国外公共危机预防审计的实践及借鉴，本文主要内容关键词为：危机论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
“公共危机”一词使用频率极高，但迄今尚没有一个统一概念。美国著名学者罗森塔尔(Rosenthal,1989)认为，公共危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的公共事件。最高审计机关欧洲组织(EUROSAI,2010)将灾难定义为指对一个社区或社会的机能造成的严重破坏，它造成人类、物资、经济或环境的广泛损失和影响，该种损失和影响超过了被影响社区或社会利用正常资源加以处置的能力，大部分情况下是指自然或社会政治性事件。《中华人民共和国突发事件应对法》(2007)中指出，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。上述概念称谓各有不同，表述形式各异，但其本质相同，都比较完整地反映出公共危机的涵义，即公共危机是由于内部或外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态，而能够引起这种危险境况和紧急状态的事件就是公共危机事件。
人类社会的发展不断面临着公共危机的挑战。进入21世纪，公共危机事件在全球范围内频发，如2003年全球非典疫情、2004年印度洋海啸、2005年美国卡特琳娜飓风、2008年中国汶川地震、2009年H[,1]N[,1]甲型流感、2010年海地地震、2011年日本海啸等。历次公共危机事件都对经济社会造成重大影响，凸显了政府对公共危机实施管理的必要性。作为政府组成部分的国家审计机关，在监督、评价公共危机管理中发挥着特殊的功能。
在历次公共危机管理审计实践中，我国政府审计机关不断得到锻炼，审计水平不断提高，在审计介入时点、审计组织方式、审计公告次数、审计监督力量调动等方面的改进十分明显，但我国目前的公共危机管理审计实践重心在于危机发生后的援助款物使用情况的审计和危机恢复阶段的重点工程项目跟踪审计，对危机预防审计缺乏认识。刘家义审计长指出“国家审计应充分发挥保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’功能”，这要求审计机关主动识别被审计单位应急准备上的不足，发现潜在风险，尽早提出建议并采取有效的预防措施，从根本上做到防患于未然。各国政府审计机关基于英国危机管理专家迈克尔·里杰斯特(Michael Regester)提出的“预防是解决危机的最好办法”的思路，除了在危机反应和恢复建设时期开展审计外，还开展了大量的危机预防审计。对此，本文选择了美国、加拿大和爱沙尼亚三个国家的审计案例，介绍其公共危机预防审计的开展，从中总结值得我们借鉴的经验，促进我国公共危机预防审计的开展。
二、国外公共危机预防审计的实践
(一)美国洛杉矶综合性危机预防审计
2008年，由专门为公共部门提供管理咨询的机构——哈维·M.罗斯事务所(Harvey M Rose Associate LLC)对洛杉矶市政府的危机预防和应急工作进行了绩效审计，出具了《洛杉矶应急计划制定活动和城市灾害预防的绩效审计报告》，该审计报告最终由洛杉矶的主计长①向市议会成员报告。
洛杉矶应急预防和应对活动的组织是根据市宪章和行政法规制定的，由市政部门共同承担，审计过程中不可避免地要涉及所有市政部门的工作，重点包括应急行动理事会(EOB)、应急管理部(EMD)和市长办公室的国土安全与公众安全部(HSPS)等三个部门。其中EOB处于中心位置，其职责是监督、控制和管理应急运行组织，在重大危机发生时负责管理公共危机应急活动和危机后的重建活动；EMD属于EOB成员之一，其职责是在重大危机来临时进行协调、管理和指挥，确保应急行动和管理的持续性；HSPS的职责是确保拨付资金的支出与拨款要求相一致。
审计目的在于：(1)确定紧急事件计划制定和灾难预防活动开展的适当性；(2)确定城市对重大紧急事件或灾难的反应是否满足了公众需求。这次审计是继2006年美国审计署(GAO)和美国国土安全部(the U.S.Department of Homeland Security)开展评估工作后实施的，因此，审计工作还需要评价前期审计发现的纠正和审计建议的落实情况。同时还涉及对下列特殊领域的评估：(1)应急运行准备情况，有关管理部门的职责、资源的控制、与其他机构的协调、城市居民和员工的撤离程序、公共健康和应急医疗响应等方面是否统一在依据洛杉矶城市管理法所制定的应急准备计划和灾难预防系统中；(2)沟通和协调的有效性，审计关注应急计划中市、州和联邦机构之间的协调和沟通是否表述清楚，向公众发布警报和信息宣传是否规定清楚。
该项绩效审计遵循2007年修订后的《政府审计准则》，采用座谈会、审查应急方案制定和危机预防活动履行、现场访谈等方法，以调查应急体系中的关键因素。审计内容包括：
1.战略计划制定方面：审计人员通过了解应急战略计划的制订过程、组织基础和地位，说明应急战略计划应包括的内容，重点关注应急战略规划的目标是否明确。结果发现，相关部门未能阐明应急战略使命，也未能制定出实现紧急事件应对长期目标和阶段目标的相应战略计划。
2.应急运行组织结构方面：审计人员对EOB中12家最大机构从事应急预防的人员及其工资、协调人员的配备进行了调查。结果发现，没有明文规定应急人员配备是否适当的标准，部分机构没有配备协调人员；消防部门虽然发挥重要作用，但在EOB中没有正式的职责；EMD没有权威性以确保部门之间持续的协调和合作。
3.应急预防工作方面：审计人员对洛杉矶全部的应急计划，包括应急总计划、运行程序和附件、应急运行组织的分部门计划以及市政机构的应急计划进行分类描述，重点从及时性、持续性和高质量几个方面分析如何改善这些计划。结果发现，在检查的部门应急计划中，约62％至少三年内未做修改，约42％与最新的EMD指南和准则不一致，几乎全部都不符合国家事故管理标准。
4.应急演练和培训方面：审计人员审计了2007年洛杉矶应急人员参加桌面演练、功能演练和全面演练三种不同类型演练的次数和情况、参加培训的情况。结果发现，应急预防演练内容列示不综合、不全面，演练和培训功能难以评价，演练和培训活动协调性不足，演练和培训的计划和选择过程未能建立，等等。
5.应急演练和培训后的纠正行动和报告方面：审计人员重点关注应急演练和培训之后是否建立了行动后的报告和纠正机制，发现洛杉矶并没有建立正式的机制以确保每次演练后都有改进措施。
6.外部协调方面：首先，描述了联邦、州和地方政府提案中对协调的规定，进而分析了影响有效协调的因素。其次，对EMD的拓展和支持、警察和消防部门的努力进行了阐述，说明其协调还存在不足之处。再次，从整体组织结构上分析了郡和地区之间、城市部门之间、私人和非营利组织之间协作中存在的不足。最后，审计人员关注了就危机预防向社会公众进行宣传教育的情况。
7.拨款管理方面：审计人员通过对城市地区安全计划(UASI)拨款的过程分析，发现漫长且复杂的拨款过程限制了实现应急目标的能力，削弱了应急管理，而造成拨款过程延迟的原因在于行政总监和法律顾问的检查、市议会的听证会、UASI拨款的承兑过程等原因。
8.拨款管理结构方面：目前拨款的监督和管理是由HSPS的三个中心——政策中心、拨款中心和财政管理中心负责。审计人员认为对拨款结果进行有效的监督和衡量是至关重要的，但HSPS建立了复杂的方案监督拨款的财务合规性，而市长办公室却没有建立合适的标准评估拨款程序的履行情况。另外，EMD被赋予了全市培训、演练、应急计划实施和协调的职责，却与拨款的管理没有直接的联系，EMD参与拨款结果的评估应该能将拨款活动与应急活动更好地结合在一起。
9.拨款的持续投入方面：审计重点关注：(1)有无对维持应急活动的全部支出进行详细分析的管理报告；(2)在拨款资金有可能被削减的情况下，是否找出相应的资金来源或者对维持当前拨款水平的成本做出估计。结果发现，该城市未能设计出一种相应的机制来维持安全拨款投入和确保成本影响的公开性。
10.紧急事件运作基金方面：审计发现：(1)该基金的目的和预期用途表述不甚清楚；(2)该基金的内部控制存在一定的缺陷。
11.前期审计建议落实方面：审计人员发现，在2006年执行的上期审计所涉及的46个计划领域中，存在34个缺陷。截至本次审计报告编制时，只有7个(占20.6％)缺陷通过实施审计建议得到实质性改善，另外13个(占38.2％)得到一定的改善，而剩下的14个(占41.2％)只得到有限的甚至未能得到任何改善。
在上述每一部分审计发现之后，报告还列示了诸多审计建议，并对其实施进行了成本效益分析。
(二)加拿大不列颠哥伦比亚地区地震预防审计
《加拿大不列颠哥伦比亚审计长1997—1998年审计报告：地震预防绩效审计报告》，是由不列颠哥伦比亚地区总审计长向议院报告的。该审计报告中设定了两个层次的审计目标：评估哥伦比亚地区政府是否达到了应对强级地震所需要的充分程度；若将地震预防措施达到充分的程度，还需要采取哪些行动。审计的范围包括：(1)省级政府和地方政府所采取的措施；(2)联邦政府与省级政府在预防措施上的联系。审计是依据加拿大特许会计师公会所认可的绩效审计准则进行的，采取了其他一些必要的审计测试和程序，并咨询了专家的意见。审计中运用了以下三种基本审计方法：对与紧急计划相关的人员进行访谈；检查与地震相关的当前的文件和未来的发展计划、协议等；向高危地区的地方政府、警察、消防和医院等单位的人员发放调查问卷，以评价地方政府应对强级地震的反应能力和恢复重建状况。审计内容包括：
1.理解地震的风险性和危害性方面：审计人员重点关注省级和地方政府是否认识到哥伦比亚地区的强级地震的风险性和危害性，有无专业人员对风险事件进行科学识别和全面分析，是否制定出完善和连贯的具体计划去评估这些风险对市民、关键设施、生命线和经济的潜在影响程度。
2.减轻强级地震的潜在影响方面：审计人员重点关注政府是否采取以下措施将地震影响降低到最小化：(1)建筑规范方面，对建筑规范进行修订以达到防震要求；(2)土地征用方面，要求根据土壤和地质的信息正确评估地震风险分布地带，做出土地征用决策和紧急反应计划；(3)提高公众的防震意识方面，审计人员进行了一些调查和访谈，确定政府部门有无提高公众防震意识的宣传方案，这些方案是否有效；(4)保险方面，保险业能否满足哥伦比亚地区强级地震后的潜在索赔要求；(5)建筑物翻新方面，政府有无对建筑物进行评估的合理方案，是否明确基础应急设施在地震后能否运行，或者危险建筑物是否可能造成伤亡。
3.在强级地震的应急措施方面：审计人员关注政府是否为保护公众生命和财产安全而实施应急准备，包括地震发生时迅速和有效地对危机进行反应的计划、联邦政府的支持机制、计划的测试及修正程序、责任区边界互援协议、危机的预备资源、危机应对人员的例行训练、危机时的紧急通讯系统、向公众发布警告和地震后保持与公众联络的计划等内容。
4.在强级地震后的恢复措施方面：审计人员关注政府对于经济可持续、清除残骸、实施重建、促进经济复苏等方面是否安排了恢复规划。由于政府的决策能够在很大程度上影响灾后恢复的速度、成本与方式，所以，必须确保政府重视研究这种决策及其落实。
(三)爱沙尼亚应急准备审计
《爱沙尼亚应急准备审计报告》是由国家审计办公室于2007年向议会提交的报告，审计的目的是针对动物疫情(禽流感)、流行病、海洋污染和危险化学品交通事故四项紧急情况，评估爱沙尼亚应急准备措施是否到位，通过审计建议改进不足之处。国家审计署遵循世界审计组织(INTOSAI)的审计准则进行审计，审计对象包括内阁、农业部、社会事务部、环境事务部、经济事务与通信部五个部门。审计采用的方法：分析与四项紧急情况相关的法律、风险评估情况、计划及其他文件；对被审计部门中的职工进行访谈；在征求专家意见的基础上，评估应急准备中风险管理过程的效能。
审计人员认为“应急准备＝应急预防工作(风险评估和风险降低措施)＋应急准备工作(应急计划和执行计划所需的资源)”。审计人员根据这个公式，对不同的危机情况进行审查：
1.针对动物疫情(禽流感)，负责该危机事件应急准备和应急反应的领导机构是农业部。审计人员关注：(1)爱沙尼亚兽医和食品委员会(VFB)对风险评估的要求、持续监督和预防情况；(2)在出现禽流感危机时，农业部、VFB以及兽医和食品实验室要采取的恰当的预防和控制措施。
2.针对流行病，负责该危机事件应急准备和应急反应的领导机构是社会事务部。审计人员关注：(1)流行病的风险评估基准是什么；(2)预防传染病和控制其传播的体系是如何运作的，是否有效；(3)准备工作是否全面。
3.针对海洋污染，负责该危机事件应急准备和应急反应的领导机构是内阁(负责海洋污染的监测和应对)、经济事务与通信部(负责交通安全)和环境事务部(负责环境保护)。审计人员关注：(1)有无全面的风险评估和监测体系；(2)应急准备的资源是否充足。
4.针对危险化学品交通事故，该危机事件的风险评估工作是由内阁(负责救援)、经济事务与通信部(负责道路管理和铁路视察)、环境事务部(负责环境视察)负责的。审计人员关注：(1)是否有综合的风险评估计划、对危险物的监控、对损失的保险、对疏散情况的分析以及对破坏环境的惩罚；(2)是否有全面综合的应急计划，比如资源的取得、培训和演练是否充分等。
三、我国开展公共危机预防审计的借鉴
由上述事例可见，自上世纪90年代末，特别是本世纪以来，国外的公共危机预防审计开展得如火如荼。相比而言，我国在这方面大大落后于西方国家。如何扭转我国目前仅仅重视公共危机发生后援助款物使用情况审计和危机恢复阶段重点工程项目跟踪审计的局面，尽快开展公共危机预防审计，成为我国审计机关面临的一项艰巨的任务。为此，应借鉴国外经验，从以下几个方面入手，大力推进我国公共危机预防审计的开展。
(一)确立公共危机预防审计的先进理念
国外审计机关普遍认识到，只有确保应急准备做到位，才能将危机所造成的人员伤亡和财产损失降到最低。在我国，审计机关对公共危机预防审计普遍缺乏认识，更罔论开展具体的审计实践。为此，应强化我国各级审计机关和审计人员对公共危机预防审计重要性的认识，通过主动识别被审计单位的公共危机预防缺陷，发现潜在的风险，尽早提出建议并采取有效的预防措施，从根本上做到防患于未然，提升审计的“免疫”功能。同时，应做好公共危机预防审计的宣传。
(二)提升公共危机预防审计的法律地位
公共危机预防审计开展需要有相应的审计依据作保障。世界各国由于国情的差别，公共危机预防审计中所依循的审计准则存有差异。如美国执行的审计项目遵循的是国内政府审计准则；加拿大执行的审计项目遵循的是加拿大特许会计师公会所认可的绩效审计准则，并采取了其他一些必要的审计程序；而爱沙尼亚所执行的审计项目遵循的是世界审计组织(INTOSAI)的审计准则。根据国情甚至项目情况采用适当的审计准则，成为一种比较普遍的做法。
在我国，《中华人民共和国审计法》(2006)第23条赋予了审计机关对救济、救灾、扶贫等社会救济基金和社会捐赠资金的财务收支进行审计监督的权力，但仅仅局限于财务收支审计，未能涉及绩效审计，规定范围过窄。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要求“对关系国计民生的……重大突发性公共事项……要积极探索试行全过程跟踪审计”，明确了公共危机管理审计的实施方式，但规定过于笼统，且层次较低。为了实现公共危机预防审计的法制化、制度化和规范化，需要在审计法律法规和审计准则的制定、修订过程中，将公共危机预防审计作为整个公共危机管理审计过程中的重要一环，明确公共危机预防审计的审计主体、职责权限、适用范围和法律责任，细化公共危机预防审计的目标、对象、范围、内容、程序和方法等。
(三)探索公共危机预防审计的实务模式
1.合理设定公共危机预防审计的目标。公共危机预防审计应以风险管理审计为基础，围绕着目标设定、事项识别、风险评估、风险对策、控制活动、信息与沟通、监督等危机风险管理要素，全面评价危机预防管理活动的经济性、效率性和效果性，促进被审单位实现危机预防战略目标、运营目标、报告目标和遵循目标。
2.明确界定公共危机预防审计的内容。国外公共危机预防审计涉及广泛的内容和诸多的部门，且以绩效审计为立足点。在我国公共危机预防审计的开展中，应坚持高起点，兼顾全面，具体应包括：审查公共危机管理制度建设情况，审查公共危机预防机构的运行效率，审查政府部门日常危机应对工作的开展，审查公共危机预防拨款的使用和管理。
3.有效运用公共危机预防审计的方法。审计人员应采用控制测试、控制自我评估、审计调查、访谈等方法，了解被审单位公共危机管理制度、应急机制和预警体系的建立健全情况，发现公共危机管理内部控制的薄弱环节，识别出关键风险，为公共危机预警发挥建设性作用；通过审阅法、核对法等来确定专项经费的使用情况；利用数据库和各种相关应用软件等技术，对凭证、相关业务资料进行分析性复核、计算和分析。同时，在计算机和网络技术的支持下，开发切合实际的辅助软件，加大对计算机远程审计、互联网审计等审计方式的探索和实践，逐步积累非现场审计经验，使非现场审计成为就地审计有益的、积极的补充，提升公共危机预防审计的效率和科技含量。
(四)强化公共危机预防审计的理论研究
开展公共危机预防审计理论研究，对于充实和丰富审计理论，促进审计学科建设，提升审计实践水平具有重要意义。我国的审计理论工作者应重视公共危机预防审计的理论研究，拓宽公共危机预防审计研究领域，丰富公共危机预防审计研究方法，加强公共危机预防审计研究的国际合作。
综上所述，从国外公共危机预防审计的实践中，可以总结出值得借鉴的方面。开展公共危机预防审计，不仅是我国国家审计发展的迫切需要，也是实现我国国家审计与国外接轨的现实所需。为此，应从确立先进理念、提升法律地位、探索实务模式和强化理论研究等方面入手，积极推进公共危机预防审计在我国的开展。
注释：
①主计长是美国市级政府公职，是城市的财政和审计主管，主要是监督和审计美国市级各个财政部门的财政运转和预算运转情况。
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