代表实行专职化，起示范作用，然后逐步推开，以实现全国专职化。
2.完善选举制。选举的实质是权力的委托，人民是国家主人的最集中体现是选举权。针对当前我国人大代表选举方面存在的问题，完善选举制可考虑：一是改革和完善候选人提名制度。要体现候选人提名的选择性和代表性，体现民情民意，建立自下而上为主、自下而上和自上而下相结合的提名制度。二是扩大直接选举。全国人大代表先直选，逐步扩大直选范围，最终实现全国直选。直接选举更能尊重选民的选择性，更能体现人民自主地表达选举意志，让人民更加充分直接地行使当家作主权利。三是逐步建立竞选制。竞选是竞争机制引入政治领域的一种形式，经济领域可以用竞争机制，政治领域也同样可以用。竞选可以锻炼人大代表的素质的水平，可以充分发挥差额选举的优越性，可以提高人民的法治素质和民主素质。当然竞选制的建立需要一个渐进的过程。
3.合理确定代表名额。目前，我国人大代表人数太多，总人数大约在300万到400万之间（全国人大代表近3000人，省级人大代表在400至1000人之间，设区的市、自治州的人大代表也在200至800人之间，县级人大代表约在100至500人之间）。不能说人数越多、规模越大越民主。世界各国的立法机构的人数一般都是几百人，大的也只有七、八百人，部分发达国家的议会规模（美、法、德、日、意、加、俄）都在1000人以内。因此，参照国际惯例，我们建议应大大减少各级人大代表名额（全国人大代表保持1000人），以配合专职代表制。
4.健全监督制。监督是人大的基本职能之一，我们应健全机制，首先是让人大代表充分履行监督职能，加强对财政预算的监督，加强政府机构编制的控制，加强对行政机关和司法机关的监督，加紧出台监督法。其次是人大代表要接受选民的监督。具体做法是建立健全人大代表向选举单位和选区选民的述职制、人大代表回访选举单位和选民制、选民询问制和罢免制。再次是建立和健全宪法监督制度。
三、领导体制改革是动力
自1980年8月18日邓小平《党和国家领导制度的改革》讲话以来， 中国的党和国家领导体制改革在中国共产党的领导下有秩序、有步骤地展开，取得了巨大的成效，中国的领导体制进入了一个崭新的阶段。然而有些问题还没有得到解决，就当前而言，一些地方还存在如下问题：一是党委包揽过多，权力过分集中，习惯于用传统的政治动员方式，直接做了许多政府职责范围内的事情，权力过分集中于党委书记个人。二是人大、政府、政协与党委争权力，闹矛盾，党政不协调。三是党政关系缺乏制度化、规范化，工作中主观随意性大，职能交叉，运行紊乱，职位重叠，效率低下，职数太多，难以协调，职权分离，成本上升。四是条块分割，矛盾突出。对于这些问题我们必须加以认真研究和解决，否则会削弱党的领导地位和执政地位，成为中国特色民主政治建设的阻力。
党和国家的领导体制必须依据社会主义市场经济的要求加以改革和完善，按照党的十六届四中全会精神，按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式，用科学的制度安排解决党政关系问题。其具体原则有：第一，党对立法工作领导原则是，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。第二，党对国家行政机关的领导原则是，督促、支持和保证国家机关依法行使职权。第三，党对政法工作的领导原则是，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。近期的主要措施有：一是在强调党委在同级“四大班子”的领导核心的同时，也要强调党组在人大、政府和政协内部的领导核心作用。二是在强调党委支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依法行使职权的同时，也强调要善于通过这些组织中的党组织和党员干部来贯彻党委的重大决策和工作部署。三是在大家普遍关心的规范党政机构设置方面，要完善党委常委会的组成结构，适当扩大交叉任职，切实解决党政领导成员分工重叠问题，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门。四是在大家反映强烈的各类领导小组过多过乱方面，要规范各类领导小组和协调机构，规定一般不设实体性的办事机构。五是要围绕提高行政效率，降低行政成本，整合行政资源，加强行政体制改革的总体研究，继续推进行政体制改革。长远建设的思路是，根本出路在于通过社会主义民主国家形态建设解决党政关系问题。走党内民主带动人民民主的发展道路，而党内民主制度的完善有赖于党内民主选举制度的突破，通过选好人用好人管好人，达到掌好权管好权用好权的目标。具体而言，通过党内民主选举和人民民主选举的互动机制选好人，通过党内监督和人民监督的互动机制管好人用好人，通过任期制度的健全，实现各级执政者的理性代谢。
总之，中国领导体制的改革必须抓住改革和完善党的领导方式和执政方式这一政治核心问题不放，同时要加大落实人民民主权利的保障和落实的力度。中国20多年经济体制改革的成功说到底是把生产经营的自主权下放给农民，然后下放给了企业，下放给了基层，调动了方方面面的积极性。这一成功的经验的实质就是人民实实在在地获得了他们需要的经济和社会的自主权利或自由权利，他们的经济解放缘于他们急需的经济与社会基本权利的获得。这应给政治体制改革以启示。体制改革的目的不是体制本身，而是发掘这种民主制度潜在的政治资源，这种资源就是人民迫切需求的基本政治权利。中国特色民主政治发展的根本动力将来源于人民对政治自由权或自主权的需求。