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一、北京农村土地征占现状
1998年至2003年，北京市非农建设共征占农村集体土地33.7万亩，平均每年征地6.7万亩。从征占土地的发展速度看，这5年还要划分成两个阶段，第一阶段是1998—2000年，全市各类建设项目共征占农村集体土地6.47万亩，每年平均征占2.16万亩；第二阶段是2001—2003年间，由于城市化进程步伐加快，各类建设征占土地数量迅猛增长，近3年共征占27.24万亩，是前3年征占土地数量的4倍多。
在北京各类建设项目征占各类农村集体土地中，农用地征占面积最大。从1998—2003年6年间，共征占农用地面积达19.21万亩，占这些年征占土地总面积的57％。而在征占的农用地中，耕地流失最为严重。6年共征占耕地14.68万亩，占农用地总征地面积的76.4％。如前所述，这6年中北京耕地减少近100万亩，除建设用地征占外，还有80多万亩土地主要用于退耕还林、发展果园、发展淡水养殖业等；其次是各种建设用地（如建制镇、居民点、交通运输、水利设施等建设），年共占用土地13.06万亩，占这些年征占土地总面积的38.7％。而荒草地、沼泽地、 裸土地等未利用土地征占数量最少，这与该类土地位置偏僻、开发难度大等因素有关。
表1 北京市各类建设项目征（占）农村集体土地面积（1998—2003）
征（占）地面积（亩）
年份
农村集体土地
农用地 其中：耕地 建设用地
未利用地
1998
25022 19115
180185372535.5
1999
22754 10571
8937 53972195
2000
16897.5 10489.5
6208.5
6208.5
199.5
2001
89529 48222
39052.5
39052.5
2253
2002
86109 48289.5
3539135391
2427
2003
96763.5 55459.5
39196.5
39196.5
2109
资料来源：北京市国土资源和房屋管理局。
从各种非农用地的征占用主体来看，国家建设征用土地比例最大（包括公益性、商业性、经济开发区用地），农用地转变为建设用地占年内征占农用地面积60％以上；企事业单位建设占用土地比例居第二位，且呈逐年上升趋势，2003年最高达到征占地面积的25％；乡村集体非农开发（包括农村道路、农田水利、集体公共设施与公益事业等）圈占土地为2％左右，略高于农村个人建房用地。
表2 北京市各类征占农用地情况（2001—2003）
2001年2002年2003年
国家建设征用％57.6 71.3 63.6
企事业单位占用
％12.5 13
25
乡村集体建设％1.8 2.1 0.9
农村个人建房％0.5 0.7 0.7
绿化和退耕还林
％21.9 8.4 6
其他％5.7 4.5 3.8
资料来源：根据课题调查数据整理计算。
注：本表比重（％）是指该种征占地面积占年内征占地总面积的比重。
二、北京失地农民数量
北京市到底有多少失地农民，目前还没有一个精确的数字。由于统计口径、统计质量、计算方法等不同，各部门估计的数字均有差别。北京市农委估算，京郊失地农民在50万人以上。市纪委联合课题组估计，全市涉及失地农民的总量在115.1万人左右。而本课题组调查结果是，2001—2003年，全市由于农村土地征（占）用导致的失地农民约占农业总人口的10％，3年共计94.6万人（参见表3）。由于课题组调查区域多是失地农民较多的城乡结合部，用上述比例估算的全市失地农民数量，可能偏高。在咨询有关专家的基础上，根据各部门提供的数据和本次调查的实际情况，对该数据进行了调整，最后估计北京失地农民人数可能处于80—100万人之间，该规模相当于目前北京318万农业人口的1/4强。
表3 北京失地农民数量（2001—2003）
2001年2002年2003年
乡村户数 户1276334
1280110
1310533
失地农户占农户总数比重
％11.77 11.12 10.42
失地农户数户150224.5
142348.2
136557.5
农村人口 万人
361.6 357.6 360.6
农业人口 万人
342.2 329.4 318
失地人口占农业总人口比重 ％10.2 9.54 8.9
失地农民数量
万人
34.9 31.4 28.3
资料来源：根据课题调查数据整理计算。
1.因国家建设项目征用而失去土地的农民。全市共有18个区县，除东城、西城、崇文、宣武外，其他14个区县均有征（占）用农村集体土地的建设项目。据统计，自1999年1月1日至2004年9月30日，全市经国务院及市政府批准征用农民集体所有土地的面积共计27.8724万亩，其中，经国务院批准的面积为3.8114万亩，经市政府批准的面积为24.061万亩。根据北京市国土资源局2001—2003年征地台帐记载的27.2万亩来确定因国家建设项目征地导致的失地农民的数量，大约为25.9万人。
2.因建设绿化隔离地区和“五河十路”生态林而失去土地的农民。按照《北京城市总体规划》，2001—2003年，全市实际新增城市绿化隔离带和“五河十路”绿色通道39.3万亩，大约涉及37.4万失地农民。
3.因乡、村两级自行转让或租赁而失去土地的农民。如以失地农民总量94.6万人计算，减去国家征地的25.9万，再减去绿化失地的37.4万，这部分失地农民大概在31.3万人左右；如以失地农民总量80—100万人计算，因乡、村两级自行转让而失去土地的人数应该在20—30万人。
三、北京农民失地过程中面临的主要问题
（一）失地农民补偿问题
1.征占地补偿标准偏低。北京地区农民土地的征占一直遵照《土地管理法》规定执行，如果农用地平均年亩产值为1000元，以此计算征地补偿费最高为每亩3万元（不含青苗和地上附着物补偿），以农村人均占有耕地1.1亩计算，那么每个失地农民最高获得补偿费为3.3万元。这一数值仅相当于北京城镇居民年可支配收入2.37倍（2003年为13882.6元）。如按北京目前农村人口的平均生活消费支出计算（2003年为4655.3元），只能维持7年的生活。如果按北京城镇居民平均生活消费支出计算（2003年为11123.8元），仅能维持3年。这是计算了补偿费最高上限，而实际执行起来根本达不到该标准，实际上现在有些重点工程的征地补偿费还达不到3万元，一般来讲就几千块钱。
相对于土地预期收益而言，北京市城近郊区农民的人均年纯收入一般在5800元以上，如按土地承包期30年计算，其预期收益超过17万元，扣除已承包年份，也在12万元左右（京郊土地从1997年开始第二轮承包）。由此可见，这种对失地农民补偿的测算方法和补偿标准已跟不上经济发展的现实，政府提供的其他途径的安置能力也很有限，导致失地农民对将来的生活忧心重重。
2.征占地补偿款概念含混，“四费”剥离不清。《北京市建设征地补偿安置办法》规定，征地单位支付的征地补偿费，包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和其他土地附着物补偿费（简称“四费”）。调查发现，京郊大多数村在与征地单位签订征地土地协议时，根本没有一个明确的计算土地补偿费的依据，与征地单位的讨价还价只凭经验，协议中只确定了每亩的征地补偿费总额，不分项确定补偿。有些村对地上物和青苗的补偿费能够合理评估，足额及时拨付，但也没有分清“四费”的具体数额。导致出现以总数不少掩饰土地补偿费和安置补助费的不足，以多付地上附着物和青苗补偿费、少付土地补偿费和安置补助费，或者按协议安置农民转居、转工，但根本不支付土地补偿费等问题，都严重损害农民的整体利益和长远利益。
3.征占地补偿款分配标准不一。对于国家征用土地中，在支付征地补偿款时，有的是征地单位将补偿款全部支付给村集体经济组织，有的是支付给乡镇。乡镇收到补偿款后，有的全额拨付给村集体，有的按一定比例划拨给村，但划分比例也各有不同。而在乡村违法占地中，在土地补偿费分配上存在问题。如有的村土地补偿费能全额到户，有的部分到户部分留村，而留村的比例又各不相同。在发放对象上，有的按人口发放，有的按人口发放一半，按被占土地面积发放一半；即使按常住人口分，也涉及到有田无户口、有户口无田，以及农转非人口是否参与分配等诸多问题。
（二）失地农民安置问题
1.失地农民就业安置政策尚未完全落实。目前，建设征地后，政府对被征地农民多数进行农转非，或者是一次性发放安置补助费后自谋职业，或是转工安置。据市国土房管局统计，2001—2003年全市因征地涉及农转非99995人，其中， 转工安置的只占5.6％，其余均是自谋职业。由于失地农民就业难，再加之农村社会保障体系还没有完全实现市级统筹，城乡社会保障体系衔接又不到位，多数农民失去土地后，都很容易陷入“种田无地、就业无岗、低保无份”的困境。
2.拆迁企业职工失业过度集中。在北京绿化隔离带建设地区，由于乡村企业拆迁过多过急，出现了企业职工集中失业问题。据调查，全市绿化隔离地区规划范围内共有各类乡村企业3671家，经过审核批准暂时保留的只有149家，需要关闭、搬迁的3522家，占96％。大批乡村企业被迫关闭、搬迁和拆除，不但造成了以往安置转非劳动力的主渠道变窄甚至堵塞，而且大量已安置就业的转非劳动力又集中下岗待业。仅朝阳区2000年初到2003年上半年绿化隔离地区就拆迁集体企业560家，资产损失达10.3亿元，失业13191人。丰台区因绿化占地拆迁工业企业434家，涉及企业职工9144人，其中分流到其他企业3652人，下岗5492人。
（三）征地政策执行中的问题
1.征占地协议主体有错位现象。按照规定，征地单位与被征地农村集体经济组织或者村民委员会协商签订书面征地补偿安置协议。但在实际中，有些征地协议是用地单位与乡（镇）政府签订的。
2.征地公告制度未得到严格执行。国土资源部2002年1月1日起施行的《征用土地公告办法》（第10号令）规定，“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告”。事实上，北京地区征占地的多数项目没有严格遵守该制度，对征用土地方案、征地补偿、安置方案进行公告，工作中通常以《土地补偿协议》代替“征地公告”。
3.村集体经济组织使用收款票据混乱。村集体经济组织收到征地补偿费后，应当开据行政事业性统一发票，但在实际中所开票据种类繁多，有工商企业资金往来发票，有经营娱乐性发票，有农林牧渔专用发票，有服务业发票等。
4.村级财务管理不规范。村级财务管理上，存在着一些村民自治组织没有建立财务管理使用制度，不按规定将土地补偿费纳入村级财务公开内容，以修建村内公共设施为名将土地补偿费按比例扣留等问题。农民对这些以各种形式、各种借口挪用和占用补偿费的行为比较反感，屡有抱怨和上访案件发生。据北京市市国土房管局统计，2004年1—5月，该局受理群众来信访432件，接待群众来访392批1748人次，其中集体访104批1184人次；与2003年同期相比，来信访增加2.7倍，来访批数与人次分别增加2.6倍和5.7倍，其中集体访批数与人次分别增加7倍和12倍。
四、对策及建议
（一）加快乡村集体经济产权制度改革步伐
法律设定的乡村土地集体经济所有权，其主体的概念模糊、笼统，“农民集体”没有明确的法人代表。这就使得在土地征占过程中，可能出现农民真实意愿被扭曲、利益受到侵害的问题。也可能有一些村、组干部利用职权，充当所有权代言人，私自为己谋福利。因此，大力推进集体经济产权制度改革，让农民享有真正的所有权而不是名义上的所有权，成为解决农村集体经济所有权虚位和失地农民问题的根本所在。
1.明确集体经济资产权属，保护股东（即农民）的利益。按照“资产变股权，农民当股东”的方向，认真落实北京市农委《关于积极推进乡村集体经济产权制度改革的意见》（京农发[2004]28号）。明确在进行集体资产分割时受益主体，规范集体资产分割的方式和操作程序，切实将集体资产公平地分配给农民，保障失地农民的利益和杜绝腐败。
2.做好集体资产的保值增值工作。明确集体资产保值管理责任，严格清查和评估；制定巡回检查制度，力推改革后的集体经济组织“回头看”，检查改革时的资产审计与评估资料，看有无漏审漏评集体资产，一经发现坚决重新评估和确认，确保集体资产不受损失；注重盘活存量资产，实现集体资产增值目的，同时还必须加强监督、审计，杜绝挪用现象的发生。
（二）进一步完善征地补偿制度
1.完善土地征占补偿计算方法和标准。首先要严格界定公益性和经营性用地的范围，调整征地补偿标准。制定全市征地补偿最低标准，该标准使农民生活水平至少不低于征地前。对公益性用地征收较低费用，而对经营性用地征收费用标准则要高于公益性用地，遵循市场价值规律，公平合理交易。其次，必须按照土地补偿标准，明确征地补偿款的计算依据，加大征地补偿透明度。
2.实施征地听证制度。制定《北京市征地听证实施办法》，规定村集体经济组织和农户在国家征收、征用土地过程中有听证权。使农民有机会就征地补偿、失地农民保障、房屋拆迁安置补偿等问题上提出自己的意见和建议。
3.严格界定发放土地补偿费的时间和数额范围。为确保土地补偿费及时发放到被征地单位，建议确定给予土地补偿费的时间范围，如在征地后一段合理时间内，如1个月内，全额发放土地补偿费；同时，为保障土地补偿费能被足额发放，规定征地单位可一次性或分几个阶段分发土地补偿费，未按规定发放土地补偿费，接受停工或征收滞纳金等惩罚。
4.为失地农民提供法律援助。为失地农民提供法律援助，使他们能够接近法律和为获得行政救济建立畅通的渠道。如，建立绿色通道，优先接待群体性案件的失地农民；对失地农民申请法律援助的审查，要简化程序，快速办理；对于经济确有困难又达不到法律援助条件的失地农民，可以适当减少或免除律师费等。
（三）完善就业安置政策和加大创业扶持力度
1.完善失地农民创业扶持政策。对失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策，适当减免营业税、所得税、管理费等。同时，建立失地农民就业专项扶持基金，该基金向自办实业而资金有困难的失地农民提供专项小额贷款；给失地农民留有发展的空间。在土地征用后能给失地农民留出一定的土地来壮大村集体经济，发展二、三产业，通过办市场、建旅馆、兴办企业，为失地农民创造就业岗位，也可用获得的利润返还给失地农民，给失地农民生活提供长远保障。
2.进一步加强就业培训力度。利用技工学校、劳动就业训练中心、社会力量举办的职业培训机构等职业培训网络，广泛开展职业培训，并加强农村劳动力的职业技能培训和职业技能鉴定工作；加大培训农民的资金扶持力度，为每个失地农民提供至少3次培训的资金支持。
（四）完善失地农民社会保障机制，解除失地农民后顾之忧
1.提高农民最低生活保障标准。设立北京失地农民低保的专项资金，并适当提高最低生活保障标准。失地农民最低生活保障资金可由北京市、区县及村集体经济组织三级按一定比例负担。
2.设立失地农民征地补偿和社会保障基金。该基金的设立采用受益者均参与的原则，可以从国家将征地拍卖后得到的实际收益、农村集体经济组织得到的征地补偿费、征地单位或农民的劳动力安置费中提取一部分，作为征地补偿和社会保障基金主要来源。该基金应首先并主要用于支付失地农民的养老保险和医疗保险费用。为确保基金的合理使用，应该指定非政府组织统一管理并实施有效监督。
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