事业单位人员编制标准：取向、机制及策略，本文主要内容关键词为：取向论文,事业单位论文,人员编制论文,机制论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
尽管目前关涉事业单位规模改革的理论阐释和策略建议很多，但我国事业单位编制改革在渐行深入中仍很大程度地沿袭着单纯依据历史状况、行业比例乃至上级要求、领导意志概念化确定人员配置的思维定式，妥协姿态的操作倾向较明显。尤其是在事业单位范围广泛，所属单位、管辖部门不一以及层次复杂，机构规格、职能性质各异的情况下，已有的观点和主张难以为事业单位构建科学化、高质量的人员编制约束与控制机制提供导引，更遑论根除事业单位人员冗余、“减而复增”及“吃空饷”、“吃饭财政”等历史陈弊。因此，要解决困扰事业单位高效运行的难题，就有必要摒弃既有经验化判断的思维限囿，遏制用编单位与管编部门“讨价还价”的现象，借用科学管理理论与方法，经由规范化、程式化维度专注于事业单位人员编制的标准管理，将人员编制规划集中于人员配置赖为参考的标准参数，以实现人员编制管理由经验式研究向科学化研究的转变。并且，针对事业单位的复杂性状和公益导向，有必要引入“复杂管理”及“目标管理”理论，进行事业单位编制标准的取向定位、机制分析及策略探究[1]，以为事业单位人员数额、结构比例及领导职数的准确核定提供理论支持，进而从源头上消解日益严峻的编外人员问题。
一、事业单位人员编制标准的取向定位
事业单位人员编制标准管理，不应停留于体制视角的理性探讨和抽象演绎，而应专注于机制层面的现象剖析和经验归纳，针对既有编制标准的形式单一化、过程静态化及导向行政化等问题，在理论探索与实践突破进程中进行基本取向的规范和转变，在“节支增效”主旨下以整体性、发展性及公益性的视维拓展及定位回归，为作为事业单位“母管理”的编制管理改革厘定明确指向。
（一）人员编制标准的整体性
我国事业单位遍及社会经济文化生活的各个领域和方面。在行业划分上，有教育、科研和综合技术服务、文化艺术、新闻出版广播电视、医疗卫生、体育、农林水牧、城市公用事业、交通、社会福利、机关附属事业以及其他事业机构等12个大类，近百个小类；在性质上，分为全民所有、集体所有、社会集资、个人兴办及中外合资、合作和外资等；在类型上，分为国家财政全额拨款、差额补助和自收自支等；在层次上，包括国家级、省部级、地厅级、县处级、区科级乃至股员级等。尽管不同行业、类型及区域、层次事业单位在经济社会发展中发挥的作用相差很大，但其人员编制核定却长期使用单一化标准，时常出现“挪编”、“挤编”的现象，导致编制外人员的存在成为事业单位人员编制管理中的常态。
为此，在事业单位编制标准上有必要克服单一模式，考虑事业单位面临的经济社会发展需要和职能任务要求及其“人员—职位”相匹配的复杂性，进行整体性构思，形成事业单位人员编制的复合型标准。[2](P13-15)在各类事业机构编制标准规划上，不仅要选取事业单位所属地域地理因素、人口状况或社会发展水平等重要因素作为依据，还应根据不同事业单位的组织特征、运行规律及发展阶段、行业性质，在确定基础影响因素的前提下选择不同参照系来制定宏观及微观编制标准及方案，并详细规定相关类型事业单位与该类机构编制标准相异时的比例关系。[3]
（二）人员编制标准的发展性
顺应现代社会知识化、信息化的要求，事业单位不断拓展公共服务领域并强调提升公共服务效能。但由于现行机构编制生成于计划经济体制框架，习惯于以审批为载体的计划配置方式，疏于正视不断变化的新情况和新问题，因而在事业单位职能任务增置或缩减时，仍然沿袭既有的人员编制框架，导致“空编”及“超编”状况，不得不以编外人员的不断扩充来满足现实需求。
对此，在事业单位人员编制标准定位上要变静态管理为动态化管理，依据经济和社会发展状况，适时对人员编制标准进行动态调整和均衡优化。对于弱化或取消职能的机构职位，要相应减少编制，而对于加强或新增职能的机构职位，要尽量挖掘潜力相应增设编制，从而保证事业单位编制总量与国民经济状况和社会发展水平成正相关关系，达到最适合的编制管理状态。
（三）人员编制标准的公益性
事业单位尽管在不同时期、不同地区的分类有所区别，但作为介于政府和企业之间的公益性服务组织，显现的应是“非政府、非企业、非营利”的基本特性，侧重于在公共事务、社会管理等领域提供公益性服务。然而长期以来，事业单位定位却多是“二政府”、“准企业”甚或“变相营利组织”，运行方式带有浓厚的行政色彩，在编制标准上也明显标示以行政需求和政府目标为核心的政府意志，这种模糊化行政控制引致“错编”、“混编”现象，在编外人员配设上泯没了事业单位赖为指向的服务型诉求及社会化趋势。
因此，应当扭转事业单位人员编制标准“行政化”导向，基于事业单位公共服务状况，正视与公益性密切相关因素对确立事业单位编制标准的关键意义，将关涉公共服务状况的地域面积、人口规模、行政区划、经济水平、社会发展状况及公共服务程度等因素作为事业单位编制标准的核心参数，充分考虑其与公益性服务要求的相关度，以及这些因素的成熟度、满意度和美誉度等，将其作为人员编制标准质量层面的基本诉求。[4]
二、事业单位人员编制标准的机制分析
以“整体性、发展性、公益性”取向为导引，针对事业单位人员编制运行中管理环境、管理方式及参与其中的管理主体等编制系统要素彼此依存和自动调节的复杂机理，应充分把握人员编制与机构设置、职责权限之间的关系，从编制标准基础、依据及构成要素等角度进行组织机制、职能机制及构造机制的多维度分析，抓住人员编制标准的制约性因素，确立差异化的编制标准体系。
（一）人员编制标准的组织机制
确定事业单位人员编制标准，首先要考虑其所在机构的行业、性质、类型及地区、层次，以事业单位分类管理为基础，依据不同类别和规格生成不同的人员编制管理坐标。在宏观意义上，根据《关于事业单位分类试点的意见》，所有事业单位按社会功能可划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营的三个大类。而从事公益服务的事业单位又可按市场配置资源程度分为公益一类、二类和三类三个小类。在微观意义上，根据《事业单位岗位设置管理试行办法》，在事业单位内部按照工作性质分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三个类别。同时，在纵向结构上根据难易程度、责任大小，任职资格条件也可沿袭既有的等级体制，区分为国家级、省部级、地厅级、县处级、区科级乃至股员级。
针对目前事业单位性质类型、规格层级的复杂情势，在为编制标准确定分类基准时，要充分考虑事业单位和政、党、群、企“混沌边缘”的清晰化问题。依据编制标准的公益性导向，对行政类事业单位，可将其与现行行政机构整合，抑或将行政职能划归行政机构，其人员编制标准依照“精简效能”原则由中央编办另行下达。而对经营服务类事业单位，可将其从事业单位序列中剥离，转为企业，改核定编制标准为核定政府购买服务量或者项目拨款。至于公益服务事业单位，可基于职位目标，以“工作差异化”为导引，依据职责效能而非身份地位确定属性规格，并进行纵向和横向的职群或职等细分与梳理。以事业单位回应民愿、关注民生的公益性职能为根基，在横向上实现行政职位和专业职位的二元规划及细分，在纵向上实现决策职位和执行职位的二元划分及细化，充分重视专业性职位及决策性职位在编制管理上的贡献价值和功用地位，在编制标准规划上尽量向一线职位和重点职位倾斜，以满足社会公共服务的需求。另外，还需对传统职位分类制度进行不同程度的调整和改造，对调整后的组织部门、职位体系进行名称规范和清理，构建事业单位编制标准赖以根植的立体性“网状组织系统”。[5](P135-138)
（二）人员编制标准的职能机制
事业单位人员编制作为困扰组织发展的顽固性问题，其标准影响因素尚处于不断探讨之中。考虑到编制管理因多阶段性、多变化性而呈现的不确定性，有必要以“管理复杂性”为切入点进行分析[6]，基于机构编制标准与组织职能的密切关联，改变“定事—定编—定员—定费”的直线路向，代之以“因事设编”、“以事定费”、“以事选人”及“以费限编，以人优编”的循环途径。
在事业单位编制标准上，应以“因事设编”为基点考虑事业单位组织职能对人员编制的影响。这可归纳为涉及职能过程和职能结果的工作任务和工作效益两个方面，具体涵盖工作流程及环节、工作职责及范围、工作效率与效益乃至工作时间等。[7]因而，可直接以公众服务需求来平衡各职位人员的工作分工，也可基于考虑宽放因素的净时间研究来探索合适的人员编制标准，强调体现公共服务水平、收益及满意状况的工作职责或工作效能等对人员编制的影响。[8]除了考虑组织职能对人员编制的正向效应外，也需正视“负向性”职能对人员编制的影响，不能忽视“组织、人事、财政一体化”机制中的人力成本预算与人员配置安排。因此，在事业单位人员编制上应遵循“以事定费、以事选人”的原则，并考虑以此为基础的“以费限编，以人优编”要求，分析人力成本投入产出比，在对历史人力成本与人员数量予以回归分析的基础上考虑未来目标以确定编制标准。[9]同时，要考虑编制与人事安排的关系，充分认识人员优化对机构编制的反向影响，强调个人胜任能力与编制状况的“匹配”与“反匹配”，保持“人员—组织”相适应的编制动态调整。[10]
各组织系统中专业化分工和协作要求各部门及人员之间保持一定的比例关系，事业单位也不例外。各部门、职位人员编制标准必然会受同行业标杆性编制标准或是既有的历史编制状况的影响，因而可以在横向和纵向角度的“职能比对”基础上，参照行业或历史人员规模比例或数量状况规划编制标准。此外，还会受到事业单位所处地域、阶段及经济、政治、科技等因素的影响，因而在编制标准规划上也应基于“职能顺应”的要求，顾及政策背景、经济状况、技术条件及组织资源、能力等因素的制约作用。
基于各类因素对事业单位人员编制标准影响层面的不同，我们可以从微观、中观、宏观三个层面构建职能因素体系。在微观上，要考虑组织业务分工基础上“正向”职能的产出价值，将事业单位目标实现下的工作量和价值量要求作为编制标准的基础性影响因素；同时也顾及事业单位财政预算和人事安排中作为“负向”职能的人力资本和人力资源的投入，参照国外公共部门或国内政府机构的成本和资源投入状况，在控制财政比例和确定资源规划方向的前提下进行零基预算和规划。而在中观及宏观层面上，则应基于“参照”职能考虑人员编制的同行水平和历史状况，虑及事业单位标杆部门中及历史状态下的人员编制状况和比例，参考人员配置环境要素，依据事业单位外部环境状况，总体把握和适当调整事业单位人员饱和度和相应的编制规模。[11]
（三）人员编制标准的构造机制
通过对事业单位进行组织梳理和职能解析，可以确定相对应的编制规划方法体系，形成编制标准，“根据自身状况于不同时期运用不同方法的非固定”的“内在精简”模式，而非“下指标”、“一刀切”的“外在精简”[12]，以满足事业单位资源整合和配置优化的要求。在公益一类部门、行政决策类职位编制标准规划上，由于其强调职能过程及成本控制，可以对应选择工作职责要求、具体成本限制等方法，同时参考历史水平、同行水平、组织资源及社会发展状况。而关于公益二类部门、行政决策及行政执行类职位的编制标准，由于主要强调职能结果、成本控制及人事匹配，可以对应选择工作效能需求、具体成本限制或工作效能需求、具体成本限制及人员素质要求，同时参照同行水平、历史水平、社会发展状况及政策环境或经济水平等。而对于公益三类部门、专业执行类职位编制标准，由于更为强调职能结果及人事匹配，却不关注具体成本限制，则可以对应选择工作效能需求、总体成本预算及人员素质要求，同时参考行业比例、历史比例、技术条件及社会发展状况。事业单位各类别部门、职位对应性编制标准方法体系可见表1。
在确定各类编制标准依据的前提下，可以进一步设计各事业单位人员编制标准的指标体系。以事业单位“满足公共需求”宗旨为导向，必然需要关注与事业单位公共服务密切相关的指标，包括人口数量、地域面积、区划幅度、下辖机构、供给总量、服务范围、服务质量、服务满意度、服务数量、费用支出、人员素质、人员结构、系统编制水平、历史编制状况、政策成熟度、体制转型状况、法治状况、廉洁状况、经济发展水平、就业状况、城市化水平、公共部门成熟度、社会化程度、信息化程度、环保水平等，形成“服务中心主义”人员编制标准指标库。指标库中的指标还可分为基础指标和参考指标，并因部门及职位所属行业、类型及区域、层次不同而对应数量增减乃至权重各异。人员编制标准指标库的建立，既为核算事业单位人员配置幅度及限度设定了基本路径，同时也为区分各部门、职位对编外人员的容忍度设定了衡量标尺。[13]事业单位各类别部门、职位对应性编制标准指标体系参见表2。
三、事业单位人员编制标准的基准框架
任何一种编制方法都难以绝对准确地构建事业单位人员编制标准框架，因而有必要摒弃既有的直接核定、单项标准或总额控制等单一性人员编制标准规划维度，对不同类别部门、职位所对应的各种人员编制方法及相应指标体系予以科学组合和综合运用，通过编制总量、分量及增量的递进规划，构建事业单位人员编制标准的“一控二调”基准架构。
（一）分级规划，控制总量
在编制标准规划上，首先需要进行分级规划，依据中央在编制管理上的类别区分，基于事业单位的服务发展状况及地方经济社会发展水平，制定各部门、层级事业单位人员数额和领导职数、结构比例的宏观编制方案。依据科学合理的配置方式和程序而产生的事业单位编制总体规划，除基础性公共服务及特殊保障公共服务的部门、职位编制允许另有专项规定外，其他事业单位编制一般应采取自上而下的方式予以分级框定。
对于各部门、层级事业单位的编制总量，宜实行“总量固化”机制，强调的是“管住”，以规避“功能性冗余”为指向，将功能作为编制设定的唯一依据，实现总量幅度限制。这首先应按照事业单位人员编制“总量控制、服务发展”的要求，对自收自支之外的全额拨款、定额补贴的重点教育、基础科研类等事业单位，正视其编制总量控制与现实编制需求的矛盾，控制现有编制不再增长，并且对编外人员也应严格予以控制，如确因工作需要或上级党委、政府及编制主管部门有明确规定必须调整的，要严格按照“撤一建一”的原则处理。然后，制定统一的人员规模和领导职数界定标准，在合理选择与该地区公共服务的工作量密切相关的基本因素的基础上，确定事业编制总量配置和控制范围，并使现有人员编制总量按“出三进二”或“出二进一”的办法逐步精简至新的标准范围上限以内，并将其严格控制在标准幅度范围内运行。
要准确把握编制总量幅度范围，首先应充分考虑职能要求和成本限制在编制标准规划中的基础功用，以价值分析、成本分析方法作为人员编制标准规划的基本维度，在“投入—产出”分析框架下勾画事业单位在编制管理上的边际投入成本线与边际产出效益线，然后寻找其相交的均衡点。[14](P15-17)由于边际投入成本线和边际产出效益线呈现的分别是先递减再递增及先递增再递减的趋势，其相交均衡点实际上为两个，而对应的人员编制数量临界点也为二，为此，可以根据绩效预算和成本预算来设定事业单位人员编制总体数额的均衡区间及相应极值。然后，考虑行业比例、历史水平及环境要素在编制标准规划中的比照效用，以行业分析、历史分析、环境分析路径确定人员编制总体域值，生成各级事业单位人员编制标准的“总量控制”框架安排。[15]
（二）分类规划，调整单量
在各级事业单位编制“总量固化”的前提下，有必要实施分类规划。各地方编制主管部门根据实际情况进行编制精细化管理，将既定的编制总额分配到各个部门，设计出各部门具体单量的微观编制方案。尽管各行业可以由上级主管部门制定行业统一性编制标准，应属指导性质，仍应以强化地方编制管理部门权限为先导，实际编制单量一般应采取自下而上的规划方式。
对于同地区各部门内部的编制单量，宜实行“单量优化”机制，着重于“管好”，定位于克服“结构性冗余”，在结构比例优化中进行单量结构整合。首先要解决编制存量调剂与部门职能调整之间的矛盾，对富余编制进行资源整合及盘活，引导部门内部挖潜及在经费管理类型相同的单位之间调剂，向职责任务增加的职位或部门流动，使其尽可能地吸收和消化关键职位、部门的编外人员，最大限度地增强现有编制的使用效益。然后，依据事业单位的公益性导向，在全面提升公益性职能价值的基础上，调整事业单位人员编制，实行编制优化配置和转移。横向上鼓励编制向一线重点职位倾斜，以加强一线及重点工作岗位的力量，而纵向上在同一部门内部不同层级之间进行编制下放，鼓励向基层职位倾斜，满足经济社会发展对机构编制增长的实际需求。
至于编制单量优化界域，则应基于“协同化”目标对各级事业单位内部各类别的实际状况进行编制额度的细化框定，在比较优化中分配各级事业单位各具体类别人员编制的区间范围及域值，这就需要考虑职能要求和成本限制在编制标准规划中的基础功用，以价值分析、成本分析方法作为人员编制标准规划的基本分析维度。为保证编制单量“多样性统一”，还要考虑行业比例、历史水平和环境要素在编制标准规划中的比照效用，参考各具体机构人员编制的同行水平、历史状况及环境因素，尤其是行业内外的标杆对照分析，根据中国国情进行编制单量修正，形成最佳状态域值，从而以优化平衡配置理念构建事业单位人员编制标准的“单量整合”结构关系。
（三）分期规划，调转增量
在实现事业单位人员编制标准“单量优化”的基础上，还须制定编制标准的分期规划，扭转以往机构编制管理随政策变化“一收就死、一放就乱”的局面，实行事业单位编制权变管理。这就要求考虑事业单位编制在不同历史时期、不同发展阶段的不同要求，正视社会公众对事业单位服务要求的不断提升，允许事业单位人员保持增量。[16](P32-35)
尽管允许事业单位编制增长，然而对于事业单位人员编制增量，宜采用“增量转化”机制，防止“体制性冗余”，侧重于“管活”，转化增量形式。这首先需要正视事业单位人浮于事与人手不足的矛盾，针对目前编外人员广泛存在的现实，允许一定期限内事业单位编制在既定的预期浮动范围内可以增加数量。然后，在增量确定形态上摒弃固定编制，逐渐形成固定编制基础上的流动编制模式，将现有部分固定编制转化为流动编制。由于流动编制的人力成本投入相对较低，所以，在总体财政预算保持均衡的条件下，可以增加流动编制数量，将编外人员逐渐纳入编制系统之内，消解编外人员问题，而编制转化为流动形式也必然为今后事业单位编制规模的削减消除阻力。
关于事业单位编制各阶段增量转化界点，需基于“动态化”目标进行实际编制极值的综合估算，然后基于权变理论及质量管理方法，找寻各级各类事业单位的最佳编制点。当然，同样要强调行业比例、历史水平和环境要素在编制标准规划中的比照效用，尤其是强调“时间”参量作用，针对社会转型时期不同阶段的不同编制要求，依据政治形势、经济条件、社会环境、地理因素乃至组织自身状况对编制标准的动态功用，进行固定编制向流动编制的“自组织转化”，形成定期调整的“弹性化”编制增量运行轨迹，从而建立事业单位编制“增量转化”自律机制。
四、事业单位人员编制标准的配套措施
以事业单位人员编制标准框架为基准，可建构作为人员配置公式化比例依据的综合性编制标准，并由此制订事业单位宏观和微观人员编制方案。然而，为达致事业单位编制标准化管理，在依存于人员编制标准内在运行机制的同时，也不能忽略社会发展对人员编制标准的体制要求。因而除了构建编制标准框架之外，还有赖于编制标准执行措施的配套。
(1)理念去行政化。落实事业单位人员编制标准，首先要树立事业单位法人治理意识，根据决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效的原则，形成事业单位以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全，能够独立运作、自我发展、自我约束的新的编制管理运行基础。
同时，要消除官本位意识，打破事业单位行政化管理模式，逐步取消事业单位现行的职务等级管理制度及行政级别规定，建立有别于党政机关和企业组织、符合各类事业单位特点的岗位等级管理制度以及与之配套的人员聘用制度、工资分配制度和社会保障制度，鼓励绩效管理改革。新成立的事业单位不应确定行政级别，改为公益目标导向下的岗位等级核定，杜绝事业单位编制内外的差异化工作及待遇。
(2)目标社会化。为推动编制标准的配套实施，有必要推进事业单位后勤服务社会化，收回后勤服务人员占用的事业编制，改由按比例核定后勤服务人员数量及拨付经费。同时还要探索公共服务多样化供给模式，在公共服务供给与生产可分离领域尝试公开招标、委托运营和政府采购形式，以“政府承担、合同管理、评估兑现”的契约方式，将事业单位原来由在编人员直接从事的辅助性、阶段性、事务性工作按规定程序交由非在编人员承担，所需工作费用从财政拨款中按照服务岗位和完成工作的数量、质量以一定标准进行评估后支付，从而最大限度地提高财政资金使用效益，控制编外人员数量，提高公共服务效率。同时，要探索建立事业单位编制标准管理社会化绩效评价制度，以符合不同类型事业单位自身特点的绩效评估指标体系为工具，结合事业单位法人年检工作，对事业单位岗位设置、岗位职责、人员结构、人员数额、领导职数及运行状况、服务质量、财政资金支出等情况进行全方位评估，并依据评估结果相应调整财政支持力度和机构编制额度，形成国家权力机关、政府主管部门、社会中介组织和社会公众对事业单位编制方案落实情况进行多方评估的监督机制。
(3)方式法制化。实现编制管理标准效用还要构筑制度防线，运用法律手段予以保证。尽管中央和地方各级党委、政府出台了不少事业编制管理文件，但其内容滞后性与冲突较为明显，规范化及权威性也不足，因此，在颁布实施《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的基础上，应尽快制定《事业单位机构设置和编制管理条例》或《事业单位编制管理法》，在明确事业单位以发展公益事业、提供公共服务为导向的职能配备、内设机构、隶属关系、规格级别的前提下，对事业单位人员额度及相应领导职数的总量、单量及增量予以严格设定，从而使事业单位编制管理标准在法律上明确且具体。同时，要严格执行与事业单位编制管理相关的法律法规，以“谁批准、谁负责”为准则推行编制管理在职考核、离职审查机制，将编制法规落实作为部门负责人绩效管理常态化内容并与提拔、薪资密切关联。同时，扭转编制管理“弱监督、软监督、虚监督甚而无监督”的局面，推行编制、纪检、监察、审计部门同步监督下的编制问责制度。此外，以社会监督员、投诉热线、公示听证等形式完善群众公开监督制度及投诉举报制度，遏止通过自核员额、自配职数、自定比例等手段扩充编外人员的势头。
(4)手段信息化。事业单位编制标准落实有赖于以电子政务创新编制管理手段，引进先进的编制管理软件，建立动态编制数据库，将各类部门职位名称、人员额度、结构比例、领导职数及实有人员等信息录入电脑，实现机构编制数据的准确统计及机构编制变化数据调整的及时更新。同时，建立事业单位人员编制档案、编制台账、人员变动台账及人员经费账册，对所有机构编制文件按照时间和单位进行分类整理，建立电子档案。另外，要继续推进事业单位网上监管，在联合监督数据交换的基础上实现功能互补和信息共享，强化对事业单位人员配备的实名管理，“全面展示机构编制规格、类别、数量、职数、结构比例及经费来源等现行编制状况和人员姓名、性别、职务、职称、所占编制类型、出入编制时间等实有人员状况”[17]，严格禁止擅自扩超或缩减编制范围以及改变编制经费用途的情形，推动事业单位编制管理逐步由要件监管向要义监管、由程序监管向实质监管、由事后惩戒向事前防范和事中监督的转变。
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