土地征用、城建打捆项目融资与开发区热，本文主要内容关键词为：城建论文,融资论文,开发区论文,土地征用论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F293.2
［文献标识码］A
［文章编号］1003-8353(2004)03-0159-05
国有土地收入是我国各级地方政府财政收入的主要来源之一，有“第二财政”之称；城建打捆项目融资是近年来地方政府公共投融资运作有效的项目融资方式；开发区是各级地方政府设立的旨在招商引资、发展经济的人为降低交易成本、进行产业化集聚的特定区域。地方政府将三者结合起来以后，开发区作为一种经济模式便开始异化了。在实践中，地方政府土地运作和投融资是各级、各类开发区发展的助推器。由于前两者的运作机制存在着严重的制度缺陷，目前已经形成了开发区之间的过度竞争，据统计目前全国已有各类开发区3837家，其中，经国务院批准的只有232家，省级批准的1019家，地方政府自办的开发区占到67.4%，地方自办的众多开发区不顾自身的实际情况和条件，往往“大规模、高起点”开发，后续开发得不到保障，陷入了不可持续的开发中，甚至陷入地方政府间博弈的“囚徒困境”（注：在开发区间的招商引资竞争中，许多开发区不顾实际竞相出台压低地价、税收返还等优惠政策，甚至针对同一外商，几个开发区同时竞争，盲目优惠，给地方财政造成了巨大的损失。）。本文试图通过分析我国现行土地征用和地方政府投融资在制度设计和制度安排方面的缺陷，从体制上挖掘开发区间过度竞争的根源。
一、开发区的助推器之一：城市建设打捆项目融资
城市建设打捆项目融资是指将某一城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来，作为一个整体项目向银行贷款。近年来，出于降低贷款风险的需要，各商业银行纷纷把具有可靠担保、还款来源稳定的城市基础设施建设作为信贷投放的重点，打捆项目融资应运而生。此类贷款是目前各级、各类开发区搞“七通一平”的主要经济来源之一，从某种意义上讲，是开发区热的主要助推器。但由于其运作方式并不规范，潜在风险不容忽视。
首先，我国《预算法》规定，地方政府不能借债，不允许有预算赤字，各级地方政府实行的是“以收定支”的平衡预算。但现行分税制下的地方税制体系没有给地方留下与事权相应的足够财力，在地方财政无能为力的情况下，地方政府便采取了各种变通方式举债融资。举债的主要载体是成立代表当地政府从事城市基础设施建设的城市建设投资公司，主要有两类：一类是完全由财政出资成立的非经营性国有投资公司，实行收支两条线的资金管理体制，融资由财政担保，偿债依赖财政。第二类为政府控股的经营性公司，有一定的经营收入，但收入来源以财政拨款为主。
其次，我国1995年颁布的《担保法》规定，除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，在社会经济活动中，地方政府不能向国内任何提供资金的单位进行担保，即从法律上讲，目前我国地方政府的多数债务担保是无效担保。但在实践中，这种明保或暗保行为比比皆是。地方财政的主要担保品是未来一定期限内的地方财政收入。
此外，打捆项目效益堪忧。好的项目（如电力、煤气、自来水、通讯等）不需要打捆，打捆项目（如道路、桥梁及公益类配套设施）大多投资大、周期长、回收慢。因此项目收入本身一般不足于偿债，偿债来源主要依赖土地出让金和部分财政预算外收入。其中有些项目并未得到正式立项或者审批手续不全，这给还款带来了很大的风险。
目前，我国各级地方政府基础设施建设主要集中在各级、各类开发区中，一些老的开发区也纷纷进入二次开发阶段。城建打捆项目融资已经成为开发区基础设施建设重要的资金来源，成为开发区热的助推器。但是，这里面蕴涵着巨大的财政风险和金融风险。问题的关键在于两个“不合法”，即地方政府举债不合法，地方政府担保不合法。在目前的分税制条件下，中央政府对地方政府这种内生于计划经济财政体制的行为是默认（注：在目前我国各级政府实际上把地方经济增长速度作为最重要的干部考核标准之一的情况下，各级政府出于经济赶超目的纷纷举债，对此中央政府加以默认。）甚至是纵容的，这正是导致地方财政投融资不受约束、毫无节制的根本原因。这主要体现在以下三点：
1.没有规范的制度安排限制地方政府的举债规模。按照公共财政原理，在政府公共支出与私人支出的变动调解中，当二者的边际效率相等时，即是二者支出的最佳规模。但是，从公共选择理论看，政治家是为了继续当选而制定政策，而不是为了制定政策而当选[1]。前面已经提到，中央政府在地方首脑的任命上拥有绝对的发言权。目前GDP增长速度是我国各级政府考察干部的主要指标之一，许多开发区是作为“政绩工程”应运而生。一届政府任期5年，而城建打捆融资贷款期限一般在10年以上，在没有法定的政府负债额度限制的情况下，这种偿还责任对举债者来说是标准的“软约束”，这不但涉及到地方政府债务风险的无限膨胀，还有可能引致金融危机。这种偿债“软约束”正是出现开发区热的强劲动力。
2.没有规范的制度安排统计地方政府的举债数量。几乎所有地方政府举债都是多头进行的，有的是政府直接运作，有的是通过财政、计委等部门运作，还有的是通过政府所属的投融资机构运作，更有的是由政府为其国有企业集资和借债出面担保。多元化举债规模失控，地方政府或有债务就会急剧膨胀，据有关部门统计，全国财政赤字县的比例达到50%左右，全国乡镇净负债达1770亿元[2]。没有规范的制度安排指定统一的统计机构，规定统一的统计口径，很难杜绝地方政府举债的混乱局面。
3.投有规范的制度安排限制地方政府的举债数量。国际上一般以《马约》为国债负担率的安全控制线。它规定欧洲经济和货币联盟入围国家财政赤字占GDP比重不得超过3%、国债余额占GDP比重不得超过60%。在成熟的市场经济国家中，地方政府一般对公债规模有严格的立法约束，国际经验表明，债务依存度不宜超过20%，偿债率一般应控制在10%以内。而我国目前地方政府举债规模基本上取决于政府官员的“决策”，而不是地方经济发展状况和财政承受能力。
二、开发区的助推器之二：现行土地征用制度
在开发区建设的初始阶段，地方政府往往依靠增加资源性生产要素投入替代其他生产要素来实现资本积累，通常会圈占大量土地以使开发区能够以土地为初始积累资本。由于开发区园区可享受各种优惠政策，不少地方政府也借此出台“土政策”。低价征用土地，再高价出让，各地政府通过征地可以增加一大笔收入。从这个意义上讲，地方政府土地运营成为开发区建设的助推器。土地运作方式的不规范正是开发区异化的根本原因之一：
首先，开发区建立的初衷是为了集中使用有限的资金，在特定的区域内进行基础设施建设，少达到节省土地、寻求最大产出的目标。但在实践中，开发区却成为“圈地”的主角。在地方政府和开发区的关系中，有的地方政府甚至违反国家对开发区管理的规定，直接赋予开发区“征地”、“规划”、“出租”、“转让”、“出让”、“颁发国有土地使用证”等政府用地权力，使得开发区成为一个“圈地”特区。据调查，全国共有各级各类开发区3837家，其中经国务院批准的只有232家，占6%；省政府批准的1019家，占26.6%；其他2586家都是省级以下政府批准的，占67.4%。据不完全统计，各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了现有城镇建设用地总量。
其次，我国开发区能吸引外商投资的一个重要原因就是土地价格低廉。开发区价格低廉的土地供应减轻了企业的负担，降低了产品成本，提高了产品的市场竞争力，为企业发展提供了支撑，当然这也带动了地方经济发展。对于地方来说，低廉地价往往成为经济发展的助推器。同时，开发区“圈地”成本低，土地又掌握在地方政府手里，通过增加土地资源投入，粗放式开发往往成为开发区起步建设的惟一方式。
再次，在城建用地中隐藏着部分开发区在土地运营中“偷梁换柱”玄机。有的地方根本不具备摘开发园区的条件，却以办教育、发展高新技术产业为名，以划拨方式圈占土地搞开发，然后改变土地用途搞房地产开发，导致划拨土地变相非法入市牟取暴利。有的地方借县改市（区）、乡改镇之机，把大量农用地转为城市建设用地。在地方政府与被征地农民的关系中，一些地方不尊重农民意愿，强行征用农民集体土地，拖欠、挪用、截留土地补偿安置费，严重侵害了农民利益，对社会稳定造成恶劣影响。
最后，我国现行土地征用和土地流通制度存在严重缺陷。现阶段中国农村土地征用是指国家凭借行政权力，通过法定程序，强制性地将农村集体所有的土地转为国有土地，并对农民进行补偿及安置的特定的政府行为。目前，我国各级地方政府基于工业利润高于农业利润的考虑，出于发展经济的需要，竞相建设各级、各类开发区，从而开始了新一轮的“圈地运动”。农民在土地征用中始终处于弱势地位，往往没有讨价还价的基本权利。同时，中国现行土地市场也在政府垄断性控制之中。这主要体现在以下四个方面[3]：一是以法律、法规名义设置市场准入歧视，禁止集体土地产权入市，授权地方土地储备机构侵权经营。二是地方政府滥用“公益用地征地权”，控制土地市场供给源头。三是地方政府垄断一切土地经营的中介竞争环节。四是地方政府运用行政权力保护违法用地。垄断的政府征用土地制度和政府垄断土地市场，势必造成土地被滥用的后果。
导致这种土地管理混乱的深层次原因在于，由于计划经济体制传统的延续和意识形态的影响，目前的土地征用制度和土地产权制度有悖于市场经济产权等价交换的内在逻辑。在地方政府“经营城市”的理念下，垄断的征地权极易被拿到市场上换取垄断利润，这是典型的政府机会主义行为。
三、制度安排与市场运行机制的内在统一：一种思路
萨克斯(J.Sachs)在研究中国与俄罗斯转轨经济绩效时指出，中国经济的高速增长并不是制度转轨的产物，二元经济转型导致的产业结构升级是中国经济增长的核心源泉(J.Sachs,1994,1996)。刘元春利用回归和结构计量方法，详细分析出各种因素对中国经济增长的贡献，证明了中国高速经济增长的核心因素不仅在于渐进式制度改革，而且得益于转轨的“后发优势”。刘认为，二元经济转轨引起的产业结构的升级无论从增长质量的改善还是经济增长的边际贡献上都高于经济制度变迁[4]。其共同论据之一是：中国和越南等国出现高速经济增长而前苏联各国出现经济崩溃的原因，并不在于这些国家所采取的经济制度变革方式存在着巨大的差异，而在于中国和越南这些国家享受了转轨的“后发优势”，因此，未来经济改革的核心应当从过去的所有制改革、市场化和开放化转到以二元经济转型为主导的产业结构调整上。
对此，笔者不敢苟同。固然，一国经济发展水平越高，各种扭曲以及固定资本存量越大，转轨成本也就越高。因此，对中国来说，发展水平的低下不仅不是一种负担，反而是一种资本。但这种发展路径上的优势丝毫不能替代制度创新和制度重建对一个转轨国家的重要性。换句话说，制度变迁对一国经济发展的影响应该是间接的和内生的，是长期的和宏观的，然而产业结构升级对一个国家来说，主要表现为生产组织方式、产业机构模式和产业升级速度的变化，是直接的和阶段性的，是内生寓于制度安排的。举个简单的例子，美国和前苏联一度曾同时达到当时世界上最先进的产业结构水平，但是其内在逻辑是截然相反的。前者是基于内生于市场经济制度安排的自然演化，而后者是中央政府缜密的计划体制下的产业结构模仿。这种直接了当的模仿在短期内是有效的，因为它节约了自然演化的时间成本和创新的经济成本，但它却缺乏进一步演化的内在动力，其软肋是内生于市场逻辑的制度安排的缺位。在此，如果现在就认为，未来经济改革的核心应当从过去的所有制改革、市场化和开放化转向以二元经济转型为主导的产业结构调整上为时尚早。并且一味追求产业结构升级也并不一定符合我国的国情，我国的比较优势是充足甚至过量的低水平劳动力，而目前的产业结构升级已经出现高科技淘汰劳动力的局面（钟大军，2003）。
改革开放以来，我国一直遵循着增量改革的渐进式改革方式。其主要特点是对市场增量的培育与对既得利益集团的妥协并存。基于这种独特的改革路径，在我国目前的市场经济中，依旧存在大量内生于计划经济的制度安排。由于许多现行制度安排的内在逻辑与市场经济的运作机理在本质上存在冲突，许多在市场经济国家已经演化成熟的经济模式移植到我国很容易就会发生异化。例如股市、股份制企业治理结构、开发区等都在此列。这实际上是“转轨型”发展中国家遇到的普遍问题。
按照这个思路剖析开发区现象，我们很容易得知开发区过度竞争的深层次原因，即地方政府投融资体制和现行土地征用制度在制度设计上与市场经济的内在逻辑相悖，进而导致了开发区这种经济发展模式的异化。换句话说，只要这两者在体制设计上没有得到重建和创新，即使不是开发区，它也会导致其他经济现象的异化。
四、土地征用与城建投融资制度改革的方向
在我国现行的土地征用制度中有两个问题非常突出，一是中央作为委托人，力图用规划报批等计划手段来控制地方政府的行为，很难避免代理人的机会主义行为，这主要体现在上下级政府间的信息不对称上。依靠不定期突击检查的方式是苍白无力的，它只是一种博弈的方式而已。二是征地当事人双方不是平等的等价交换关系，特别是在对“公益性土地”的征用中，制度安排本身取缔了农民讨价还价的余地。这实际上导致了地方政府征地行为的科尔内式的预算软约束。“信息不对称”和“预算软约束”则是传统计划经济体制的顽症，可见现行的土地征用制度在很大程度上内生于计划经济体制，与市场经济是格格不入的。换句话说，在现行的土地制度安排下，地方政府经济行为发生异化是符合逻辑的，即使不通过开发区热表现出来，也会通过房地产热表现出来，这也是为什么改革开放以来土地被滥用现象屡禁不止的根本原因。因此，今后的土地制度改革至少应涵盖以下三个方面的内容：
1.从长远来讲，应通过立法程序建立完整的土地产权，即土地私有化。但目前我国人多地少、二元经济结构以及意识形态等特殊国情下，采取农村土地集体所有制这种替代方式应克服其主要弊端——集体产权的虚置。在现行的制度安排下，集体土地没有法律上的处置权、收益权、流转权，政府以国家名义源源不断从农民手中征用集体土地，以强制剥夺集体土地产权剩余价值来形成政府的垄断利润。1999年立案查处的各级政府（包括省、市、县、乡政府）违法案件共5212件，涉及土地面积2572.8公顷。其中，未经批准占地案件66.67%，居违法案件首位；买卖或非法转让土地分别占15.29%和11.71%，居于第二位；低价出让土地的案件和面积分别比1998年上升了180%和205%，并呈继续上升趋势。因此，我们有必要通过立法形式延长和固化农民的土地使用权，并规定在法定使用期限内，农民享有收益权和相对独立的流转权。
2.通过立法形式赋予农民在土地征用和征购中与政府平等的法律地位，以法律形式赋予农民在土地征购中讨价还价的平等权利。除涉及国家安全及不可抗拒的因素以外，政府无权征用，只能征购土地。征购价格是由独立于地方政府以外的中介评估机构参照二级土地市场影子价格确定。这样，地方政府征购土地的数量约束除了中央政府的土地利用规划以外，还包括地方财政预算的“硬约束”。这种方式在短期内可能会增加地方财政负担，但是在长期却可以保障土地的利用效率，并同时解决了中央政府土地管理的信息不对称问题和失地农民的利益补偿问题。
3.应取消政府对土地流通环节的垄断。政府垄断一级市场的政策理念从来就只是理论模式，不可能真正公平地彻底实施，而公共产权的国家激励机制很容易异化为政府权力寻租机制。因此，必须取消地方政府对建设用地市场准入的垄断，取消地方政府对建设用地生产过程和土地市场运营所有环节的垄断。
在目前经营城市的理念下，出于赶超的目的，无论在东部发达地区还是西部落后地区，地方政府对基础设施和公益性设施的投资饥渴被无限地放大了。因此各种变通的地方政府举债方式层出不穷，并已经积压了惊人的债务风险。为此，今后的地方投融资体制改革至少应涵盖以下三个方面的内容：
1.建立地方公债法。通过立法形式设立统一的公债统计口径和统计主体，使地方政府举债由地下转为公开，由分散的暗箱操作转为规范统一的政府行为。
2.统一债务管理。由中央政府设公债委员会，对全国的地方债务进行监管，地方政府举债必须上报审批，同时，地方人大也要对政府举债予以审查和监督。
3.严格确定债务规模。毋庸讳言，各地确实存在着基础设施或公用事业薄弱的状况，但债务适度和安全应是首位的，地方举债与地方财源、财务收入必须有个恰当的比例，地方政府应充分考虑财政收支、债务还本付息、社会应债能力等诸多因素，以定性和定量的分析方法对债务规模予以测算，否则就可能会使地方政府陷入债务困境。
综上所述，开发区热的深层次原因在于现行地方政府投融资和土地征用这两种制度安排与市场经济的内涵相悖，其引申涵义是体制改革只能继续深化而不是轻易地把注意力转向产业结构升级或者其它别的什么方面。
［收稿日期］2004-03-23