农业转移人口城市化进程中的农村土地制度创新_农民论文

农业转移人口市民化进程中的农村土地制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,农村土地论文,进程论文,人口论文,市民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       一、研究背景

       现阶段，在城镇化进程不断推进的背景下，我国大量人口逐步从农业中转移出来，形成了特定的三元社会结构：城镇居民、农业转移人口、农村居民。农业转移人口市民化已经成为一项紧迫的任务，它直接关系到我国新型城镇化建设的质量，也是社会经济转型的重要推动力。党的十八大明确提出，要加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化。对于农业转移人口而言，农村土地具有重要的财产功能、保障功能等，农村土地制度改革是农业转移人口市民化的重要影响因素。

       近年来，农业转移人口市民化进程中的农村土地制度改革问题吸引了众多学者们的研究目光，得出了一些有益的研究结论。农业转移人口市民化过程中的土地问题，关键是在二元土地制度背景下，建立公平的增值收益分配制度[1]；我国土地城镇化明显快于人口城镇化，需要采取措施提高两者之间的协调性[2]；农村土地交易成本过高，已经对农业转移人口市民化产生了消极影响[3]；必须让农民分享城市化进程中的土地级差收益，逐步创新农村土地制度[4]。显然，现有文献是将农业转移人口作为一个整体进行分析，并没有反映农业转移人口的分化特征，也没有从微观视角分析农业转移人口市民化程度与农村土地产权结构之间的适应性。

       本文拟在已有文献基础上，对农业转移人口市民化进程中的农村土地制度改革问题进行深入研究。与现有文献相比，本文的研究视角更加微观，立足于农业转移人口的分化特征，在对农村土地产权结构进行有效分解的基础上，深入分析不同市民化程度的农业转移人口对农村土地产权结构不同方面的异质性偏好，最终提出针对性较强的差异化改革措施。

       二、农业转移人口市民化程度差异

       农业转移人口市民化是以农业转移人口整体融入城市公共服务体系为核心，推动农业转移人口个人融入单位、子女融入学校、家庭融入社区[5]，其实质是保证农业转移人口享有与城镇居民同等的福利和社会保障。显然，农业转移人口市民化是一个综合性的概念，对农业转移人口市民化程度进行评价需要从多个维度展开，主要包括经济状况、政治权利、社会融合、文化生活、心理适应五个方面①。

       由于自身人力资本、家庭资源禀赋、地区经济发展水平等诸多因素的综合影响，农业转移人口出现了明显的分化，市民化程度产生了较大的差异。按照市民化程度由低到高排序，农业转移人口逐步分化为兼业者、农民工、准市民、市民。

       1.兼业者。农业转移人口中的兼业者具有以下特征：户籍在农村；居住在农村；在农村或附近乡镇从事非农产业，同时利用工余时间直接从事农业生产活动，兼业化特征明显；主要收入来源包括农业生产经营收入和非农产业收入两部分。显然，这些人口刚从农业中部分转移出来，从事非农产业的时间和空间都受到较大制约，只有一部分时间用于非农产业，务工区域也仅局限于农村或附近乡镇。虽然兼业者的收入水平要高于农村居民，但与农民工、准市民和市民相比，兼业者的收入水平较低。兼业者的以上特征，决定了其仅仅处于市民化的开始阶段，市民化程度很低。

       2.农民工。农业转移人口中的农民工具有以下特征：农村户籍；主要在城镇工作、生活；主要从事非农产业，非农产业收入是主要收入来源。虽然许多农民工在农村老家还有家庭成员、住房等，春节等重大节日也回乡团聚，但其日常工作、生活的空间主要是在城镇。一些农民工可能在农忙季节短时间回乡帮助农业生产，一些农民工已经完全不从事农业生产活动，城镇非农产业是农民工的主要职业，非农收入在总收入中占有很高比例，与农村居民和兼业者相比，收入水平有了一定程度的提高。然而，由于户籍制度的限制，农民工的工资水平较低②，就业稳定性和公平性得不到保证，社会保障程度较低。虽然农民工市民化意愿强烈，但市民化程度较低。

       3.准市民。农业转移人口中的准市民具有以下特征：已经从农村户籍改变为城镇户籍，但加入城镇户籍时间较短，一般在1年以内；生活在城镇，在城镇有自己的住房；在城镇从事非农产业，职业稳定性较高，非农产业收入是主要收入来源。一些农业转移人口较早进入城镇经商或打工，在城镇具有较为稳定的职业，收入来源可靠，已经积累了一定的经济基础，也基本适应了城市生活，在城市具有一定的社会关系资源，有能力在城镇购房。他们举家迁移至城镇，转为城镇户籍，从法律上正式成为了城镇居民。然而，由于其加入城镇户籍时间较短，还不能全部享有城镇户籍所带来的福利，在城镇生活还会受到一定的歧视，还需要进一步适应城市生活。因此，农业转移人口中的准市民市民化程度较农民工高，但仍然不是完全意义上的市民。

       4.市民。农业转移人口中的小部分人，很早就进入城镇从事非农产业，工作稳定，收入较高；长期在城镇工作、生活，已经完全适应下来，具有自己的社会关系网络；在城镇有自己的住房；加入城镇户籍较长时间，能够享有城镇户籍的全部福利；举家迁入城镇，子女在城镇接受正常的公办教育。这些农业转移人口已经与城镇居民融为一体，成为城镇居民的一部分，其市民化程度较高。

      

       需要指出的是，以上只是按照市民化程度对农业转移人口所做的一个简单分类，实际上在每个类型中，农业转移人口的市民化程度也有差异，还可以进一步细分。

       三、我国农村土地产权结构

       产权经济学理论指出，产权本质上是一组关于财产的权利[7]。产权系统的各个子权利可以进行有效分解，分别归属于不同的经济主体，从而形成一个特定的产权结构。产权结构具有明显的均衡性和动态性特征：产权结构的形成过程，实质是经济主体围绕产权子权利进行持续动态博弈的过程；在一定的制度环境约束下，参与者的博弈达到一个均衡，其结果就是一个特定的产权结构；随着制度环境的变化，参与者的相对支付结构会发生改变，博弈又会达到一个新的均衡，得到一个新的产权结构，产权结构始终处于不断变化当中，本质上是一种“刻点均衡”[8]。制度环境变化所产生的潜在利润“显性化”或者复杂产权的“细分”是产权制度演化的重要方式[9]。

       所谓土地产权，实质上是以土地为客体的各种权利的总和[10]。现阶段，我国农村土地产权制度实行集体所有、农民家庭承包经营的基本制度安排，农村集体拥有土地的所有权，农民家庭拥有土地的承包经营权。同时，国家为了公共利益需要，可以征用农村土地，并给予一定补偿。由此，形成了特定的农村土地产权结构，见表2所示。

       1.农村土地所有权。我国《宪法》明确规定，农村土地所有权由农村集体拥有。然而，由于现行法律对所有权主体的规定存在一定问题，常常导致所有权主体“缺位”或者“越位”。同时，由于农村集体组织处于国家行政科层结构的最末端，上级行政机构可以凭借行政权力对农村集体的土地所有权权利进行干涉，削弱农村集体的土地所有权权利，造成一定程度的产权“残缺”[11～12]。

      

       2.农村土地占有权。农村土地家庭承包经营责任制内在规定了农民家庭实际控制土地，拥有土地的占有权。农民家庭可以通过实际控制权，分享土地的合理收益、适当处置土地。更为重要的是，在我国城镇化进程不断推进的背景下，农民家庭可以凭借实际控制权，拥有剩余控制权和剩余索取权，分享土地增值的剩余收益。

       我国农村土地承包经营制度规定了明确的委托—代理关系[13]，农村集体是土地承包合同的委托方，农民家庭是土地承包合同的代理方。由于主体的有限理性、外在环境的不确定性、信息的不完全性，任何契约都不可能是完全的[14]，我国农村土地承包合同也不例外。虽然国家政策强调农村土地承包合同长期不变，但一些地区的土地调整[15]、国家对土地的征用等都会对土地未来控制权的分配带来影响。因此，农民家庭对土地的未来控制权就存在一定的不确定性。

       3.农村土地使用权。农村土地承包经营合同赋予农民家庭直接利用土地的权利，同时，国家对农用地实行严格的用途管制，坚持“农地、农有、农用”的原则，限制农地非农化[16]。由此可见，农民家庭在土地承包期内享有比较充分的农业用途使用权，但非农用途使用权则受到严格限制。

       4.农村土地收益权。农村土地收益主要包括四个方面：农业生产收益、流转收益、农地非农化增值收益、剩余收益。

       根据农村土地承包经营合同，土地的农业生产收益全部由直接经营的农民家庭获取。

       中央文件明确规定，流转收益主要由转出土地的农民家庭获取③。由于我国农村土地市场化程度较低，土地流转价格的市场形成机制不太健全，导致土地流转价格总体上较低，并没有真实反映农村土地流转市场的供求关系。可以预见，随着我国农村土地市场的逐步完善，农村土地流转价格会对供不应求的市场状况做出反应，最终土地流转价格会不断提高。

       我国相关法律规定，农村集体土地只能通过土地征收转为国有建设用地，由政府出让国有土地使用权。同时，《土地管理法》规定，按照被征收土地的原用途给予补偿，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。由此可见，国家垄断了农村土地征用的一级市场，获取了大部分农地非农化增值收益；农村集体在土地征用、补偿款分配等方面拥有较大的决策权，也分享了一部分农地非农化增值收益；农民家庭所处的弱势地位、众多农民的“集体行动困境”[17]使农民只能获取小部分农地非农化增值收益。

       我国农村土地发挥了多维度功能，具有多方面的价值，如社会保障价值、资产投资价值和未来增加价值等。考虑到制度环境对制度结构的约束作用，我国农村土地承包经营合同是在一定的制度环境下生成的，必然存在一定的局限性，不可能对农村土地的全部价值在事前做出完备的规定，导致一部分剩余价值留存其中。这就意味着我国农村土地产权存在着一定程度的“公共域”[18]，围绕土地剩余收益分配，政府、农村集体可能会侵害农民的正当利益。

       5.农村土地处分权。农村土地处分权主要包括流转权、继承权、抵押权。

       我国《农村土地承包法》明确规定，通过家庭承包取得的土地经营权可以依法流转。党的十八届三中全会又进一步规定，鼓励经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营④。现阶段，虽然农村土地流转市场尚不完善，土地流转收益偏低，土地流转规模偏小，有时还存在政府行政权力的不当干预，但农民家庭的土地流转权基本得到保证，承包土地的农民可以根据自身条件决定是否流转土地、选择合适的流转方式。

       我国现行法律并没有明确规定农村土地的继承权，其间存在诸多模糊之处。在现实生活中，许多地区的农村惯例，事实上默许了“部分继承权”的存在。在这里，诺斯定义的“非正规制度”或者费孝通先生提出的“事实上的体制”，规范了人们的行为，在一定程度上弥补了正规制度或“法定的体制”的不足[19～20]。

       在我国实行严格金融管制的制度环境下，由于涉及诸如农村征信体系建设、执行成本、社会稳定等许多系统性问题，因此现有法律对于农村土地抵押权或者没有明确规定，或者给予了否定性规定。近年来，为了适应农民对土地抵押权的要求，政府开展了试点工作，也启动了立法程序，努力扩大农村土地抵押规模，为农业转移人口提供资本支持⑤。

       6.农村土地发展权。土地发展权即发展土地的权利，是土地拥有者变更土地用途或改变土地集约度的权利[22]。土地发展权的实质是通过合理配置土地资源，提升土地价值，让土地拥有者平等分享土地增值利益[23]。随着大量农村土地改变用途，尤其是农地非农化带来的土地增值收益，农村土地发展权的重要性日益显现。我国现有法律虽然没有直接指明农村土地发展权，但基本采用了农村土地发展权国有模式：通过严格的农地用途管制，规定农民家庭和农村集体仅仅拥有农村土地的农业使用权；国家规定了农村土地征用程序，成为农地非农化的唯一决策者，这意味着农地非农化所带来的巨大增值收益大部分归政府所有。近年来，许多学者提出，农村土地发展权益应该由国家、农村集体和农民共同分享[24～25]。

       四、农业转移人口市民化与农村土地产权结构的适应性

       不同市民化程度的农业转移人口，会依据家庭资源禀赋条件对农村土地产权结构的不同方面提出差异性偏好，进而对土地价值的不同方面提出异质性需求，最终以不同方式利用土地。为此，可以建立一个理论分析框架，如图1所示。

      

       图1 农业转移人口市民化与农村土地产权结构的适应性及其对土地利用方式的影响

       1.市民化程度较低的农业转移人口对农村土地产权具有现时性偏好，比较重视土地的现时价值，倾向于直接经营土地或以短期方式不完全流转土地⑥。具体而言，兼业者刚从农民中分化出来，在从事农业生产的同时，兼业从事非农产业，农业收入在总收入中仍然占有较高比例，总体收入水平较低，对土地的依赖程度较大，土地不仅具有重要的生产性价值，而且是家庭成员重要的生活保障，具有较大的保障性价值。兼业者生活和工作的区域以农村为主，一段时期内还没有进入城镇工作、生活的愿望，市民化意愿低，倾向于直接经营土地。因此，兼业者对农村土地的实际控制权和农业用途使用权具有天然的偏好，比较重视农业生产收益权。现有的制度安排已经将承包地的实际控制权、农业使用权和农业生产收益权都明确规定为农民家庭拥有，因此现行的农村土地产权结构与兼业者的禀赋条件具有较好的适应性[26～27]。

       农民工主要在城镇从事非农产业，非农收入占总收入的比重较大，对土地的依赖程度较低，土地的生产性价值降低。然而，由于户籍制度限制，农民工普遍受到就业歧视，工资水平偏低，工作稳定性较差⑦，农民工需要将土地作为可能失业以后的缓冲，作为家庭基本生活的保障；同时，由于我国社会保障体系尚不健全，农民工的社会保障水平依然较低⑧，因此对于农民工而言，土地仍然具有一定的社会保障功能。虽然农民工市民化意愿有所提高，但市民化能力不强，市民化程度较低。农民工根据自身条件，对土地的未来控制权、流转收益权有较强偏好，倾向于短期内转出土地，如期限较短的代耕、转包等，仅在打工期间让渡土地的经营权，但不放弃承包权。现阶段，农村土地流转市场化程度不够，土地流转价格偏低，不太适应农民工的需求，存在一定的改革空间。

       2.市民化程度较高的农业转移人口对农村土地产权具有长期性偏好，比较重视土地的未来价值，倾向于以长期方式不完全流转土地或以完全方式流转土地⑨。准市民已经从农村户籍转为城镇户籍，在法律意义上成为了城镇居民，在城镇有自己的住房，非农就业技能较强，非农就业稳定性较好，非农收入较高，对土地的依赖程度降低。准市民已经离开农村、进入城镇工作、生活一段时间，不直接经营土地，“恋土情结”逐步弱化。准市民通过长期的非农就业，已经积累了一定的财富，家庭保障和社会保障能力有所提高，不需要将土地作为保障来源，因此不太重视土地的生产性价值、保障性价值。然而，准市民加入城镇户籍时间较短，还不能完全享受城镇户籍所有的福利，在一定程度上仍然受到就业歧视、工资歧视等，在城镇工作、生活的压力较大，需要将土地资产化、资本化，为家庭财力提供支持，因此，准市民比较重视土地的财产性价值。考虑到土地未来巨大的增值空间，准市民会高度重视土地的剩余性价值、发展性价值。相应地，准市民偏好于农村土地的剩余控制权、抵押权、继承权、发展权，倾向于以出租、股份合作等形式长期流转土地，通过让渡期限较长的经营权，获取较大的土地流转收益，但依然保留土地的承包权。现有的农村土地产权制度安排，剩余控制权分配模糊，抵押权、继承权不明确，发展权归国家，与准市民的意愿差距较大，导致其不愿意直接退出土地。

       已经成为市民的农业转移人口，在城镇有稳定的就业和非农收入，基本适应了城市生活，能够平等分享公共服务，对未来生活具有良好预期，经济上已经不需要农业收入、生活方式上已经远离了农村生活。从农业转移人口转化而来的市民，希望能够通过转让方式完全退出土地，充分实现土地的财产性价值；同时，期望以合理方式分享农地非农化产生的巨大增值性收益。然而，现有的农村土地制度安排，并没有合理设计农业转移人口土地承包经营权退出机制，农民得到的土地增值收益比例偏低，财产价值没有充分实现，导致许多农业转移人口虽然已经成为市民，但依然不愿放弃土地承包权，阻碍了农村土地资源的优化配置。

       3.农村土地剩余控制权和剩余索取权的合理分配，对农业转移人口市民化进程具有重要影响。无论是对已经成为市民或准市民的农业转移人口，还是对市民化意愿强烈的农民工，土地的生产性价值、保障性价值都在逐步降低，而土地的财产性价值、增值性价值在逐步提高。现有的农村土地制度安排，保证了土地的生产性价值归农民家庭所有，也承认了土地对农民家庭的保障性价值；但在土地财产性价值的实现机制上，并不能保证农民土地财产价值的充分实现；在土地增值性收益分配方面，农民家庭获取的比例明显偏低。农业转移人口为了能够合理分享土地的财产性价值、增值性价值，就会对剩余控制权、剩余索取权产生强烈偏好。在实践中，许多农业转移人口，虽然已经成为市民，但只愿意在一定期限内让渡土地的经营权，仍然保留承包权，其实质是希望通过拥有土地承包权，掌握剩余控制权、剩余索取权，充分实现土地的财产价值，最大化土地未来的增值收益[29]。在新型城镇化建设过程中，农村土地逐步从生产性功能、保障性功能向财产性功能、资产性功能转变，国家、农村集体、农民围绕土地财产价值、增值价值分配一直处于动态博弈过程中。博弈的实质是关于土地剩余控制权、剩余索取权的分配，博弈的均衡结果会对农业转移人口市民化进程产生重要影响。

       4.长期而言，农村土地发展权所带来的土地增值收益分配对农业转移人口市民化具有深刻影响。相关研究表明，我国城镇化建设不断推进，到2020年，城市化率将由目前50％左右提高到60％，第一产业的就业比重将由目前的超过1/3下降到1/4左右[30]。长期视角下的现代化过程，本质上是农民参与工业化和城镇化、融入城市文明、转型生活方式的过程，即农业转移人口市民化的过程。先进国家、地区的经验和我国已有的实践都表明，在现代化进程中，必然伴随着大量的农村土地用途变更，这就需要通过创设土地发展权制度，明确农村土地发展权归属，科学合理分配土地增值收益。我国现有的土地增值收益分配原则不科学、分配程序不规范、分配结果不公平。国家集土地管制权与征地权于一身，制定了有利于政府的增值收益分配原则，农村集体、农民所得较少；在农村土地增值收益分配过程中，政府行政权力过度干预，农民力量弱小，分配程序既不公开，也不透明，存在许多灰色地带；农村土地增值收益分配的结果，政府得到了大部分，农村集体得到了小部分，农民家庭只能得到很小的一部分。这些弊端严重阻碍了农业转移人口市民化进程。只有以土地发展权为切入点，通过建立和完善基于土地发展权的补偿制度、征地程序、交易市场[23]，才能保证农民科学合理分享土地发展权收益，有序推进农业转移人口市民化。

       五、农业转移人口市民化进程中的农村土地制度创新

       (一)对农村土地制度进行改革，保证产权结构具有一定的弹性，能够适应不同市民化程度农业转移人口的异质性需求，推动农业转移人口逐步市民化。

       现阶段，在新型城镇化建设背景下，我国农业转移人口规模庞大，2013年已经达到26894万人。由于各种主客观因素的综合影响，农业转移人口群体内部已经产生了明显的分化，形成了不同的阶层：小部分人口基于自身有利的经济社会条件，已经实现了较高的市民化；但大部分人口由于受到制度限制、资源约束，市民化程度仍然较低。处于不同层级的农业转移人口，在政治诉求、经济愿景、社会关系、公共服务、心理适应等方面具有异质性特征，对农村土地价值存在差异性要求，对农村土地产权结构方面产生不同的偏好。因此，在社会转型期，需要对土地产权性质进行调整，使产权合约更加灵活，保证产权结构能够适应不同层级农业转移人口的目标需求，逐步推进农业转移人口市民化。

       第一，加强农村土地市场建设，提高农村土地交易市场化程度，增加土地的流转收益。我国《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律制度对农村土地产权结构施加了许多限制，在这些限制条件下，对于农户家庭而言，土地承包经营权中的收益权就显得非常重要，会对农户的行为决策产生重要影响。现有的农村土地制度，基本保证了土地的生产性收益归农户拥有，但土地的流转价格偏低，流转性收益不能充分实现。对于农业转移人口尤其是市民化程度不高的农民工或准市民而言，通过各种方式流转土地的意愿非常强烈，土地流转收益是家庭总收益的组成部分，对其市民化进程具有重要影响。因此，需要加快农村土地市场建设，建立合理的土地流转市场价格发现机制，增加农业转移人口的土地流转收益。其一，以确权、登记、颁证为契机，强化农村土地市场基础设施建设。通过明确农村土地承包经营权内涵、清晰划分农村土地产权边界、赋予农户家庭主体地位，为农村土地市场建设创造条件。中央政府1997年开始要求以书面文件形式确认农村土地使用权，2014年在《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中，又再次强调加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权。然而，数据显示，到2010年仍有约40％的农户没有拿到土地承包经营权证书[31]。因此，需要加快农村土地确权、登记、颁证进程，为土地顺利流转创造条件。其二，加强农村土地市场制度建设，减少土地流转过程中的交易成本。在农村土地流转过程中，存在着多种形式的交易成本，阻碍了农村土地资源优化配置，对农业转移人口市民化产生了消极影响[32～33]。需要建立、完善相关的法律法规，明确农村土地产权主体合法的市场交易地位，确保土地流转在公开、公平、公正的环境中进行，保障农业转移人口正当的土地权益。其三，提高政府职能部门的管理水平，为农村土地市场提供有效服务。推动政府职能转变，强化政府在农村土地流转过程中的管理和服务职能，建立土地流转交易平台、提供土地流转交易信息、完善土地流转档案管理、防范和化解土地流转纠纷，保证土地流转交易健康、有序进行。

       第二，适当调整土地产权边界，增加地权权益的可分割性和可交易性，充分实现农村土地的财产价值。随着经济发展水平提高、产业结构优化，农业转移人口家庭的经济结构不断转型，农业收入在总收入中所占的比例持续下降，农村土地的生产功能、保障功能逐步弱化，财产功能不断增强，农业转移人口对土地产权权益提出了新的要求，希望能够充分实现土地的财产价值，为家庭成员市民化创造条件。原有的农村土地产权制度安排，是在农村经济发展水平较低的背景下做出的，重点保护了农户的土地生产性收益、保障性收益，缺少在新的制度环境下农户对土地财产性收益的合理分享机制，显示出一定程度的滞后性，需要加以变革。其一，适当拓展土地产权权益边界，增加农户对土地财产性收益的分享比例。切实贯彻中央提出的城市支持农村、工业反哺农业的政策意图，树立“抑公扬私”的立法理念，强化农户在产权边界划分中的博弈地位，朝有利于农户家庭的方向适度拓展土地产权权益边界，赋予农业转移人口更多的土地剩余收益权，让土地成为农业转移人口市民化的基础性财产。其二，逐步放松对土地产权的不当管制，寻求一个政府管制与权利主体合理使用的平衡度，进一步细分产权，增加地权权益的可交易性，提高农村土地的财产价值。改变土地管理方式，逐步放松对农村土地过于严格的用途管制，加快制度建设等基础性工作，建立城乡统一的建设用地市场，实现“同地、同价、同权”，充分实现农村土地的财产价值；通过试点逐步扩大土地抵押权的应用范围，增加土地权益的可交易性，使农业转移人口所拥有的土地资产化。

       第三，保证农村土地制度安排具有一定开放性，能够适应未来制度环境的变化。制度变迁理论指出，制度结构是在一定的制度环境中产生的，随着制度环境的变化，制度结构也会发生变化，导致制度发生变迁[34]。制度环境主要由两部分构成：客观的外部环境(资源丰裕度决定的要素相对价格)、相关主体的主观认知。外部环境与主体认知之间存在互动，不同主体认知之间也互相影响[35]。我国经济社会正处于深刻的转型期，在转型期内，生产要素的相对价格会持续变化，相关主体也会产生新的认知和诉求，这就会引起制度环境的不断变化。这就需要对原有的制度安排进行调整，使适应制度环境的变化。由于未来一段时期内，农业转移人口是身份转型最为剧烈的群体，会根据经济发展阶段演变、社会进步等外部环境，结合自身的资源禀赋条件，对农村土地产权结构提出新的认知和诉求，要求调整土地制度，更充分地实现土地的价值。因此，一方面，需要进一步细分土地产权，提高可交易的程度和交易效率，使土地产权结构更加灵活和多样化，能够适应经济社会发展的未来趋势；另一方面，要充分尊重农业转移人口的主观愿望，尊重其合理的异质性诉求，使农村土地制度安排能够对农业转移人口的正当意愿及时做出反应，保证土地产权结构具有良好的动态适应性。

       (二)创设土地发展权，合理分配农村土地用途转换所产生的增值收益，进而科学设计农业转移人口土地承包经营权退出机制，有序推进农业转移人口市民化，优化配置农村土地资源。

       我国城镇化建设对土地提出了大量需求，许多农地非农化，在此过程中产生了巨大的土地增值收益。现行的土地制度安排，政府管制了农村土地的农业用途，同时又垄断了城市土地的供给，获取了农地非农化的大部分增值收益，农户只能获取很小份额的土地增值收益。学者估计，从1952年到2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元[36]。征地过程中的收入分配比例，政府占60％～70％，农村集体占25％～30％，农民仅为5％～10％⑩。应该通过创设土地发展权，完善农村土地产权结构体系，重构土地增值收益分配格局，让农民分享土地增值收益。

       第一，建立并完善包含土地发展权在内的农村土地产权结构体系。土地发展权是对土地进行再开发的权利，本质上体现了土地未来的使用价值，具有明显的动态性特征。我国现有的土地制度安排，强化了政府的管制权，强调政府对土地的静态管理。集体土地受到规划、计划和用途的三级管制，农民家庭虽然拥有土地承包经营权，包括实际占有权、农业用途使用权、部分收益权和有限的处分权，但缺失土地的发展权，因而不能分享土地未来再开发所产生的收益。因此，需要通过创设土地发展权，适当限制政府的土地管制权，寻求一个合适的管制强度[38]，对土地开发的权利在相关主体之间进行有效分割，赋予农村土地产权结构适当的动态演化内涵，适应制度环境的不断变化。

       其一，加强土地发展权制度的顶层设计。土地发展权作为一项重要的土地财产权利，在创设过程中，要明确其法律属性，并在各个主体之间合理配置，这就需要政府在制度层面进行恰当的顶层设计。从法理上讲，土地发展权是内生于土地所有权又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权[39]。因此，我国土地发展权的创设应该充分尊重土地所有权人的权利，可以借鉴美国土地发展权归属于原土地所有权人的模式，规定土地发展权归原土地所有权人，国有土地的发展权归国家所有，农村集体土地的发展权归农村集体所有。同时，政府通过适度管制权的行使，对农村土地发展权施加必要的制度约束；通过适当的税收政策安排，分享土地发展增益。如此，可以建立土地发展权、政府管制权、财税权的有效体系，保证农民能够得到合理的土地发展权对价，政府既能对土地利用进行科学管理，也能获取适当的土地增值收益。

       其二，充分借鉴发达国家和地区在土地发展权设立、运行方面的成功经验。1947年，英国在《城乡规划法》中首次提出发展权的概念。迄今为止，西方发达国家和地区设立土地发展权已经有很长的历史，积累了许多成功的经验，也有许多失败的案例，可以充分学习和借鉴。英国基于“涨价归公”的理念，实行土地发展权国有化，单纯追求制度设计的公平目标，结果不仅失去了效率，也未能真正实现公平。法国综合运用“法定密度极限”制度和土地干预区制度，将土地干预区的开发权赋予土地所有者，将超过“法定密度极限”的开发权收归国家，形成了独特的土地发展权制度[40]。美国的土地发展权制度，规定土地发展权归土地所有权人所有，同时政府从公共利益出发施加必要的法律约束，既保障了土地所有权人的土地发展权益，激励其合理利用土地，也保证了政府对土地使用的科学管理，实现了公平与效率目标的统一。我国可以充分借鉴美国成功的土地发展权制度设计经验，明确土地发展权归土地所有权人，在此基础上建立并完善土地发展权制度体系。

       其三，鼓励地方进行有效的土地发展权创新试验。已有一些地区根据自身实际，进行了多种具有土地发展权性质的制度创新实验。例如，成都市建立的耕地保护基金制度，对农村集体经济组织和农户家庭保护耕地所产生的正外部性进行合理补偿，这其实是对农村土地发展权权益分配实践的有益探索。再如，浙江省在进行土地规划时，充分考虑了各地耕地资源禀赋和建设用地需求的差异性，构建了折抵指标、基本农田易地代保和易地有偿补充耕地三个可操作性概念，运用市场机制进行调节，实现了跨区域土地发展权交易[41]。这些带有土地发展权转移性质的制度创新实验，大多由地方政府主导，基本能够满足当地经济社会发展状况，具有较强的针对性，取得了一定成效。应该鼓励地方进行更多的土地发展权创新试验，总结成功经验，发现存在问题，有序进行推广。

       第二，在土地发展权视角下进行征地制度改革，重构农村土地增值收益分配格局。我国现行的征地制度是在传统的二元体制下建立的，本质上表现为国家对土地征收权的垄断，政府获取了大部分土地增值收益，对被征地主体的补偿没有体现土地发展权的价值。显然，在大量农业转移人口市民化的背景下，这种土地增值收益分配格局不能满足权利主体的基本要求，需要按照土地发展权的逻辑，改革征地程序、完善补偿制度。

       首先，建立公开、公平、公正的征地程序，保证权利主体的土地发展权益。一方面，公开土地征收信息，保证被征地农民的知情权。完善征地信息公告制度，及时披露征地目的、征地理由、征地项目、征地位置、征地面积、补偿标准、安置方法等详细信息，同时以书面形式将有关征地信息通知被征地农民和农村集体经济组织，保证被征地主体享有完整的知情权。另一方面，让被征地农民直接参与补偿标准、安置方法等的谈判，保证农民能够公平分享土地发展权益。在土地征收过程中，合理划分政府行政权力与市场谈判力的边界，使政府行政权力仅仅作用于征地审批、监督环节，让农民和农村集体经济组织等被征地主体与征地单位直接商谈补偿标准、补偿方式等，尽可能发挥市场机制的调节作用。最后，公正处理各种征地纠纷，保障农民的合法权益。征地过程涉及土地发展增益的重新分配，参与主体之间存在着持续的博弈关系，农民的博弈地位相对弱势，其正当土地权益常常受到政府、征地单位等强势主体的侵害，需要完善法律，公正处理征地纠纷，加强对被征地农民的救济，保障农民合法的土地发展权益。

       其次，完善征地补偿制度，真正体现土地发展权价值。农村土地产权结构是一个完整的体系，既包括现时的农业生产等静态价值，也包括未来开发的动态价值。征收农村土地，既要对其农业用途价值进行补偿，也要补偿土地发展权价值。土地发展权价值受区位影响较大，因此可以参照城市土地基准地价制定一个土地发展权的“基准地价”，将征地补偿标准规定为农地农用价值(11)加上基本发展权价值[42]。在制定征地补偿标准时，要树立“抑公扬私”的理念，逐步减少政府在土地征收环节的土地增值收益分配比例，保证农村集体和农户家庭能够分享更多的土地发展权收益。

       注释：

       ①农民工市民化程度评价指标体系构建是一项复杂的工作，既需要定性分析，也需要定量研究，笔者将另外撰文对此进行全面研究，本文只是定性介绍农民工市民化的基本内涵。

       ②陈珣等研究认为，农民工需要经过10～58年，才能达到与城镇职工同等的工资水平[6]。

       ③2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中明确规定，农村土地承包经营权属于农民家庭，土地流转收益应归承包农户所有。

       ④《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确规定，农村土地是否流转，价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定。2015年1月22日，国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》指出，现阶段通过市场流转交易的农村产权以农户承包土地经营权为主，不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

       ⑤2009年，江苏省启动了农地抵押贷款试点，徐州新沂市是首个试点地区。2010年，新沂市农地抵押贷款余额7620万元，涉及农户1326户；2011年，农地抵押贷款余额9821万元，涉及农户1569户；2012年，农地抵押贷款余额11856万元，涉及农户1973户。[21]

       ⑥土地互换、代耕、转包、出租、股份合作等流转形式，虽然农户在协议期内让渡了土地的经营权，但仍然拥有土地的承包权，因此可以称为不完全土地流转。

       ⑦数据显示，2013年，外出农民工人均月收入为2609元，城镇职工人均月收入为4290元，农民工平均工资仅为城镇职工平均工资的60.8％。资料来源于国家统计局《2013年全国农民工监测调查报告》。

       ⑧数据表明，2013年，外出农民工参加养老保险的比重为15.7％，参加工伤保险的比重为28.5％，参加医疗保险的比重为17.6％，参加失业保险的比重为9.1％，参加生育保险的比重为6.6％，明显处于较低水平。资料来源于国家统计局《2013年全国农民工监测调查报告》[28]。

       ⑨以转让方式流转土地，则意味着转出农户不仅放弃了土地的经营权，而且放弃了土地的承包权，因此可以称为完全土地流转。

       ⑩由于村务公开不落实、村务管理不透明、民主监督不规范，“小村官，大腐败”已经成为中国社会转型期一个值得关注的现象。据中央电视台报道，2014年1至9月，全国检察机关反贪部门查办的涉农领域案件中，1/3为土地和征地拆迁领域案例。河南省开封市尉氏县邢庄乡韩庄村原村委会委员、会计兼出纳韩可义，挪用土地补偿款8680万元。内蒙古自治区包头市九原区白音席勒办事处庙圪堵村村主任等村干部，在征用部分村集体土地时，私分土地补偿款232万元[37]。

       (11)《土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

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