试论中国养老保险制度筹资体系的优化，本文主要内容关键词为：中国论文,试论论文,体系论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.6 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826(2013)08-0013-08
中国社会保障制度体系的完善，必须将实现社会保障制度结构体系的合理性放在突出位置。同时，进一步完善中国社会保障制度的内容体系，并加快推进中国社会保障制度层次体系的合理性。社会保障制度层次体系是指社会保障制度主体的责权关系。西方国家社会保障层次体系的基本理念存在一个从个人责任到国家责任再到国家、社会和个人共同责任的变化过程。社会保障制度的发展需要政府、雇主和个人共同承担责任，三者之间应该相互协调、缺一不可。[1]福利多元主义认为，社会福利的建设应该充分发挥国家(政府)、市场(主要指企业，下同)和社会(包括社会组织和家庭等)等主体的作用。[2]与福利多元主义相对应，处于社会保障制度核心地位的养老保险制度的建设需要充分发挥并协调政府、社会经济组织(主要指企业，下同)和国民个人的责任，这是完善中国社会保障制度层次体系的应有之义。
养老保险制度的运行主要表现为一种资金流动，因此，政府、社会经济组织和个人对养老保险制度的责任主要体现为筹资责任。政府对养老保险制度发展的筹资方式主要有制度内的财政支持和保障性的财政支持。例如政府对新型农村社会养老保险制度基础养老金财务责任的承担即为制度内的财政支持；而对企业职工基本养老保险制度的财政补贴则为保障性的财政支持。社会经济组织对养老保险制度的融资可分为制度性的供款和非制度性的供款两种方式。比如，企业需要按照企业职工基本养老保险制度的规定为其职工按该企业工资收入总额的一定比率向制度进行缴费；而各类慈善组织向养老保险制度的捐赠则为一种非制度性的供款。
除了政府和社会经济组织的筹资责任外，国民个人亦需要承担向养老保险制度供款的责任。其供款方式也可划分为制度性供款与非制度性供款。如国民向企业职工基本养老保险制度的缴费即属于制度性供款，而国民个人向养老保险基金的无偿捐赠即为非制度性供款。中国养老保险制度筹资体系的完善需要建立规范的养老保险筹资结构，合理划分政府、社会经济组织和国民个人向养老保险制度的供款或财政支持责任，有效区分制度性财政支持和保障性财政支持、制度性供款和非制度性供款，使得各主体承担起适度的制度融资责任，促进各种筹资方式互动协调发展。
二、中国养老保险制度筹资体系的现状
政府承担养老保险筹资责任的主要手段为财政性养老保险支出机制，企业和个人主要通过向制度缴费(税)来承担其养老保险筹资责任。完善的财政性养老保险支出机制要求合理的支出规模和支出方式；企业和国民个人适度承担养老保险责任要求其向养老保险制度的缴费(税)规模和结构合理化。当前，中国财政性养老保险支出机制存在一定问题，企业和参保者个人承担养老保险制度筹资责任的状况不尽合理，亟须优化，以促进养老保险制度的可持续发展。
养老保险制度财务责任的合理化要求科学划分财政性养老保险支出、参保者个人养老保险缴费(税)、社会经济组织向养老保险制度财力支持的比率，这既要求各个主体向制度的投入与其收入水平相适应，又要充分考虑到国民对养老保险的需要。一个国家财政性养老保险支出的规模与其国民产出分配结构、总税率(企业税收总额占其利润的比率，下同)、贫富差距状况等密切相关。
经过初次分配(假定不包括养老保险方面的纳税或缴费)和再分配(假设仅包括对非物质生产部门劳动者收入的再分配)后，一个国家的国民产出在政府、企业和个人(包括物质生产领域的劳动者和其他需要通过政府实施的再分配来获得收入的劳动者)之间分配。在其他社会经济条件一定的前提下，如果政府收入在这个分配结构中占有较大比率，那么养老保险制度的缴费(税)规模不应过大，即企业和个人向养老保险制度的供款占其收入的比率不应过高，而财政性养老保险支出规模应较大，否则会加重企业和国民个人的负担，不利于企业竞争力的提高和保障参保者个人在工作期的生活质量；如果国民个人和企业的收入在这个分配结构中所占比率较高，那么其向养老保险制度的供款占工资收入的比率可以处于适当较高的水平，财政性养老保险支出规模可较小。
如果一国的贫富差距较大，这意味着对养老保险需求并不是很强烈的高收入阶层占有了较多的社会收入，而最需要养老保险的低收入阶层甚至中等收入阶层向养老保险制度供款的能力受到一定程度的限制。因此，在其他条件不变的前提下，一国贫富差距越大，参保者养老保险制度供款率水平则应越低，而财政性养老保险支出规模应越大；反之亦然。
如果一国的总税率(不包括养老保险制度的供款负担，下同)较高，则说明企业的税收负担较重，向养老保险制度供款的压力较大。因此，在其他条件一定的前提下，一国总税率越高，则其企业向养老保险制度的供款水平则应越低，财政性养老保险支出规模则应越大；反之亦然。总之，一个国家财政性养老保险支出规模应该与其国民产出分配结构、总税率和贫富差距状况相适应，否则会产生负面效应。
新加坡、智利、意大利、波兰和拉脱维亚等国家养老保险制度的实践和效应均印证了上述结论。[3]根据WDI(世界银行发布的世界发展指数)数据，我国的宏观税负在30%以上，总税率大于60%，[4]均处于较高水平，基尼系数已大大超过国际公认的警戒线。因此，企业和国民个人向养老保险制度的供款规模不应过大，财政性养老保险支出规模应该适度增加。
三、城镇养老保险制度筹资体系的优化
根据企业职工基本养老保险制度的规定，用人单位和职工个人的缴费率共计为工资额的28%，给企业和个人带来了较重的负担，如果再加上医疗、工伤和生育等保险的缴费，其负担会更加沉重。因此，财政性企业职工基本养老保险支出应该适当增加，而企业和职工的缴费水平则应有所降低。
要合理确定财政性养老保险支出的规模。养老保险制度所应对的风险随着参保者生理的自然老化在将来的某一时点必然发生(退休年龄之前死亡的状况除外)。财政性养老保险支出应为人口老龄化趋势下的养老保险制度做足储备积累，以备人口老龄化高峰时所需。财政性养老保险支出有利于实现养老保险制度的财务平衡。在2011年企业职工基本养老保险基金来源中，财政投入为2 082.39亿元，占比13.35%。[5]可以说，财政性养老保险支出在一定程度上为养老基金结余规模发挥了增大的作用。从短期看，养老基金并不存在支付困难的问题，但这并不意味着养老基金在长期是充足的。我们可以确定我们认为人们需要的津贴种类和水平，确定未来两三年支付这些津贴的费用，如果这些花费不算太高，就可以采纳这些种类的津贴，同时让它们“在未来自己照顾自己”，此即为政策制定者偏爱的“埋头入沙”方法(亦称“鸵鸟政策”)。[6](P110-112)显然，仅仅考察养老保险制度短期的财务状况进而采取对策并不能确保制度的可持续性。
企业职工基本养老保险制度的长期财务平衡应该引起关注。一方面，企业职工基本养老保险个人账户高达90%左右的“空账”率①给未来制度内资金足额支付养老金埋下巨大隐患，同时，随着我国人口预期寿命的提高和人口老龄化高峰的逼近，养老金支出需求逐步增加，对养老保险制度的长期财务平衡施加了很大的压力。我们应该尽可能预测已经做出承诺的整个时期(至少大约75年)，然后再确定我们能否承担实现这些承诺的费用。[6]
另一方面，养老基金由于缺乏有效的投资运营而收益率低下，这在一定程度上给养老金收入的有效增长带来消极影响。但是这并不意味着我们应该将养老基金过量投资于高风险和高收益的工具，否则会出现养老基金投资“绑架”资本市场的状况。[3]著名经济学家格林斯潘认为，如果政府持有的公司股票过多，就会造成政治力量对资本配置的影响，[7](P8-9)这违背了市场对资源发挥基础性配置作用的理念。同时，我们应充分认识到将养老基金投资于高风险和高收益工具的风险，不能对资本市场持盲目乐观的态度。切忌用国际资本市场或一些国家资本市场一定时期高水平平均投资收益率的经验来推断中国养老基金高水平入市必然取得高额收益。正如著名经济学家曼昆所言，资本市场“过去的成就并不能保证将来的结果”，[7]我们不应该仅仅看到股票市场在某些国家某些时期的高额投资收益率，更应该牢记20世纪30年代初期的大萧条和美国20世纪80年代的“黑色星期一”。养老金制度应为一项能为参保者提供具有安全性和稳定性退休收入的制度，而不是一个充满不确定性、赢家和输家并存的制度。[8]
当然，应该看到，现收现付和基金积累的养老金制度在实际运行中，都会产生一定的基金积累。同时，为了应对人口老龄化的挑战，进行一定基金储备，从制度上保障未来养老金支出是合理的。也就是说，养老基金投资是无法避免的。面对上述状况，我们应该加强对养老基金的监管，专款专用，本着审慎的态度，根据中国资本市场的具体发展状况来选择理性的投资工具和投资组合，循序渐进地提升养老基金入市的水平，努力提高养老基金的投资收益率，并在人口老龄化高峰之时，建立全国社会保障基金对城镇基本养老基金的支持机制。
以上述为基础，需在不给企业和参保者个人过高财务压力的情况下，充分考虑到参保者养老需求，对企业职工基本养老保险制度收支进行科学长期预测，以实现企业职工基本养老保险制度的长期财务平衡为目标，根据不同阶段的经济社会状况，来确定财政性养老保险支出的规模。
要完善财政性养老保险支出方式。鉴于在我国分税制下，中央政府掌握了大部分的财政收入，通过转移支付的方式来为财政性养老保险支出机制的作用发挥提供保障是十分必要的。当前，我国大部分地方政府施政的重点为刺激经济增长的各生产性项目，而消费性较强的养老保险项目则排在地方公共支出次序的靠后位置。因此，近期内，中央政府向地方政府进行企业职工基本养老保险的补贴应以专项转移支付方式为主。同时应该看到，中央政府正在努力改善地方政府执政效果的评价机制，逐渐增强了民生指标在地方政府官员评价中的权重。随着养老保险支出在地方公共支出中的地位逐步提升，中央政府向地方政府的养老保险补贴亦可逐渐通过一般性转移支付在一定程度上实现。
企业和职工的缴费率结构也是实现企业职工基本养老保险制度筹资体系完善的关键要素。适当的缴费率结构要求在确定企业和职工向养老保险制度的供款规模过程中，既要考察要素收益结构状况，以促进企业的可持续经营和保障职工一定的生活水平，又要为我国经济增长模式转变提供支持。
自改革开放以来，我国资本收益占国内生产总值的比重逐年上升，而劳动要素收益占国内生产总值的比重逐年下降，近年来，二者之比约为1.5②。从这个角度看，我国养老保险制度的缴费率结构不尽合理，企业的缴费比例较高，而职工的缴费比例较低，二者之比约为2.5∶1。这种状况要么逼迫企业逃避参加养老保险制度，要么会诱使企业降低职工工资水平或将较低的工资水平作为缴费基数，均给养老保险制度的融资带来消极影响，并侵害了职工的养老保险权益；而那些按规定进行缴费且保持职工工资水平适当的企业的可持续经营或多或少会受到一定的冲击。
当然，应该看到，我国当前投资驱动型的经济增长模式并不具备可持续性，因此，要努力创造条件，增大内需拉动经济增长的力度。在这一过程中，应在降低企业和职工养老保险总费率与保障企业可持续经营的基础上，使企业的基本养老保险制度缴费率结构水平较高，而职工所适用的缴费率结构水平则较低，以保证其一定的消费能力，为扩大内需提供一定的支持。
中国企业职工基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。待遇确定型现收现付制的建立成本较低，并可设定制度相关变量，通过年轻人向老年人的再分配、富人向穷人的再分配、男性向女性的再分配，来发挥制度的互助共济作用。由于在养老金制度建立之初的老年抚养比较低，各国一般采取现收现付制的模式。但是随着人口老龄化趋势的出现，老年抚养比上升，传统的现收现付制度需要不断提高其供款率或退休年龄抑或降低养老待遇才能实现制度的财务平衡，但是供款率和退休年龄又无法无限度的提升，在社会保障待遇刚性的影响下，养老待遇不易降低。因此，其财务稳定性受到了严峻挑战。事实上，在其他条件一定的前提下，如果劳动生产率的提高带来的国民产出增加能够抵消或者超过人口老龄化给国民产出带来的消极影响，传统的现收现付制并不需要提高供款率或退休年龄抑或降低养老待遇才能实现财务平衡。
在制度实施强制性不足或执法不严的情况下，传统现收现付制度极易产生参保的逆向选择和提前退休的冲动。在这种情况下，缴费确定型个人账户计划③在一些国家开始出现，并成为各国改革的潮流，它在一定程度上弥补了传统现收现付制度的缺憾，但是缺乏较为有力的收入再分配，它强调缴费与待遇之间的联系，有利于激励工作者的劳动积极性，延长其在劳动力市场的停留时间。可以看出，个人账户计划与传统的现收现付制度各有利弊，在现实中，很多国家同时实施两种制度，以实现功用互相配合。这种互相配合效果的优化需要合理确定社会统筹账户与个人账户的规模，二者规模的确定应以上述的企业和职工向基本养老保险制度的缴费总量适度降低与企业和个人的缴费率结构合理化为基础。
中国社会统筹与个人账户的规模应该充分考虑制度的强制性原则落实、《社会保险法》实际执行的效果、制度设计的合理性以及与之相关联的制度覆盖率等因素。目前，我国一些企业尤其是年龄结构较为年轻的私营企业为了降低企业运营成本，并不积极参与养老保险制度，很多企业职工也因为较为年轻而无参保意识；而灵活就业人员和农民工等特殊群体要么由于自身经济实力的限制，要么因为制度模式设计不合理所导致的养老权益易损失而并未参加养老保险制度。同时，《社会保险法》的执法不严或一些制度设计的自愿参保原则为上述行为提供了可行性。
上述情况导致了中国企业职工基本养老保险制度的覆盖率并未达到理想的水平。此时，理性的政策选择应是适当增大个人账户的规模，并在控制缴费率的基础上，适度增加企业向个人账户制度的缴费，以激励工作者积极参保，并通过职工本人给予促使企业积极参保的压力，而不断扩大养老保险制度的覆盖面，努力推动养老保险的参保强制原则落到实处。随着养老保险制度的改善和养老保险法律法规执法逐步严格，在优化社会统筹制度防止出现逆向收入再分配的基础上，适度增大社会统筹账户的规模。社会保障制度建设的首要原则是公平原则，如果条件允许，以社会统筹为主的养老保险模式无疑是合理选择。
在降低企业和职工向社会养老保险缴费规模的同时，要逐渐降低企业税收负担，不断提高职工工资收入水平，为企业年金的发展提供有力支持。此外，要以提升各社会群体享受养老权益的公平性为目标，逐步降低财政对公职人员的养老金支出规模。
四、农村养老保险制度筹资体系的优化
新型农村社会养老保险(以下亦称新农保)尚处于试点阶段，但其发展极其迅速，已于2012年底实现了制度层面的全覆盖。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。除了政府补贴外，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，亦鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助，缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。可以说，上述融资结构安排为新农保的制度全覆盖发挥了一定的积极作用，但应该看到，其亦有一些不合理之处需完善。
中央财政的资金补贴缺乏制度保障。尽管我国具备承担上述规定的中央财政对新农保制度补贴的财政能力，但使得这一补贴可持续发展的保障机制尚未建立。因此，应专门建立中央财政对新农保的财力保障机制，明确规定补贴数额调整公式，根据经济发展状况，来调整补贴数额。地方政府对新农保的财政支持能力需提升。根据测算，在新农保实际覆盖10%的人口时，各地财政压力较小；当制度实际覆盖到50%的人口时，中西部地方财政补贴负担开始出现压力，[9](P201-202)而地方政府财力支持是新农保可持续运行的关键因素。建议完善中央政府向地方政府的新农保补贴专项转移支付制度，由中央财政根据各地具体状况来对地方政府向新农保提供财力支持进行专项补贴。
政府财政为新农保参保者提供的基础养老金为不低于55元，各地根据自己的经济状况，对基础养老金的支付进行了一定的补贴，形成了各地数量不一的基础养老金额，但水平仍然偏低。不低于30元的地方政府补贴水平亦很低，对农民参保积极性激励不足，对选择较高缴费档次的补贴增量较少，农民往往选择较低标准(100元或200元)来向新农保缴费。这一融资结构使得新农保给农民所提供的养老金替代率较低。据测算，2009年，基础养老金所能实现的替代率仅仅为12.8%。[9]目前，我国财政收入规模较大，且增速较快，发展势头良好，建议适当增加基础养老金额，适度提高地方政府补贴水平，增加选择较高缴费档次的补贴增量，激励农民提高参保积极性，选择较高的缴费档次，努力提升新农保养老金替代率水平。
当然，应该看到，如果较高档次的缴费水平过高，收入水平一般的农民无力按照较高的缴费档次向制度供款，而富人可按较高的档次向制度缴费从而获得较高水平的补贴，这会带来逆向收入再分配，有损新农保制度的公平性。因此，各地新农保缴费档次的设置应该重点参考当地农民的平均收入水平，根据大部分农民的承受能力来设定缴费档次，谨防逆向收入再分配的出现。
新农保规定，如果参保者死亡，个人账户中的政府补贴部分不可用于继承，这削弱了个人账户的私人属性。在这种规定下，死亡参保者的个人账户资金类似于银行储蓄，社会保障性极弱，显然不利于激励农民参保。因此，明确参保农民对个人账户的完全产权，激励其积极参保，对新农保实际覆盖面的扩大具有很大的意义。
需要指出的是，地方性政府债务问题应该引起广泛关注，这一问题如果处理不好必然会给地方财政支持新农保制度的发展带来极大的负面影响。目前，从整个政府财政角度分析，地方性债务出现的主要原因之一是地方政府的财权与事权不匹配，它实质上是政府的一种超前“消费”，而这种“消费”主要用于投资以拉动经济增长，其最终由国民埋单。应在不断降低地方性政府债务增量的基础上，循序渐进地化解债务存量，防止给新农保的可持续运行带来消极影响。
五、城乡养老保险制度筹资体系的优化
城乡养老保险制度筹资体系的完善是实现城乡养老保险制度统筹发展和提升城乡国民享受养老保险公平性的关键措施。当前，由于城乡之间的社会经济发展水平差异，农村养老保险制度的发展远远落后于城镇，此外，各地区之间的养老保险制度发展亦不均衡。在一定经济条件下，参保者收入水平和企业向养老保险制度缴费的能力是一定的，政府财政对养老保险制度的补贴就成为促进城乡养老保险制度公平发展的主要力量。政府财政对城乡养老保险制度的补贴应遵循如下原则：
第一，制度差别性原则。企业职工基本养老保险制度的筹资来源首先为雇主和雇员，当他们的缴费难以满足支出需要时，政府会对养老保险制度进行财政补贴，这主要体现为政府根据测算，预测养老保险制度的短期、中期和长期财务状况，并根据将来可能出现的财务失衡，提前对养老保险制度进行财政补贴或进行专门资金储备，以实现养老保险制度的短期、中期和长期财务平衡。如果说财政补贴在企业职工基本养老保险制度的财务平衡中发挥的是补充保障作用，那么，其在城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度中发挥的则是直接融资作用，因为两项制度待遇的一部分直接来自于政府财政补贴。
要在充分考虑到财政补贴在两种类型养老保险制度中不同功用的基础上，建立合理的财政补贴支持养老保险制度的机制。对中国企业职工基本养老保险制度而言，要在做好科学测算，预测其短期、中期和长期财务状况的基础上，合理确定其所需财政补贴规模，以应对人口老龄化高峰之时所需；对城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度而言，财政补贴的标准要适度，且要根据社会经济的变化进行适当调整，以有效保障居民的养老保险权益。
第二，城乡均衡发展原则。财政补贴对养老保险制度的支持要有利于促进城乡之间的养老保险制度均衡发展。当前，相对于城镇养老保险制度而言，农村养老保险制度发展起步晚、水平低。多年来，农村地区通过工农业产品剪刀差对城镇的发展提供了很大的支持，造成农村的社会经济水平要远远落后于城镇地区，城乡均衡发展的格局并未形成。在当前城市反哺农村发展的阶段，政府应通过财政补贴方式对新型农村社会养老保险制度的建设和发展提供有力支持。这一方面是因为单纯靠农村地区的自身力量无法向农村居民提供有效的养老保障，另一方面是因为居民社会保险制度的性质决定了新型农村社会养老保险的建立和发展需要政府财力的介入。政府应在保证城镇养老保险制度不断优化的同时，适当加大对新型农村社会养老保险制度发展的财力支持。
第三，地区均衡发展原则。鉴于各地经济发展水平的差异，其养老保险制度的发展所遭遇的财务约束不同，各地制度的财务状况、待遇水平、实际覆盖面等指标存在一定的差异。较之较为贫困的地区，较为富裕地区的养老保险制度发展状况更为良好。由于地方财政收入主要用于地方的经济发展，且在分税制下，中央政府占有大部分的财政收入，应通过合理的转移支付制度，实现中央财政对地方养老保险事业发展的有力支持。同时，要建立有效的省级政府对省以下政府的转移支付制度，以实现地方政府内部各地区养老保险制度的均衡发展。
此外，应完善捐赠机制，建立有效的审计制度，加强国民教育和社会宣传，形成良好的社会捐赠氛围，引导各类社会经济组织、国民个人为养老保险制度的筹资进行各种形式的捐赠，拓展养老保险制度的融资渠道。同时，应适时推进城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度的参保从自愿性走向强制性。参保的自愿性或强制性反映了国民个人承担养老保险筹资责任的轻与重。强制性是现代社会保险制度的基本原则之一，既可以防止由于个人短视而在风险出现时无法有效化解风险状况的出现，又可通过社会保险的互助共济机制来促进社会公平程度的提高。但是，很多城乡居民自身的经济条件不佳，城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度不够成熟，为了维护参保者的利益，政府规定这两项制度实施自愿参保的原则。不过，从长远看，从自愿参保走向强制参保应该是城乡居民社会养老保险制度发展的理性路径。应在充分考察参保者经济能力、制度健全程度等因素的基础上，随着养老保险内容体系和结构体系的逐步完善，在合适的时机推动城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险制度的参保由自愿性走向强制性，真正建立起典型意义上的养老保险制度。
中国养老保险制度筹资体系的优化既要有利于促进实现制度的财务平衡，又要有助于满足国民养老保险需求，更要充分考察政府、社会经济组织和国民的承受能力。要以实现制度财务平衡为出发点，以有效满足国民养老保险需求为目标，以符合国民产出在政府、社会经济组织和国民个人之间的分配结构、总税率、贫富差距等社会经济要素的状况为原则，形成资金来源多元化的养老保险筹资体系。同时，这一筹资体系会对国民产出分配结构的合理化、财政支出结构的优化、企业的良性发展和社会公平程度的提升发挥积极的作用。
①根据人力资源和社会保障部2013年发布的《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》及其他相关数据整理计算所得。
②笔者根据《中国统计年鉴》相关年度的数据整理计算所得。
③从财务模式讲，个人账户制度可分为基金个人账户制度和现收现付的名义账户制度；从待遇给付模式看，二者均为缴费确定型的计划，都可增强制度供款与待遇之间的联系。
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