银行监管与战略监管关系构建研究，本文主要内容关键词为：战略论文,关系论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、银行监管发展
从委托代理关系和信息不对称来讲，监管者和被监管者的博弈是伴随监管全过程的。在博弈的基础上，只有建立良好的战略监管关系才能确保现代社会经济体系的安全运行。从世界范围看，政府对公司的监管发展大体可以分为三个大阶段[2](P90)：临时阶段、监管性岗位出现阶段和战略阶段。从监管角色看，监管者从“看门人”、服务提供者逐步向扮演促进公司内部“监管意识”构建的指导者与监督者发展；在监管职能上，从许可证发放、市场准入逐步向信息交流、业务监管和战略层次的理论方法监管转变。对现代社会管理来说，完善的监管体制，从监管者的角度来看，应当遵循公正、独立、专业、诚信以及自我约束的原则；从被监管者的角度来看，应当有一套自觉服从监管的体制和管理程序。
银行业出现以来，在世界范围内发生了许多具有历史意义的大事件，银行风险引起越来越广泛的关注；与此同时，银行监管也从无到有，从简单监管到专业监管，从监管岗位出现到专业监管机构形成，从各国监管当局的“各行其是”到监管标准国际化，逐步走向成熟[3](P32)。随着现代社会的发展，全球经济一体化带来的市场一体化、文化融合和技术转移等都进一步触发了风险的一体化，不仅加大了银行的经营管理风险，监管难度也随之增加。因此，现代银行监管必须以新的思维方式应对监管现实过程中存在的问题，也就是必须在清晰、明确的监管目标指导下，树立和贯彻新的监管理念，有效开展银行监管工作。胡怀邦博士认为我国银行监管的新理念主要是处理好以下几种关系[4]：处理好监管与促进发展的关系，树立效率监管理念；处理好金融监管与金融创新的关系，树立创新监管理念；处理好外部监管与内部控制的关系，树立系统监管的理念；处理好政府监管与市场约束的关系，树立市场为本的理念；处理好强化监管与对外开放的关系，树立开放式监管的理念；处理好银行监管与其他监管者的关系，树立协同监管的理念。笔者认为在此基础上，还必须解决好监管国际化标准与本土化的关系、银行体系与其他金融体系的监管关系以及中国人民银行与中国银行监督管理委员会的关系等。
（一）监管的目标确定
对一般企业的监管作为政府职能的重要组成部分，在一般情况下，其目标：从经营者来说，就是促进公平竞争；从消费者来说，就是保护消费者权益，除此不再涉及更为广泛的社会目标。而银行监管的意义远非如此，金融体系稳定以及由此带来的经济发展与社会稳定都是以银行体系稳定运作为前提。银行监管是以“促进银行建立和完善内部风险控制体系，确保银行经营管理在公平竞争环境下安全运行，并保护银行服务的消费者——客户的正当权益”为目标[3](P3)。
银行监管的目标确定是选择监管制度安排的基础性工作，一般的理论逻辑分析框架是在信息经济学框架下进行的，认为[3](P32)：银行监管的目的是为了纠正市场垄断性、传染性、外部性和信息不完备性等问题采取的一种制度安排。从宏观上讲，主要是着眼于银行系统的重要性和外部效应以及银行系统内竞争的公平、公正性；从微观上讲，就是对存款人以及金融产品消费者的合法权益保护。根据我国社会经济制度的特点和政治文化特征，独立的银行监管部门——中华人民共和国银行监督管理委员会的成立以及《中华人民共和国银行业监督管理法》的颁布实施，标志着我国银行监管的宏观目标和微观目标逐步明确与分离。但是，这并不意味着微观监管目标高于宏观监管目标，只是微观监管的专业化得到进一步强化[5]。
（二）监管机制的确立
对于一般企业监管来讲，关于监管机制的设立，普遍存在两种极端情况[1](P109)：(1)忽视理论与现实差距简单地套用理论；(2)因为理论与现实的差距而全面否定理论。对于我国而言，在计划经济逐步向市场经济转化过程中，存在很多非正式的规则，并不是由理论家所设计，而是由市场参与者在检验和纠错过程中逐步完善。但是，对我国银行监管来说，在国际监管逐步成熟的情况下，结合自身国情，建立和完善监管机制可以做到有理可依、有据可查，其战略选择、途径依赖更为清晰。
金融系统的演变对金融监管来说具有重要意义，银行主导型金融系统和市场主导型金融系统对银行监管的模式、制度设计具有重要影响[6](P98)。我国作为发展中国家，具有明显的特殊性：特殊的历史发展与政治文化背景，计划经济逐步向市场经济体制转化以及金融系统的不断完善和发展等。因此，我国银行监管的理论指导、方法、模式、力度与制度设计以及战略性监管关系确立等都具有区别与其他国家的特征。
当然，《新巴塞尔资本协议》等文献为银行监管的国际化提供了良好的支持，共同的监管工具使得银行监管逐步向二阶监管发展(second-order regulation)[7](P91)。这意味着一种转变，即从监管机构对监管原则做出外部规定，转向更为灵活的风险评估方式，即以银行自己采用的风险评估模型为基础进行风险评估，也就是从对资本充足率做出详细规定转变为对银行内部模型及其管理程序的有效性和可靠性进行评估。
（三）银行监管的国际化进程
巴塞尔委员会在促进银行监管国际化以及加强国际合作方面开展了卓有成效的工作，主要涉及机构审批、内部控制架构、资本充足率、风险管理、会计、信息透明度以及监管者关系和国际监管问题等方面[8](P1)。其中，《有效银行监管的核心原则》（以下简称《核心原则》）共25项内容，可归纳为七个方面：有效银行监管的先决条件、发照、审慎法规和要求、持续银行监管手段、信息要求、正式监管权力和跨境银行监管等，从组织机构（包括职责确定、贷款审批权限分离以及决策程序等）、会计规划（主要包括对账、控制单、定期试算等）、双人原则（不同职责的分离、交叉核对、资产核对、资产双重控制与双人签字等）、对资产和投资的实际控制等业务经营管理角度来形成规章体系；《银行机构的内部控制制度框架》鼓励和指导银行从事稳健的风险管理，规范了管理层监督和控制文化、风险认定与评估、控制行为与职责分离、信息交流、监督活动与修正缺陷的要求和评估方法等内容，以此提高监管能力。2001年，针对商业银行的发展形势和监管需要，巴塞尔委员会出台了《新巴塞尔资本协议（草案）》，提出了最低资本需求、监管当局的检查监督以及市场纪律三大支柱，明确了监管资本的范围和最低资本要求；对信用风险的估价和计量提供了参考框架；对市场风险和操作风险也分别提供了指导框架。其目标是继续促进金融体系的安全性和稳健性，至少维持金融体系当前的资本总体水平、促进公平竞争、提供更全面的处理风险的方案、使处理资本充足率的各种方法更为敏感地反映银行头寸及其业务的风险程度，试图通过互为补充的三大支柱建设强化银行风险管理。
二、战略监管关系的构建
从历史上看，最早的监管关系是以被监管者——公司对监管者获取信息要求进行回应的方式出现的，公司内部的监管性机构很少见，更谈不上内部监管意识的存在。监管性岗位的出现后，其监管职能是被动或敷衍了事地与监管者合作，在这一阶段比较一致的观点是“监管就是服从”。在战略性监管阶段，公司不仅希望有效地回应监管者的监管，而且希望通过影响监管观点进而影响整个监管争论的性质。从内部来讲，即如何将监管问题引入战略规划过程，不仅把监管问题视为约束条件，而且把它们作为获取竞争优势的机会。因此，应当在董事会层面研究监管问题；同时，监管负责人应该是一位高级管理人员，监管团队应当具备一个有重大内部影响的网络。笔者认为可以用“监管意识”来描述监管性部门之外的高级管理层对监管制度中存在的约束和机会的普遍理解。
监管职能的聚合是源于监管和法律方面要求的，监管者和被监管者之间的信任是建立战略监管关系的关键问题。在监管者强大时，强制性压力和模仿性压力相互作用[9](P53)。Sako[10](P105)关注公司层面的交流关系，并区别契约信任、权能信任和关系信任。契约信任是存在自己明示责任的情况下，对他人给予或付出的期待；权能信任是在他人有能力去实现一个符合可接受标准的责任情况下的期待；关系信任是指他人致力于与自己建立一种持续性的关系，它不仅排除机会主义行为，而且更倾向于共同找出符合双方利益的解决方案。同时，内外部的信任程度直接影响监管行为，而建立良好的战略监管关系的核心就是在信任选择的基础上，监管者采取科学的模式、采用合理的工具实施监管，并强调银行内部监管意识以及构建完善的内部控制体系。
从世界范围来看，银行具有广泛同质性的同时还存在一定程度的异质性[11](P36)，譬如大银行倾向于选择不同于小银行的资产组合，发放更多的企业贷款，介入欠发达国家的商业性不动产与贷款活动，而较少介入更加安全的消费者贷款与住宅不动产活动；更多地介入表外业务和衍生工具交易；具有更多的管理性负债，同业存款与大额定期存款；资产和负债之间的利差较小等。因此，在考虑战略监管关系建立时，必须考虑不同规模的银行对监管标准的接受程度、博弈均衡存在的差异，其公司治理结构，特别是风险管理体系也会存在不同的相应框架；同时，监管的信息传递以及透明度原则将在很大程度上影响银行风险管理体系和信息披露制度的建设。
由此不难看出，构建战略监管关系必须从监管当局和银行两方面入手。首先，银行监管当局必须在确立科学合理的监管目标基础上，完善监管政策与监管手段，建立和完善沟通与互动机制，提高监管效率和杜绝监管腐败等。其次，银行必须在监管当局的指导下，树立内部“监管意识”，进一步完善治理结构和内部控制体系，特别是风险管理体系，提高风险甄别、风险估价、风险控制策略选择以及风险控制方案实施等企业核心能力，并适应透明度原则要求，完善信息体系和披露制度，实现“用手投票”和“用脚投票”的完美结合。第三，提高交流与沟通能力，共同探讨监管问题等。表1总结了监管当局和银行在构建战略监管关系中的行为模式。
表1 构建战略监管关系的行为概括
监管者行为
被监管者行为
监管目标确定
内部监管意识的构建
监管模式、监管力度选择 产权结构与治理结构的完善
监管手段确立
内控机制建立和完善
正激励与负激励的融合
现代风险管理体系建设
完善沟通与交流的磋商机制完善信息披露以及沟通与交流机制
三、我国银行临管的发展与战略监管关系构建的路径选择
中国银行监督管理委员会成立以来，银行监管逐步走向专业化监管的道路，并在颁布实施《中华人民共和国商业银行监督管理法》后实现了依法监管，并为完善银行监管机制、提高银行风险管理能力做了大量卓有成效的工作，已就金融许可证管理办法、银行市场准入管理方式和程序、外资银行监管、外资进入、银行金融服务价格管理、授信工作尽职调查、集团客户授信管理、衍生工具交易、资本充足率监管、银行风险评级、不良贷款考核、房地产贷款、个人汽车贷款、个人住房贷款等宏观和微观监管方面作了进一步的规范，为银行经营管理提供了指引。但是，我国银行监管在入世以及国际上实施《核心原则》、《新巴塞尔资本协议》和金融稳定评估的形势下，遇到前所未有的挑战和压力。我国银行业监管还存在较大差距，按照银行监督管理委员会副主席唐双宁在“学习借鉴《核心原则》，进一步提高银行监管水平”讲话中的描述，主要表现在七个方面：“银行监管的有效性受内外部环境的制约较大；在市场准入监管方面依然不够科学规范；审慎性法规的系统性和完整性不强；持续银行监管手段还需进一步完善；监管信息的统一性、完整性、真实性和透明性方面尚需花大气力改进；监管者权威性不强，难以确保监管的公平与效率；跨境银行监管的能力存在明显不足。”笔者认为，当前的核心任务是：在监管目标的指导下，完善监管法律体系，强化依法监管、树立权威；规范经营许可和市场准入；建立退出机制和明确退出的监管条件；优化监管手段和监管工具，实施正负激励融合机制，逐步实现二阶监管和持续监管；规范信息统计与连续信息披露制度；完善与其他监管部门、银行业的信息交流与沟通机制等。
从银行来讲，银行必须在企业化改革和现代企业制度建立过程中，改进治理结构、明晰内部监管职能，逐步建立和完善风险内控机制，适应现代风险管理需要；并通过把监管引入战略规划与业务管理实现“监管意识”确立；在与监管当局的沟通互动基础上，共同探讨监管问题，实现协调运作。由我国经济体制决定的特殊银行体制主要特征是：银行体系在整个金融体系中占有绝对重要地位；国有商业银行在银行体系中的主体地位等。国有银行突出的问题是产权结构改革的滞后与长期计划经济体制下运行形成的习惯等都严重制约着现代企业治理结构的建立和完善，以及由此引起的风险内控机制缺陷依然十分严重，需要进一步完善内部控制机制[12](P9)，主要表现形式为：银行适应外部监管要求的内部“监管意识”远未建立，建立在战略规划层面上的内控机制缺乏正确、科学和可靠的意识与战略管理层面的支撑；银行产权改革引发的治理结构调整，以及由此产生的权力制衡机制还远未渗透到整个风险管理体系中，架构改革需要进一步深入；人力资源，特别是人才资源问题十分严重，“尊重知识、尊重人才、尊重劳动、尊重创造”的组织文化缺乏根基；金融产品创新受到内外部环境的制约；管理机构的职责明晰与工作人员恪尽职守问题、现代风险管理理论方法与技术的引进消化问题还未根本解决等。
因此，建立战略监管关系对于我国银行业来说任务繁重，需要采取以下措施：(1)进行产权制度改革，完善法人治理结构；(2)强化内部监管意识，在完善治理结构的基础上，建立和完善内控体系；(3)完善用人机制，实施人才开发战略；(4)完善银行架构改革、建立科学的风险管理体系，实施全面风险管理；(5)提高监管认知能力和谈判能力等。实现战略监管关系下的银行风险管理体系必须强化内部“监管意识”，在产权改革和完善公司治理结构的基础上，以《新巴塞尔资本协议》为指导，把外部监管作为重要因素纳入战略规划之中，重塑风险管理流程和信息流程，进一步完善组织体系、政策法规体系、决策程序、包括风险评级技术与模型在内的技术方法体系和技术支持体系以及信息披露机制等，实施全面、全过程、全球和全员风险管理。