《中华人民共和国村民委员会选举法》立法建议稿(上),本文主要内容关键词为:选举法论文,村民委员会论文,中华人民共和国论文,建议论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
关于起草《村民委员会选举法》立法建议稿的说明
一
改革开放以来,中国的农村进行了两项改革,一是逐步建立起以家庭联产承包责任制为主 的统分结合的双层经营体制,二是废除政社合一体制,将原来的人民公社改为乡级人民政府 ,原来的生产大队改为村民委员会,原来的生产队改为村民小组,逐步建立了村民自治制度 。
1982年新修订的宪法是我国进行政治体制改革和经济体制改革的宣言书,其中规定:
城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居 民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层 政权的相互关系由法律规定。
居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的 公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见 、要求和提出建议(宪法第111条)。
当时,城市里的居民委员会早于1949年开始建立,而在农村,为适应土地改革和巩固政权 的需要,建立了村人民政府,作为国家的基层政权,下设调解委员会,治安保卫委员会等。 1956年在全国范围内建立起三级所有,队为基础的人民公社体制,1978年出现的家庭联产承 包经营土地的制度,使得人民公社的经济职能被废除,从而演变成今天的乡镇人民政府,而 公社下辖的生产大队和生产队从原来的统一支配农民生产资料和消费资料转而办理农村的公 共事务和公益,演变成基层群众自治组织的村民委员会和村民小组。在制定1982年宪法的过 程中,很多人反对比照城市里的居民委员会在农村设立村民委员会,认为农民的文化素质和 民主素质均不足以达到自治的要求。但这种意见没有被吸收,改革过程中出现的新生事物村 民委员会作为基层群众自治性组织被宪法所肯定,村民自治作为制度正式确立起来。但同为 基层群众性自治组织,村民委员会设在农村,和城市的居民委员会有很大不同,原因在于农 村是实行土地集体所有。这个集体所有主要是指以村为单位的集体所有;只在极少数地方是 村民小组或乡镇农民集体所有,但在大部分地区,以村为单位,意味着经营土地的公共权力 落入了村民委员会的手中。
中国的农村,历史上没有形成公共集会以行使其集体所有权的习惯,农民更缺乏敢于开罪 领导以争权利的思维方式,因此,所谓农村的土地集体所有,实际上成了村里的领导干部说 了算数,集体所有制在某种程度上被蜕变成私有制。村里的少数几个人就在各式各样的文书 上盖上村民委员会的大印,卖掉农民世世代代赖以养活自己的土地。因为缺乏有效的监督, 他们将其卖掉的收益部分用来改进自己的办公设施,部分塞进自己的腰包。农村的土地集体 所有,是指土地属于以村为单位的农民集体所有,承包给每家每户分散经营,这实际上以家 庭为 单位,用债权的形式实现物权,降低了物权的直接支配性。村里的少数几个掌握了发包土地 的权力,因为在缺乏现代农业技术的条件下,好的土地意味着好的收成,他们将优质的耕地 发包给自己的亲朋好友以及给自己送了好处的农民来耕种。
宅基地也是属于集体所有,由村里统一分配,在农村迅速城镇化的今天,村里的少数几个 人将有地利的宅基地批给自己来使用。国家鼓励发展乡镇集体经济,村里可以兴办企业,村 里的领导者及其亲属可以当上各种企业大大小小的主管,这样,集体所有制的企业也被蜕变 成私营企业,有些人竦身一摇,又是一个资本家。
山高皇帝远,村民委员会虽然是基层群众自治组织,没有正式国家干部的编制,但手中掌 握的也是一种公共权力,支配着与中国农民更有切身利害关系的公共资源。除了上述土地问 题外,村里通过办理本居住地区的公共事务和公益事业,取得了许多种事实上的权力。村里 的农民每年上交许多乡统筹提留的款项,村里的农民上缴水电费,水利兴修、征兵、计划生 育的具体落实方案,也由村里来抓;从出生的计划生育到死亡的殡葬改革,从大街上吵架, 维护社会治安到家庭生活中的村户卫生,文明家庭评奖,这些都是村民委员会所要办理的事 项。
村里有大量的集体资产,少数人却可以私自运用,村里应当有村民自己的自治组织,却被 少数人掌握了权力。1996年,当时的国务委员李贵鲜在全国民政厅(局)长会议上讲话说:
“城市居委会、农村村委会是社会的最基层,是社会稳定的基础,基础动摇了,什么事情 也干不成,应该肯定,全国的居委会、村委会绝大多数是好的,干部绝大多数也是好的,与 农民同甘共苦。但也有少数基层组织软弱涣散,甚至破坏分子、变质分子把持,有的搞帮派 ,搞家族,搞经济犯罪,加重农民负担,甚至逼债打死人,逼死人,这怎么得了!这样的基 层政权还是我们的吗?能是共产党领导的吗?我看不是!对这些害群之马要严惩不贷,我们一 定要保护农民的合法权益,搞好干群关系,一定要把基层政权建设好。对好的乡村干部要表 扬、奖励,对那些不法分子要公开惩处。”(注:转引自王振耀、白益华(主编):《乡镇政权与村委会建设》(中国民政工作丛书,多杰才
让主编),北京:中国社会出版社,1996年,页263-264。)
1998年6月,国务院民政部部长多吉才让在九届人大常委会第三次会议上的《关于<中华人 民共和国村民委员会组织法>(修订草案)的说明》上也说:“在一些地方,基层干部欺压群 众,腐化堕落,损害广大农民利益的情况时有发生,有的甚至相当严重”,任何一种权力具 有腐败的倾向,只要缺乏有效的监督,便会变成谋取权势者私利的工具,变成压迫和剥削人 民的手段。
1988年制定的村民委员会组织法,在农村试行推广村民自治制度,其中虽然也根据宪法的 规定,要求村民委员会成员由村民选举产生,但还是比照原来人民公社时代产生生产大队长 和生产队长的作法,村民委员会成员由基层国家政权指定任命,或者由村的党组织推荐,上 级组织考察任命,或者有些地方也组织起选举,但是间接的等额选举,所以只是过过形式而 已。
自治的实质便是还政于民,必须将宪法中规定选举村民委员会的规定彻底贯彻下去,使村 民能够切实地体会到当家作主的宪法精神,必须实行民主的现代选举制度,使得村民委员会 的性质不致于由原来的基层群众自治组织变异为凌驾于广大农民头上的国家机器。以村为单 位进行的现代民主选举,为选举的民主性和真实性提供了可能性,因为同处一村,谁好谁坏 ,谁有能力谁没能力,大家嘴里不言明,肚子里却很雪亮。1998年11月全国人民代表大会常 务委员会重新修订了1988年以来推广试行村民自治的村民委员会组织法,其中正式确立了现 代的民主选举制度,要求采用普遍性原则,平等性原则,直接提名原则,差额竞选原则,秘 密投票和自由投票原则来直接选举产生村民委员会。这是中国农村历史上的新篇章,也是中 国整个政治发展史上的新篇章。谁任命我,我就对谁负责,这是政治学的一般规律,将干部 的任命权从上级政权转移到中国农民的手中,是一个有重大意义的突破。许多人欢欣鼓舞, 认为中国的革命和改革都自农村始,直接选举产生村民委员会可能是中国政治体制改革的突 破口,这又是一次农村包围城市的伟大战略。
村民选举制度意义深远,无论对它作怎样高的评价都不过份。它直接给那些认为中国农民 素质差,不适合推行民主政治的思想保守者以沉重的打击。这些自以为目光犀利的人肯定忘 记了民主背后的驱动力量是利益和利益的冲突。这一点正是农村的村民委员会比城市里基本 上没有什么利害冲突的居民委员会选举更热烈、更引人关心、更有政治热情的地方。还有一 些稳重老成者,认为中国经济尚未发展成熟,中国农民还不富裕,他们以此为理由,反对中 国搞如此大规模的民主。对于这些经济决定论者最有力的反驳是恰恰就是中国的民主实践, 而在经济富裕的南方沿海,其选举的规范程度还远远不如北方。
中国历史上长期缺乏民主的传统。近代以来,民主的理念被引进国内以后,仅仅只保留在 法律制度的表面上,而未能深深扎根于中国社会的基层;民主被异化掉了,成了给专制披上 外衣的套子和政客争夺权力的漂亮幌子。实行村民自治与选举,一下子将民主政治摆在农民 眼前。这是村民选举制度的重大贡献。民主是一种习惯,只有操练熟了,才会转换成人们普 遍遵守的生活方式,才能为整个国家发展健康成熟的政治奠定深刻的基础。
二
中国进行改革的初期,人民公社体制被废除以后,在农村中出现了权力的真空状态,因而 由村民委员会取而代之。从法律上看,村民委员会是村民自我管理,自我教育,自我服务的 基层群众性的自治组织,但它实际上起了政府的作用,担负着大量的行政和准行政事务,具 有 强烈的国家权力内容,另一方面,生产大队和生产队的集体劳作方式解体后,取而代之以家 庭联产承包责任制的经营方式,这种经营方式以家庭为单位,分户劳动,所以减少了农村的 公共活动空间,在这种情况下,完全由村民自动组织起来进行民主选举的操作显然不大可能 。因此,与西方相反,西方的民主是先有社会民主,如受到托克维尔极力赞誉的新英格兰乡 镇自治,然后再上升为国家民主,是一种自下而上的民主进程;然而在中国,要想在社会基 层将民主的理念扎下根来,在启动村民自治的历史进程当中,国家显然具有特殊的位置,否 则,至少在操作的层面上缺乏程序上的可能性。
不必事事比照西方,中国的民主进程是一种特殊的历史进程。就村民自治而言,国家在民 主程序的操作上,有必要给村民以法律上的引导。但问题是,现在农村里推行村民选举,涉 及到达九亿多的人口数,相当于四个美利坚合众国;涉及到中国百分之九十以上的国土面积 ,却在中央的层次上缺乏一部统一适用于全国范围内的村民委员会选举法。
现有的中央立法中,有一部村民委员会组织法,其中规定了村民选举的内容。这部村民组 织法共30条,其中涉及到村民选举的有6条,这六个条文是:
第11条:村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得 指定、委派或者撤换村民委员会成员。
村民委员会每届任期三年,届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。
第12条:年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教 育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的 人除外。
有选举权和被选举权的村民名单,应当在选举日的二十日以前公布。
第13条:村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或 者各村民小组推选产生。
第14条:选举村民委员会,由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多 于应选名额。
选举村民委员会,有选举权的村民过半数投票,选举有效;候选人获得参加投票的村民的 过半数的选票,始得当选。
选举实行无记名投票、公开计票的方法,选举结果应当当场公布。选举时,设立秘密写票 处。
具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。
第15条:以威胁、贿赂、伪造、选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破 坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民 代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理 。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。
第16条:本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。罢免要 求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及 时 召开村民会议,投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。
这六条是村民委员会选举的基本法律框架;根据这六个条文,一些省级人大常委会颁布了 实施方法,在不久的将来,可以预见到全国范围内的省级人大常委会都会制定地方性选举实 施法规。但这些省级的实施法规由于处于下位法的地位,不能突破上位法的框架和局限,对 选举程序的规定不甚详明,有权利必有救济,在选举权的救济上缺乏切实可行的途径,因此 尚不足以适应农村选举实践的迅速发展,解决其中提出的一系列法律问题。有一种意见认为 ,我们可以适用我们现行的选举法来解决村民选举中出现的法律问题。这种观点是不对的, 我国选举的调整对象仅限于全国人大代表和地方各级人大代表之选举,在选举法中,被选举 出来的被称为人大代表,代表人民实行国家权力,而在村民选举中,被选举出来的是村民委 员会,是基层群众性自治组织,因此无法适用选举法来解决村民选举中所出现的法律问题。
村民选举兴起的背景,是农村经济体制改革造成政社合一的人民公社体制的迅速废除,国 家急待于以一种新的形式将农民组织起来,国家首先考虑的是村民自治组织,而不是自治和 选举本身的独立价值。(注:徐勇:《中国农村村民自治》,武汉:华中师范大学出版社,1997年,页16。)
国家本应通过村民自治法,划定国家权力和基层群众自治的界限, 然后在此基础上,制定村民选举法和村民组织法,而现在的村民组织法包括了上述内容。现 在有村民组织法,无村民选举法,村民组织法简单地规定了村民委员会的选举,将选举法的 内容规定在组织法当中,实际上贬低了选举法在法律家族中的身份,将选举置于无足轻重的 地位;因为只有选举出了村民委员会以后,才谈得上村民委员会的组织制度问题:在法律的 逻 辑上,应该先有选举法,然后再有组织法。
村民选举是中国历史上至今为止最伟大的民主实践,却缺乏统一的专门法律来调整。往往 是一年一个样,三年大变样。民主是一种制度,民主的理念只有变成制度化的民主程序后, 才算得上民主的胜利。
有一种意见以为,村民的选举既然属于村民自治的一种形式,就应当有村民自发组织,国 家应当只有一个原则性的构想,国家的权力如果过多的介入,反而损害了自治的应有之义。 所以,选举中出现的法律问题,由各地结合自己的具体情况和民主发展程度,加以解决,国 家启动村民自治后,不宜再制定统一的村民选举法,以求各地适合于某个固定的模式。这种 观点忽略了农村的选举是在基层国家权力的指导下进行的,制定统一的村民选举法,不仅是 规定村民的选举活动,更重要的是将基层政权的选举指导工作纳入法治的轨道。
必须强化国家在村民选举中的指导作用。中国历史上长期缺乏民主传统,中国的农村缺乏 民主选举的技术训练,六个选举条文显然远远不够。这六个条文存在着许多法律技术上的难 题,正如我后面在立法建议稿中所提出并力图解决的问题所见,存在着与其他部门法不搭配 的诸多法律漏洞,给基层政权干预和操纵农村选举造成了法律上的机会。选举制度的不完善 , 直接影响了村民自治的进一步发展,使民主背离了自己的初衷,其结果使得村里公共权力的 转移,从传统的明争暗斗披上了选举的现代形式,而实质无甚改变。选举失去了应有的严 肃性,朴实的农民顿生反感,降低了他们的民主热情,这是一个危险的信号。
民主是一种公开参与政治的规则。民主正义的核心在于程序上的正义。鉴于此种理念和上 述种种之问题,本文试图起草一部全国范围内的村民委员会选举法,对村民选举制度的立法 完善提供可行性建议,本建议稿试图在总结我国基层农村的民主实践经验的基础上,从我国 的宪法及其各种部门法出发,构建一个比较完整的具有操作性的村民委员会选举制度,将其 纳入到我国的整个社会主义法律体系中去。