用责任取代权利——公共行政的逻辑——支援张康之教授“公共行政拒绝权利”的设想，本文主要内容关键词为：权利论文,行政论文,逻辑论文,教授论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
张康之教授2001年撰文提出了“公共行政拒绝权利”这一设想，随后，学者陈忠对此提出异议。[1]此后，张康之教授在2002年出版的《寻找公共行政的伦理视角》这一著作中，认为这是一个“大胆的设想”。[2]笔者认为，在当代中国公共行政的现实中，政府及其官员“拒绝权利”有合理性，并且，拒绝权利的途径只有：用责任取代权利。特写此文，以示支持。
一 公共权力的“悖论”
公共权力的“悖论”，一是指公共权力“公属”和“私掌”的分离，二是指公共权力“善”的目的和“恶”的可能的矛盾。
在现代民主政治的社会里，公共权力无论是名义上还是实质上都来源于人民权利的让渡。在理论上深刻表达这种“主权在民”思想的莫过于社会契约论者。他们从自然权利出发，经过社会契约这个中间环节，最后推导出国家和政府的公共权力来自于人民的给予和委托的结论。自此，人民是公共权力的合法性来源成为了共识。正像美国学者梅里亚姆所言：“人民是一切正当政治权力的基础这个命题在当时是简直没有争论。”[3](P.29)因此，有两个基本的理念被确立了下来。一是公共权力的基础是人民，人民是公共权力的“所属主体”，二是公共权力设立的目的是更好地保护公民的“私权利”，体现了公民对公共权力“善”的价值期待。格劳秀士所言的，国家是“完善的团体”；霍布斯所言的，国家是“伟大的利维坦”、“活的上帝”；斯宾诺莎所言的，“在国家中生活……更为自由”；卢梭所言的，国家是“一个道德的与集体的共同体”、“公共人格”等[4](P.232-264)，都体现了这种“善”的价值期待。
实际上，社会契约论又是以理论的形态折射了近代政治实践中的公共权力主体的分离状态。一方面，人民是公共权力的“所属主体”这是确定无疑的；另一方面，公共权力又被赋予了特定的人，政府是公共权力的实际“行使主体”。契约本质上是“所属主体”和“行政主体”之间的契约和委托。因此，古代原始社会和古希腊城邦直接民主政治下的公共权力主体的统一状态，即亚里士多德所言的“人人轮番当统治者和被统治者”的美好状态消失了。[5](P.312)近现代政治理论和实践的核心问题就是如何解决公共权力“所属主体”和“行使主体”的分离状态所带来的矛盾。其中一个重要的问题就是“所属主体”和“行使主体”的地位及其关系。对此，卢梭指出，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤销他们，对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题。”[6](P.132)所以，从主属关系的角度来理解，毫无疑问，“所属主体”是主，“行使主体”是从，行使主体始终不能脱离所属主体而任意行动。而且在一切较为进步的国家形态和政治体制中都以法律的形式对此加以了明确的规定。
实际上，在政治实践中，公共权力的行使在绝大多数情况下比其所属更重要，因为行使者的影响力比所属者的影响力更大。人们在谈论和研究公共权力时，并没有把焦点放在所属主体一方，几乎毫无例外地都放在行使主体一方。从两个主体的客观表现看，归属主体虽然从绝对数和相对数上都要大于行使主体，但呈现出较大的零散性，其结构尤其松散。行使主体则不然，其数量的大小虽不能与归属主体相提并论，但有着无可比拟的集中性、严谨性和聚合力。现代国家权力的行使主体都构成了一个特殊的社会阶层，利益具有一致性，为其共同利益而呈现出的凝聚力亦相当大。这个事实说明，公共权力所属主体和行使主体的关系并不似契约论者从理论上阐述的那么简单。由于诸多因素的影响，权力所属主体并不能独立地、从容地解决其与处于从属地位的行使主体之间的关系。
也就是说，一方面公共权力是“公属”的，另一方面公共权力又被“私掌”，而且由于“私掌”公共权力的行使主体是一个特殊的利益集团，所以，公共权力在运行中极有可能违背其“善”的目的，而具有“恶”的可能。思想家在表达了对公共权力“善”的价值期待的同时，也表达了对公共权力“可能的恶”的深切忧虑和不安，这是对公共权力“善”的怀疑。亚里士多德说：“人们要是其权力足以攫取私利，往往就不惜违反正义。”[5](P.316)孟德斯鸠就是基于权力“可能的恶”，才论证了三权分立的必要。美国学者格尔哈斯·伦斯基指出：“权力有作恶的滥用的自然本性：这一原则由西方人士所信奉，最迟同文字、文明一样古老。”[7](P.8)
因此，公共权力的悖论就表现为：一方面，社会要保持良好的秩序，就需要公民让渡私权利以形成公共权力来安排和管理社会，这表明社会对公共权力的需要和期待。另一方面，公共权力的“私掌”又有可能使其失去控制，而异化为危害社会的强权力量，这表明公共权力对社会的背叛和侵犯。所以，对公共权力的价值判断也是双重的：一方面，公共权力具有代表社会公正、维护公民权利的“善”的价值；另一方面，对于个体而言，公共权力更是一种潜在的威胁公民权利的可能的“恶”。对公共权力的怀疑和忧虑，必然表现为对公共权力行使主体——政府的怀疑和不信上，英国哲学家罗素则指出“政府也会带来权力的不平等，并且那些拥有极多权力的人会利用这种权力来满足他们自己的欲望，而这些欲望是与一般人的欲望截然相对立的。”[8](P.164)美国学者梅里亚姆则指出，“政府不只是人民的仆人，而且是一个不能信赖的、靠不住的仆人。”[3](P.41)公共权力的“悖论”具体又表现在政府与社会的关系上。一方面，理论上的政府就其实质来说，是公共力量的实体化，政府掌握着公共权力和代表着公共利益。另一方面，实际中的政府又都是社会的异化，它总是凌驾于社会之上，作为一种高高在上的力量统治或管理着社会，社会不再是孕育政府的“母亲”，政府反而成了支配社会的“父亲”。[9]
二 公共权力的责任规定
公共权力的“悖论”是实际存在的，解决公共权力的“悖论”又是必需的。近现代政治理论和实践的主题就是围绕如何解决公共权力的“悖论”而展开的。其中心思想是对公共权力进行限制与约束，即对由于公共权力“私掌”可能带来的“恶”进行控制与约束，以实现公共权力“善”的目的。笔者认为，对公共权力的一种最基础性的控制与约束就是对其课以相应的责任。
从法治角度而言，有何种权利就应有相应的义务，行使何种权力就应承担相应的责任。权力无法脱离责任而单独存在，否则，这种权力就是非法的、不合理的。法治的目的之一就是要确保责任与权力的对等，并建立责任与权力统一的规则。在韦伯看来，官僚制在公共行政领域中的科层结构导致了行政权力的两种分配方式，即结构性分配和功能性分配。不管权力如何分配，都必须对权力行使主体课以相应的责任。因为，权力行使主体被授予了某种原本不属于他的权力，他就具有了某种特殊的“权利”，所以，权力行使主体就必须承担服务于权力所属主体的某种特殊的“义务”。从微观上看，政府组织内部的权力是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责的。根据韦伯的概括，现代官僚制的两个主要特征是：一是公职的等级排列，整个地形成一个金字塔型的权力结构；二是职权的系统分工，每个职位都有其明确的职责和权力范围；而在官僚制的组织结构中，人是与具体的岗位相联系的，也就是说，岗位的权力就是他的权力，岗位的功能就是他的功能，岗位的责任就是他的责任。所以说，官僚制的组织对于其组织中的个人来说，就是一个纯粹的责任体系，而且是一个单向的、定点的责任体系。[10]也就是说，官僚制在对政府权力进行“形式合理性”分割的同时，也对政府及其行政人员的责任进行了“形式合理性”的分割与规定，它体现的是政府及其行政人员应该承担的义务。
可以看出，以现代官僚制为组织形式的公共行政体系对公共权力进行了两个层次的责任规定与控制。第一个层次的责任是指政府作为一个整体的责任。在西方国家，承担这种责任规定的往往是以政府责任内阁制形式出现的，即行政机关是由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式。我国《宪法》也明确规定我国中央人民政府——国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作。第二个层次的责任是指行政人员的责任，即行政人员是否正确地和有效地行使公共权力。美国当代行政伦理学教授库珀指出：“公共行政人员作为一种代理人角色，包括了复杂的责任内容，即对多种委托人负责，这些委托人包括组织的上级、政府官员、职业性协会和公民。”[11](P.64)
公共权力的责任规定所体现的就是公共行政的责任原则。它表明责任与权力是统一的、对等的，拥有什么样的权力，就负有什么样的责任。这种责任规定应该包括两方面的含义：一是政府及其行政人员的行为对社会大众负责，一个轻率的、不计后果的行政行为注定会给社会带来灾难，这是行政组织必须兑现的责任形式，即积极意义上的行政责任。二是政府及其行政人员对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任，这是消极意义上的行政责任，是应该被追究的行政责任。因此，任何行政主体都是责任主体，任何行政行为都必须处于责任状态。这是公共行政的基本逻辑。
三 责任取代权利的理由
1.理由之一：政府的工具价值与“公共人”的角色定位
政府与社会的关系，从根本上讲就是社会中的人与其建立的政治权力的关系，也就是自由与强制的关系。对此，美国政治学家阿普特概括出两个模式，即模式Ⅰ：社会制度→政府→政治决策；模式Ⅱ：政府→政治决策→社会制度的变化。并且他说：“这两个模式造成了一个长期争论的话题，代表了对政府的两种不同的态度。”[12](P.217)对政府的两种不同态度本质上就是：谁为本——是政府还是社会？对于解决这个理论难题，近代以来的社会契约论作出了突出的理论贡献。契约论认为政府应当服务于社会和个人，人们是在一致同意的基础上建立了政府，并把一些权力交给它。对社会而言，政府的作用在本质上是工具性的。
美国著名学者弗里德曼也表达了政府在本质上是工具的观点。所以，他对于美国前总统肯尼迪在就职演说中所表达的信念提出了强烈的批评。肯尼迪说：“不要问你的国家能为你做些什么——而问你能为你的国家做些什么。”弗里德曼认为，不管是前者“你的国家能为你做些什么”，还是后者“你能为你的国家做些什么”都没有正确地表达出合乎自由社会的公民和政府之间的关系。正确的说法是，应当问“我和我的同胞能通过政府做些什么”[13](P.3)。即政府对于人民而言始终应处于工具状态，政府是被设计的、被制约的、能被恰当运用的社会的工具。
政府的这种工具价值与状态必然决定了政府只能是“公共政府”，而公共行政人员只能是“公共人”。根据契约理论，政府与社会是一种契约关系，是一种委托——代理关系，那么，公共行政人员即“公共人”就是一种代理人角色。正如库珀所言：“通过‘角色’这一概念，‘期待’与‘义务’得以便利结合。……我们在各种角色的名义下让自己承担着义务。不管是主动实施还是被动接受，人们在社会生活中都要扮演一系列几乎被规定好的角色，如雇员、父母、公民、团体成员。那些没有被明确规定好的角色，扮演起来就很容易产生问题，其主要原因是：人们对于与该角色相连的责任的界分各执己见，意见不一。”[11](P.11)
公共人是公共权力的实际行使者，而公共人又具有私权利。所以，必须弄清公共权力和私权利的关系。随着人类的发展，社会出现了公共权力领域与私权利领域的分离状态。在私权利领域中，作为权利主体的人是可以而且应该按照自己的需要和意愿，根据自己的能力状况来选择、安排自己的行为，这是人的自主性本质的充分表现；但在公共权力的领域，作为权力主体的人，他必须暂时放弃自己的个人需要和意愿，让自己的意志、利益与行为尽可能地符合全体公共权力所属者的需要和意愿，他不能任意选择和安排自己的意志、利益与行为，必须收敛那些在私权利领域的“自主性本质的表现”。孙中山先生曾经这样谈到在公共权力领域中生活的官员，“于是在为事期内，此少数人，当停止其自由，为民尽职，以答人民之供奉”[14](P.130)。一个著名的政治学格言是这样的：“如果国王作为个人和国王作为国王的角色之间没有区分，就不可能指控国王为自己的利益使用公共资金的行为是腐败。”[15]公共权力领域和私权利领域的区别，使得同在这两个领域中生活的公共人应该具有不同的角色意识，即在公共权力领域内的“公共人”角色和在私权利领域的“私人”角色的区别。权力的行使者必须弄清自己作为公共权力主体和私权利主体之间的角色区别，不能让私权利主体的意志、利益取代公共权力主体的意志、利益，也不能让私权利主体的行为取代公共权力主体的行为。公共权力领域和私权利领域的划分是公共行政人员角色定位的深刻的政治学基础。相对于私权利而言，公共权力从本质上代表着社会的公共利益。那么，作为代理人角色的公共人，其责任和义务又是什么呢？
第一，公共人必须表达公共意志、拒绝私人意志的入侵。尽管，政府作为法律主体，它有自己的意志，既有组织的整体意志，又有行政官员的个体意志。而且在政府的发展过程中，由于其超常的组织性特点，其私人意志常常有独立于公共意志的倾向。但是，这些私人意志必须受到制约，公共人的角色决定了：它必须拒绝具有独立于公共意志之外的私人意志的存在，更不允许有凌驾于公共意志之上的“长官意志”的存在。
第二，公共人必须维护公共利益、排斥自身利益的膨胀。在现代社会中，政府与社会的分离状态是明显存在的。政府及行政人员都有自身的利益需求，这种利益需求常常使政府能自发地形成一股强大的力量，这种力量实质上就是对政府自身利益的保护和政府组织的维护。这样，政府的自身利益就构成对社会利益的严重威胁。这种凌驾于社会利益之上的或者与社会利益相对立的政府的特殊利益是严重违背公共人的代理角色的。
第三，公共人必须实施公共行为、避免权力的暗箱操作。公共权力的行使主体要切实树立公共人的角色意识和公共行政意识，即公共权力的行使一定要遵循公平、公开、公正的三原则，避免权力一切形式的暗箱操作。因为公民处于公共行政的核心地位，“公民第一”的原则是公共行政的核心原则。公民在公共决策上享有知情权和顾问权，公共行政应追求社会分配的公平与公正，公共行政应增加透明度和政务公开，有利于人民的监督与参与。
概言之，处在公共权力领域中的公共人，从意志角度来看，必须拒绝私人意志；从利益角度来看，必须排斥自身利益，从行为角度来看，必须行为公开透明。而意志、利益与行为恰恰构成人的权利的三个最基本的要素。一句话，由于角色的规定，公共人必须让渡自己的权利，即公共行政是拒绝“私权利”的领域。公共人拒绝私权利，只有通过表达公共意志、维护公共利益和实施公共行为等责任和义务的方式来实现。只有这样，行使公共权力的公共人才是“人民的公仆”。尤其，在我国行政官员公共行政意识淡薄的情况下，突出地强调公共人的角色定位，强调其责任与义务、强调拒绝权利、强调用责任取代权利，具有特别重要的意义。
2.理由之二：行政权力具有权利与义务的双重规定
公共行政领域用责任取代权利的理由之二是：“公共人”行使的行政权力本身就具有双重的规定，即既具有权利特性，又具有义务特性。任何权力都是以“命令——服从”方式和规则加以运行的，权力就意味着一方对另一方的领导、管理和支配，这是一条永恒的规律。所以，赋予权力就意味着某些权利的肯定。但是另一方面，行政权力又具有与一般权力不同的特点。因为由公共权力支持的公共行政体现的是“主权在民”的政治理念，它必须表现为责任行政，即它对社会负有责任和义务，这也是一条永恒的规律。因此，给予权力又连带着某种义务的规定。所以，在现代行政关系中，行政权力既具有权利特性，又具有义务特性。[16](P.50)
第一，行政权力的执行性是其权利规定，合法性是其义务规定。行政权力本质上就是执行国家法律和权力机关意志的权力。这就是古德诺所言的相对于“国家意志的表达”的那种“国家意志的执行”。[17](P.12)行政权力执行的特点是无需征得被执行者的同意，即行政相对人有遵守命令、处罚等被执行的义务。所以，行政执行是权力主体的权利，而服从就是行政相对人的义务。政府作为行政权力的执行主体来自于国家法律的授权，它具有执行国家意志的“权利”，另一方面，这种对国家意志的执行必须以法律为基础，即行政权力必须是合法的。行政权力的合法性是指行政主体行使权力必须以法律为依据，受法律约束。
第二，行政权力的管理性是其权利规定，责任性是其义务规定。行政权力是国家行政机关管理公共事务的权力，它是相对于社会公共生活而言的一种权利规定。这种社会公共管理的权力，早在国家出现以前就已经存在。在阶级形成并产生了国家之后，这种社会公共管理的权力就转变为国家的行政权力，它具有了政治统治的功能。而且，国家权力政治统治的功能是建立在社会公共管理功能的现实基础之上的。所以，实施对社会的公共管理也就成为国家和政府对社会负有责任的一种不言而喻的规定。这种权力与责任的共存，必然形成权力的行使者就是责任的承担者的事实。
第三，行政权力的领导性是其权利规定，服务性是其义务规定。尽管在现代社会权力关系中，政府权力有弱化、社会自治权有强化的趋势，但是政府权力和政府的行政领导仍然是社会管理的核心力量。另一方面，随着“主权在民”的政治理念的发展，政府行政的重心逐渐向社会公众倾斜，即行政权力还具有服务于社会公众的义务规定。正是基于政府权力的这种义务规定，许多西方国家都把服务行政作为政府管理的发展趋势，我国政府也把“为人民服务”当作最为根本的政府理念。所以，邓小平说“领导就是服务”，这句话深刻地表达了行政权力是权利规定与义务规定的辩证统一。
行政权力的权利特性和义务特性是行政权力的两种内在的规定性。其中，执行性、管理性和领导性的规定更加强调政府组织自上而下的权力运作和渗透，在实际的过程中，它具有扩张的可能。结果，政府凌驾于社会之上并作为一种高高在上的力量统治和管理着社会就成为一种事实。因此，行政权力的权利规定如果得不到有效的控制，它往往以社会需要管理和领导为借口来扩展自己的内容，随即带来的必然是行政权力的扩张和政府规模的膨胀。可知，现代社会行政权力扩张的深刻根源存在于行政权力的权利特性中。为了限制这种权利扩张，必须发掘出行政权力应有的义务规定，即行政权力的合法性、责任性和服务性规定，而且它们是行政权力非常重要的、不可缺少的一种内在的规定性。道理很简单，权利与义务总是对等的，根本就不存在无权利的义务和无义务的权利，它们是一种对立统一的关系，即“每一方只有在它与另一方的联系中才能获得它自己的规定，此一方只能反映了另一方，才能反映自己。另一方也是如此；所以每一方都是它自己的对方的对方。”[18](P.254)权利规定与义务规定是辩证地统一在行政权力这个统一体中的。传统的行政理论和实践比较重视行政权力的权力特性，因而，政府往往是社会的主导，它导致的就是专制主义的行政或管制主义的行政模式，而现代公共行政理论和实践的重点是强调行政权力的义务规定，因而，必然产生像“依法行政”、“责任行政”和“服务行政”的政府理念。从这个角度看，在公共行政领域，用责任取代权利才能真正体现“主权在民”的政治理念。